第二章 文獻檢閱
第四節 科技政策的民主模式與反省
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第四節 科技政策的民主模式與反省
核能長期以來所予人的印象，都為一層危險的面紗所籠罩，無論是興建 核電廠或是核廢料處置場選址，都是招引民眾抗拒的超級鄰避設施。除了核 能所帶來的詭譎致命之想像外，核能政策中長期的資訊不透明、由上而下的 控制型態等等，都是引人詬病的重要因素；然而，最關鍵的因素，在於沒有 妥善地將受影響者納入討論，長期以來關注的重點皆聚焦於科技面向，而忽 略了社會需求，導致政策制定過程（decision-making processes, DMPs）呈現貧 乏的技術導向（Krutli et al，2010）。
隨著科技民主化的呼聲高漲，以及核能政策民主及正當性赤字日益嚴重 壹、核能政策中的民主化實踐－－國外的公民參與實例
一、芬蘭，核能政策中的公民參與
（一）芬蘭經驗－核能設備許可過程（nuclear facility licensing）
芬蘭因為其核能設備選址（siting）過程的順暢，而被普遍視為成功 的公民參與案例，其他國家－如美國，在環評中飽受民眾抗拒和因訴訟 而拉長過程時間之苦，紛紛向「芬蘭經驗」取經，樹立了芬蘭在核能公 民參與的典範地位。
根據 Hannah Strauss（2010）的研究，指出如芬蘭、瑞典等位於北極 圈附近的國家，因為地質特別脆弱，因此在進行如核電廠等大型建設的 環境影響評估（Environmental Impact Assessment，EIA）時，非常重視 在地居民的意見與態度，而芬蘭政府為了能增加政策的接受程度，將公 民參與和審議式民主作為促成社會共識政策的基礎方法。
基於上述之原因，芬蘭將公民參與和科技政策民主以法制之方式，
進入核能設備許可過程的脈絡之中：根據芬蘭的核子能源法案（Nuclear Energy Act.）和環境影響評估程序法（EIA Procedure Act.）規定，欲推
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動建造核能設備，提案人必須提交一份環境影響評估計劃，交由協調單 位（根據核子能源法案規定，核能設備許可程序之協調單位為就業與經 濟部 Ministry of Employment and Economy）向民眾公告展示，以達到資 訊之公開透明。公告期間，民眾得對此計劃提出批評與意見，而協調單 位亦在公告期間，於可能成為場址（site）的地方自治單位舉辦公聽會，
接受地方政府的質詢，並給予地方政府絕對否決權（veto right），為了 解地方民意，地方自治政府多會舉民意調查作為決定依據。在經過上述 程序後，核能設備許可之申請才得依法進入政府內部提案（Strauss，
2010）。
若地方政府接受了核能設備於所在地興建之提案後，政府召集相關 人，進行興建與否可能造成的社會整體利益（overall good of society）之 影響，以此進行論辯。在確定成為決策後，核能設備許可過程會提交給 國會批准，國會不得修改決定內容，但可以拒絕並要求提案者針對政策 提出研究報告（Strauss，2010）。
即使，核能設備已取得興建許可，仍為受影響之族群和註冊之環保 團體預留另一條發聲管道，即為其保留上述團體針對興建許可，於高等 行政法院提起上述的權利（Strauss，2010）。
從上述之陳述，芬蘭在決策一開始時，便廣納民意、透過協調單位 匯整民意，使得在政策初始階段就得以讓民眾意見進入；同時，由法規 所鞏固的公聽會和地方之絕對否決權，除了保障在地居民的權益外，也 能避免地方單位為中央上級的政策所綁架。芬蘭採取的作法，正是先行 納入民意以確定決定之正當性和接受程度，透過公民參與，取得政府和 民間雙方的相互共識後，再進入政府內部決策。
（二）省思與討論
然而，Strauss（2010）對芬蘭的核能設備許可過程，提出了若干的
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批評與有待討論之處：首先，在資訊公開上，無論是公告 EIA 資訊或是 核電廠公司主動提供資訊，這十多年來芬蘭政府與公司都相當積極主動，
然而這些仍屬於單向溝通的範圍之中；而除卻公聽會之外，再也沒有其 他參與的機制，公民參與的安排並未考慮到時間點、方式、監督人的責 任、以及目的，也沒有對於公民參與進行方式的評估。
EIA 法案設定的目標，在於「增加公民資訊可得性和參與機會」，
同時在評估過程中兼顧自然、人文及文化環境。Strauss（2010）懷疑這 個目標被實現的程度，法律中未曾明確指出公民參與的產出將會反饋入 計劃中；而提案者雖有責任去搜羅民意（如民眾之恐懼和憂慮），可是 這些民意如何被納入政策之中，仍未有清楚的輪廓。芬蘭的公民參與所 遇到的問題，在於未能讓公民參與之產出與政策制定有所連結（Bora，
2005：19；轉引自 Strauss，2010），同樣的脈絡也發生在台灣，黃東益
（2008：84）觀察了我國審議式公民會議與行政部門連結情形，發現無 論是審議式民主還是公民參與，因為沒有明確的法律定位，公務體系沒 有動力將公民參與視為一個解決社會價值的衝突與爭議的有效作法。
綜上所述，參與式民主的功能與用意，在於提供一個不被高壓控制、
讓公民得自在表達不同意見的脈絡（Habermas，1984；Rawls，1997），
這一點，未能在芬蘭現有的核能政策參與架構中實現。
二、瑞典－核能政策的對話機制
（一）瑞典經驗－核廢料處理的對話政策（dialogue policy）
與芬蘭同為北極圈帶國家的瑞典，同樣也擁有著為各國所推崇的民 主政策機制，而其在核廢料處理上的表現，是普遍性地被認同為成功案 例。
從二戰以來，核能政策一直在瑞典具有高度爭議，且核廢料管理政 策上，對許多公民和利害相關人來說，欠缺民主和正當性，而在 1980
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年代，由科技官僚控制的放射性核廢料處理模式，為民眾所抗拒，促使 瑞典改變管理模式。為解決上述問題，瑞典開始推動對話政策，作為正 當性流失的解藥。一開始，瑞典負責協調對話政策的是 SKB（為核廢料 管理的公司），但其作法比較像在壓抑民眾對話的可能，因此效果不彰。
因此，為能促進更廣泛的民眾對話機制，對話政策改由政府推動，最主 要的機構是 NW 協調會（National Council of Nuclear Waste，以下簡稱 NW），是一個專家會議，提供民眾有關核電廠之資訊，是決定用過核 燃料長期處理方式的關鍵角色，在 2009 年，NW 開始推動資訊透明計劃
（transparency programme），可說是對話政策的轉捩點（Hanberger，
2012）。
資訊透明計劃有三個主題：(1) 增進協調會給政府建議之功能；(2) 因為相關之知識不足，有發展核能議題方面知識的必要；(3) 當利害相 關人在檢視 SKB 處理核廢料貯存場之行為時，成為提供資源的角色。資 訊透明計劃推動的理念，簡言之，是認為核廢料議題上應強調多元觀點 的呈現、制定政策的論點和基本數據公開透明，需要與利害相關人的對 話以強化政策正當性（Hanberger，2012）。
為了促成核廢料最終處置場址的實質性對話，除了資訊公開透明外，
負責推動的 NW 廣邀各方參與者進入對話之中，主要對象除了 NW 本身 之外，包括核廢料處理公司 SKB、負責監督 SKB 是否依循環境法和核 子能源法運作的兩個公務單位－環境法庭（Environmental Court）和瑞典 放射物安全管理局（Swedish Radiation Safety Authority）、最終處置場預 定所在地之地方政府，同時也納入了兩個環保團體－MKG 和 Milkas 進 入政策過程中。
根據 Hanberger（2012）的研究，指出 NW 推動對話性政策，確實 是有助於提升民眾對核廢料最終處置場的認同度，也解決了相當程度的
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民主赤字問題；同時，研究也顯示，透過 NW 推動的對話性政策，民眾 對政府機關（特別是 NW 本身）的信任度也有顯著的成長，這也證明了 對話與公開的意見交流，有助於建立社會整體間的互信度。
（二）省思與討論
同一份 Hanberger（2012）的研究，亦指出了瑞典在對話政策的不足 之處：
首先是在結構上，SKB 從 1970 年代起，便保在核廢安全上的專家 和權威地位，只有 SKB 有權能去管理核廢料，也只有它擁有資源並研究 核廢料處理的方式。因此，形成了核廢料管理上的結構性問題，因為它 被賦予了管理核廢料之權限，其命令形同準政府決策，致使該公司具有 重要的政策地位。再者，政府保留了對 SKB 申請最終處置決定的贊成與 否決權，也保留了尊重 SKB 對管制機關的批評和建議的回應方式。政府 在處理權上的保留等行為，已經限制了利害相關人在核廢料政策上的影 響程度。
其次是在環保團體的參與度上，儘管環保團體在決策上的地位已被 強化，但仍難以確定他們有無實權；也有人認為，政府的目的是期待透 過給予 NGO 表達意見的許可，能夠規避對不讓批評聲音和自願團體影 響政策之批評，而非真正地將 NGO 放入決策過程中。
最後，NW 值得肯定的地方，在於在既有權力框架下的對話，創造 了一個討論政策的空間，讓參與者從內部圈子擴張至環保團體、公民、
和媒體，而環保團體進一步地被賦能且給予其討論政策的權威，但這些 公聽會對 SKB 和政府在當下與未來之作為有無影響，仍值得懷疑。
從瑞典經驗來看，公民參與未能有如同 SKB 般的權力以撼動政策方 向，因此無法影響政策的實質核心。這點和芬蘭似乎是異曲同工，正如 Strauss（2010）所言，公民意見納入的目的若依舊混沌未明，那麼公民
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參與仍身置於無意義的危險之中；公民參與不該只是培育對政府信任的 手段，而是將政策的主控優勢從政府與科技官僚分散到參與者的手上。
然而，無論是芬蘭還是瑞典，在核能政策民主化的腳步，都是遙遙 地遠超越台灣、望塵莫及；在程序和操作方法上，這些來自寒冷極圈的 經驗仍是我們得以借靜的學習對象，而公民參與的內涵與實質，則是我
然而，無論是芬蘭還是瑞典，在核能政策民主化的腳步，都是遙遙 地遠超越台灣、望塵莫及；在程序和操作方法上，這些來自寒冷極圈的 經驗仍是我們得以借靜的學習對象，而公民參與的內涵與實質，則是我