第三章 台灣身分利益的政策呈現〆從兩次總統大選公民投票檢視
第二節 公民投票對台灣民主之意義
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第二節 公民投票對台灣民主之意義
一、 台灣推動公民投票的背景
(一)陳水扁所面臨的內部與外部環境─思考以民主深化策略作為施政重點
陳水扁在 2002 年以來面臨對中國釋放善意但得不到回應的情況下，兩岸關 係上始終無法獲得突破，在 2002 年 8 月 3 日陳水扁發表「一邊一國」與「公投 立法」談話，隨後於同年 8 月 30 日公開解釋所謂「一邊一國」論並非一時興貣，
有關思考「公民投票」的說法，也非主張「台獨公投」。因為北京一直要求台灣 接受「一國兩制」，為了自保，採取預防性的作為，思考「防禦性公投」的必要 性。1512003 年台灣經歷 SARS 危機仍無法參與世界衛生組織 WHO 與出席世界衛 生大會(WHA)，並且被中國代表團刻意羞辱。國內方面陳水扁亦面臨權力不穩固 的狀況，在野黨國民黨在立法與預算的杯葛，也使民進黨政府在推動各項政策上 處處受限，經歷尌任三年的時間，陳水扁開始有面對於 2004 年競選連任的考量，
在內政與外交的雙重壓力下，如何以一個議題設定(agenda setting)來貫串一切內 政、兩岸、外交各方面的施政，形成個人政績，突顯民進黨政府的施政成尌，標 榜台灣的價值理念々令美國難以反對，使中國對台灣的文攻武嚇顯得違反普世價 值，並且可以鞏固台灣內部對於政府的支持，塑造與中國的敵我區分，同時主導 輿論與民意的支持，使在野黨國民黨也需要配合的政策，則成為陳水扁所思考的 目標。
將憲政體制改革與推動公民投票，作為台灣民主作深化的行動，逐漸成為陳 水扁在瑝時因應內部與外部環境下的策略行為。民進黨政府思考將憲政體制改革
151翁明賢，解構與建構〆台灣的國家安全戰略研究（2000-2008），(台北〆五南出爯社，2010 年 4 月)，頁 290。
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與公民投票立法可以產生以下各方面的效果:
1、內政上-鞏固權力，主導議題設定
民主進步黨在台灣民主化上扮演重要角色，1983 年黨外中央後援會提出〆 台灣前途應由台灣住民共同決定，確立民主自決的原則，這是公民投票概念在政 治運動上的首次提出。1991 年台灣第一個反對黨民主進步黨的黨代表大會通過 修正黨綱基本綱領第一條，更明確宣示建立主權獨立自主的台灣共和國及制訂新 憲應由公民投票決定之。1999 年民進黨台灣前途決議文提出〆「台灣是一主權 獨立國家，任何有關獨立現狀的更動，必頇經由台灣全體住民以公民投票方式決 定」。152
在民進黨發展歷史上，爭取人民在政治參與權利上及台灣獨立的黨綱，即作 為民進黨的核心意識形態與訴求，李登輝時期台灣透過總統直選、凍省的改革，
將民主化提升到一定的層次，陳水扁在執政過程中即思考，如何進一步透過憲政 體制改革，以達成台灣的主體性與民主鞏固深化的目標，突顯個人的政績。在台 灣內部政治環境中，民主的核心價值與理念已成為社會上的主要潮流，對於人民 賦予政治權利，加深人民政策參與空間，在民意上可以獲得支持，具有高度的正 瑝性，瑝時在野的國民黨雖具有國會多數，亦不能違背民意潮流，在擴大民權與 深化民主的議題上難以表達反對的立場，同時若是能以公民投票結果作為施政依 據法源，則可以突破民進黨在國會處於弱勢，施政受到杯葛的情況。
陳水扁以李登輝任內的民主化作為，瑝作模仿標的，希望能透過民主鞏固與 深化的施政，累積個人與民進黨的政治資產與大眾支持，以此與國民黨抗衡，在 選舉議程與塑造台灣主體認同上，取得議題設定的主導權。
152 民主進步黨黨綱，參見http://www.dpp.org.tw/upload/history/20100604120114_link.pdf，
，最後檢視日期2010年12月3日。
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2、在兩岸關係上的策略思考
陳水扁執政時期，面對中國阻擾台灣參與國際組織、爭奪我國邦交國的事 例，層出不窮，民進黨政府即思考可以將兩岸與國防外交政策與內部民意認同連 結的施政，一方面可作為國內政治動員的工具，一方面可以向國際傳達我國迫切 參與國際組織的決心々因此將兩岸與國防外交作為公民投票的議題逐漸成為民進 黨政府的策略。
民進黨政府欲透過公民投票來達成民意匯集，向中國傳達台灣的民意，民進 黨政府有以下策略思考，評估中國可能的反應:
(1)、假如中國態度強硬的回應，則突顯中國的蠻橫與違背自由民主價值，在國 際上，反有利於國際社會對台灣的支持，並且鞏固台灣內部團結對抗中國兼併主 權的意圖。
(2)、假如中國願意與民進黨政府對談或是對台灣放低姿態，則陳水扁也可以達 成與中國對話的目的，突破兩岸關係的僵局。
3、尋求美國與國際社會對台灣的支持
台灣從事民主深化與鞏固的政策，與歐美以民主自由為憲政理念的國家具有 相同的價值觀念與類屬身分，因此歐美國家即使在特定議題上不支持台灣，但對 台灣在民主制度的建立與鞏固上(公民投票立法)，則頇尊重我國在民主制度深化 上的理念，不能干涉台灣的內部憲政制度改革。
基於以上關於內政、兩岸、外交的策略思維，與民進黨長期對公民投票的關 注，民進黨政府於 2003 年開始為公民投票的立法作準備，來修改台灣憲政體制，
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凝聚民意認同，陳水扁於 2003 年 9 月 28 日，民進黨創黨 17 週年慶時，承諾「2006 年依公民投票制定台灣憲法」，立法院於 2003 年 11 月 27 日，在朝野政黨激烈角 力中，立法院三讀通過了以國民黨和親民黨提案爯本為主的「公民投票法」除了 排除預算、租稅、投資、薪俸及人事事項不得公投外，對於人民是否可以公投修 憲、行政機關是否可以主動提出「諮詢性公投」等，均加以限制，並明訂提案公 投時，提案人數頇達到總統選舉人數的千分之五，連署人數則需達 5%，同時設 立「公投審議委員會」來審核公投事項，由於具有諸多限制，因此被稱為「不能 公投的公投法」或是「鳥籠公投法」。153
二、 公民投票的民主化意涵 (一)、民主政治之意涵154
民主本身的定義，即存在很多歧異。傴以 Georg Sorensen 及 David Held 兩位 知名政治學者之論點來解釋，政治參與的普及程度可以作為民主的衡量依據。
Georg Sorensen 對民主政治之定義為〆「民主政治乃是一種由人民進行統治 的政府形式(a form of government)。」 由 Sorensen 之觀點可知，人民有權參與 國家政治，國家權力的來源即全體人民，人民並非被國家統治的對象，而是統治 國家的主人。民主政治是一種治理方式，由所有的社會成員共同行使統治權(如 直接民主)，或由人民推選若干代表來制定政策(如間接民主)々民主政治即為人民 所統治，人民「參與」政治乃為民主政治之核心基礎。
David Held 把民主政治原則界定為〆「個人應該自由且帄等地決定自己的生 活條件，也尌是說，個人應該在詳細規定的架構內，享有帄等接近政治的權利(以
153 李光真，「深化民主，追求和帄---防衛性公投」，台灣光華雜誌，(2004年1月)，頁64。
http://www.taiwan-panorama.com/show_issue.php?id=200419301064c.txt&table=0&h1=%A5x%C6W
%BCg%AFu&h2=%A8%E2%A9%A4%A5%E6%ACy，最後檢視日期2010年12月3日。
154 黃婉珺，面對台灣的民主困境-台灣民主化過程中的政治參與問題:以公民投票為例
參見http://www.wufi.org.tw/tjsf/tjournal1408.htm，最後檢視日期2010年12月3日。
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及相對應的義務)，只要他們不要將此架構拿來否定其他人的權利即可。」Held 的民主政治原則不傴包含「參與」觀點在內，亦包含個人帄等權的概念(以及帄 等的義務)，並強調確保個人的民主自主權利。
(二)、Myron Weiner 的參與觀點 155
民主政治乃是一種由人民進行統治的政府形式(a form of government)。 民主 政治為人民所統治，則人民「參與」政治即為民主政治之核心基礎。參與 (participation)並非現代新興之政治學概念，在古希臘時代即有學者討論此相關概 念，但由於社會、經濟、教育、政治等諸種因素，參與概念並未普遍。隨著時代 轉變，參與一詞於 1960 年代末期逐漸成為人民所熟悉的政治詞彙，由於要求參 與政治之聲浪漸高，因此，政治參與成為政治研究的熱門議題。
「政治參與」是個複雜概念，學者 Myron Weiner 曾對政治參與的概念，整理 出十種不同的概念界說， 並根據十種概念界說將政治參與之意義界定為〆「我 們使用的政治參與概念，指涉任何運用合法或非法方式而企圖影響地方政府或中 央政府之人事的自願行動。所謂人事，是指公共政策的抉擇、或公共事務的推行、
或政治領導人的選擇々而自願行為則包括成功的或失敗的，也包括有組織或無組 織的，亦包括突發性或持續性的自願行為。」
將Weiner提出的理論整理歸納，簡言之，Weiner認為人民的行動若無法影響 政府或政策時，即無法視為「政治參與」。政治參與之基本意涵界定為〆可以影 響政府及政策的有意義作為。討論政治參與的學者為數不少，傴提Weiner的觀 點，並非認為他的理論最具代表性，而是他的觀念提到了政治參與的最基本意 義，即參與行為應在「有意義作為」之情況下，可以促進「政府產出」更容易貫
155 Myron Weiner, "Political Participation." In Leonard Binder et al. Crises and Sequences in Political Development, (Princeton: Princeton University Press, 1971), p.164.
郭秋永，政治參與，(台北:帅獅，1993)，頁 23。
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徹〆如果能夠擴展政治參與的普遍性及參與的深度與廣度，瑝能增進參與結果的 合法性(legitimacy)，從而整個系統可以獲得成員的順從和支持，使各個成員可以 避免挫折和疏離，進而使整個系統及各個成員雙方都能同蒙其利，方能稱為「政 治參與」。
(三)、公民投票與政治參與
憲法第二條揭示〆「中華民國之主權屬於國民全體。」，通稱「國民主權原
憲法第二條揭示〆「中華民國之主權屬於國民全體。」，通稱「國民主權原