第二章 公法上金錢給付義務之執行
第三節 公法上金錢給付義務之執行架構與限制
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訴？最高法院101 年 10 月第 1 次庭長法官聯席會議（一）認為：「主管機關移送 行政執行函文既非行政處分，即與甲說所引本院庭長法官聯席會議決議所稱『行 政執行名義成立後，如有消滅或妨礙債權人請求之事由發生』之債務人異議之訴 之要件未合，僅得為聲明異議之事由，人民不得提起債務人異議之訴。」因此，
實務見解認為，主管機關之移送書非屬行政處分。
第三節 公法上金錢給付義務之執行架構與限制
公法上金錢給付義務，其執行程序之架構，有學者定義為兼具「多階段」及
「多層次」特徵的行政程序38，亦即公法上金錢給付義務之執行程序必然先有一 下命處分處分作為基礎處分，因此在其執行程序之構造上，行政處分具有「具體 化（公法上法律關係）及建立執行名義」之功能39。該行政處分在行政執行過程 中，將國家與人民之行政法律關係具體化，同時該行政處分亦為行政執行之執行 名義。而在具備基礎處分後，行政機關應先有類似告誡或命義務人自行履行義務 之程序，義務人仍不履行時，始得移送執行分署執行。
縱已移送執行，執行分署在執行方法上仍有裁量餘地，得選擇先不使用強制 手段。依行政執行法第 14 條，行政執行分署得通知義務人到場或自動繳清應納 金額、報告其財產狀況或為其他必要之陳述，或是依行政執行法施行細則第 19 條由執行分署予以催繳40。因此在開啟扣押、收取、查封財產等對義務人之基本 權有所干預之強制處分前，執行分署係有裁量權選擇再給予民眾自動履行義務之
38 李建良，論行政強制執行之權利救濟體系與保障內涵—以行為、不行為或容忍義務之執行為 探討重心，中研院法學期刊，第14 期，頁 22，2014 年 3 月。
39 Ludwig Renck, Verwaltung und Festellungsklage—BVerGE 26,161,JuS 1970,S.113(115)；Mi chael App/Arno Wettlaufer Verwaltungsvollstreckungsrecht,4. Aufl.2005,§7 Rn.1，轉引自註 3 8，頁 9。
40 行政執行法第19 條:「公法上金錢給付義務事件移送行政執行處執行前，除法令另有規定或 以執行憑證移送執行者外，宜由原處分機關或該管行政機關儘量催繳。」
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機會，例如執行分署透過推動多元化繳納行政執行案款制度，印製具有條碼之傳 繳通知書，義務人可持至便利商店、郵局、超商等地繳納欠費，透過較為便利的 繳費管道，提高民眾自動繳納之意願。據法務部行政執行署統計，自97 年 6 月 至103 年 3 月，小額案件透過多元繳納制度共徵起近 125 億41，顯見透過強制手 段進行執行前，以便民方式通知義務人繳費亦能獲一定之執行成效；之後，若人 民仍拒不履行，始動用強制手段對人民財產或其他權利予以執行之。
前述所展現之行政執行程序，可確知行政執行具備之「多階段」特徵，而其 目的，實為保障人民基本權利，亦即行政執行雖有維護公益及國家法秩序之目的，
但仍需兼顧人民權利之保障。故而在此目的下，我國行政執行的立法及其架構，
包含多階段的程序構造、給予人民自行履行公法上金錢給付義務之機會，最後，
兼顧義務人基本權的保障以及公益目的之達成，此種盡可能不使用具強制性及干 預性手段之原則，稱之為強制執行之「最後手段性原則」42。除了具備「多階段」
之特徵，行政執行之程序尚包含「多層次」的特徵，亦即在行政執行程序中，人 民因為新的行政處分而產生新的公法上負擔，例如限制出境之處分等，而此一新 的行政處分又會衍生新的執行程序，即謂之「多層次的行政程序」43。
接續基礎處分之行政執行程序，亦是由行政機關作成強制處分而發動。而此 種強制處分亦為行政機關干預人民權利的一種類型，與前開基礎處分有別44。行 政 機 關 得 以 行 政 權 做 成 具 干 預 性 質 之 強 制 處 分 ， 其 法 理 基 礎 為 何 ， 德 儒 E.Forsthoff 認為在於法治國原則之實踐，其言：「只有在法律有明文之具體規定
41 行政執行統計專題分析—【104 年 03 月】行政執行機關推動多元繳款措施概況，2016 年 5 月 24 日，取自:https://www.tpk.moj.gov.tw/media/6093/652611019369.pdf?mediaDL=true。最 後瀏覽日:2020 年 3 月 24 日。
42 李建良，同註38，頁 22。
43 李建良，同註38，頁 25；施清火，行政程序法在公法上金錢給付義務強制執行之適用，國 立中正大學法律學研究所碩士論文，2006 年 7 月，頁 13。
44 蔡震榮，同註1，頁 11。
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時，行政機關始能運用強制手段。代履行在義務人不親自履行下代為履行，雖然 只是實現義務，但此種實現有強制性，義務人有忍受及繳納執行費用之義務，且 在不繳納之情形下得強制徵收，這些都形成新的公法關係，須有法律進一步規定 始得為之45。」
由於行政執行程序之強制性，將對人民基本權形成較劇烈之侵害，因此行政 執行具備多階段及多層次之程序架構，其目的在於實踐法治國原則，亦即法律保 留原則與比例原則之落實，此亦為行政執行程序之限制。依行政執行法第3 條規 定：「行政執行，應依公平合理之原則，兼顧公共利益與人民權益之維護，以適 當之方法為之，不得逾達成執行目的之必要限度。」此條文即為比例原則之明文 規定46。因此不論是前階段的行政處分作成，應有明確法規依據而且遵守正當法 律程序，後階段的執行程序，亦需有法律依據，如以行政執行法作為執行依據，
而移送執行之案件亦須具備法律所訂定之執行名義，合乎法律要件之移送程式，
移送後之執行程序亦須恪遵法律保留原則。是故，以下就比例原則於行政執行程 序之實踐內涵論述之。
憲法第 23 條：「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊 急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」此 即為比例原則之規定，乃是以法治國原則、基本人權之保障及平等原則為其基礎。
比例原則係指為達成特定目的（結果）而採取的方法或措施，需合於理性、比例 之原則47。換言之，比例原則著重者係目的與手段間的均衡，因此比例原則之功 能，是在限制國家權力行使過度之同時，使人民權利獲得最大擴張，具有實現公 平正義之意義48。
45 城仲模，行政法之基礎理論，頁255，1999 年 10 月，三版。
46 黃俊杰，行政執行法，頁 39，2010 年，初版。
47 法治斌、董保城，憲法新論，頁78，2020 年 3 月，7 版。
48 姜世明，強制執行法之基本原則與理念，月旦法學雜誌，第225 期，頁 218，2014 年 2 月。
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在民事強制執行中亦有比例原則之適用，蓋強制執行係以公權力介入私權實 現之行為，且須同時慮及債權人與債務人之權益衡平，亦即避免債權人有違反誠 信原則及權利濫用之情形，並防止造成債務人受到不合比例之損害49。依強制執 行法第1 條第 2 項：「強制執行應依公平合理之原則，兼顧債權人、債務人及其 他利害關係人權益，以適當之方法為之，不得逾達成執行目的之必要限度50。」
顯見比例原則是強制執行行為所必要遵循的憲法原則。
行政執行制度透過公權力之貫徹，達到維護公益之目的，然而行政執行為國 家公權力之行使，且具有強制性，將對人民基本權產生干預或侵害。因此，為達 到在行政執行程序中，兼具公共利益與人民權益之維護，行政執行法第3 條即揭 示行政執行行為應有比例原則之適用51。而比例原則於行政執行程序之操作，包 含以下子原則：
一、適當性原則
係指所採取之執行行為須有助於目的之達成，亦即國家採取之執行行為有達 成目的之可能性。而適當性原則於行政執行程序中之應用，係表現於應注意行政 執行目的何在之問題。於公法上金錢給付義務之執行，係為維護公益，而強制人 民履行其給付義務。是以，審查行政執行行為是否合目的時，即應以此為審查之 方向與基礎。此外，行政執行行為之合適性檢視，僅以移送機關，即公法上金錢 給付義務之債權人，其債權得部分受償即已足，不須執行行為能使債權全部受償
49 姜世明，強制執行程序中之比例原則考量，載：民事程序法之發展與憲法原則，頁337，20 09 年 11 月。
50 立法理由謂:強制執行攸關債權人、債務人及其他利害關係人之權益，故執行行為公平合理，
兼顧渠等權益，以適當方法為之，不得逾必要限度，並符合比例原則。
51 廖義男，同註16，頁 3。
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始謂合於適當性原則52。
適當性原則於行政執行程序中之適例，如在移送執行前或執行分署開啟具強 制性之執行程序前，得先行催繳或傳繳，促使義務人能自發性地履行其公法上金 錢給付義務。以避免動輒開啟具強制性之執行行為，形成人民基本權之干預。
二、必要性原則
在所有達成有效達成目的之執行行為中，選擇對相對人權益侵害最小者，又 稱最小侵害原則。而在執行程序中，「合目的性」之行為所謂「目的」，係指移送 機關之公法債權滿足及執行費用之清償。而執行行為之合目的性考量因素，包含 時間、費用、執行方法之種類、方式、範圍等。
在行政執行實務上較易引起必要性原則之爭議者，若同時或先後扣押義務人 不同財產，例如義務人所有之多筆不動產、薪資債權、存款債權皆予扣押時，是 否違反強制執行法第 50 條及第 113 條之超額查封禁止53及比例原則？曾有行政 執行實例如下54：義務人甲○○積欠滯納贈與稅及罰鍰，合計金額為 2 億 609 萬 2,247 元，高雄分署查封其所有 4 筆土地之總價值高達新臺幣（下同）2 億 1,564 萬7,022 元，嗣後又扣押其於臺灣中小企業銀行股份有限公司等金融機構之存款
在行政執行實務上較易引起必要性原則之爭議者，若同時或先後扣押義務人 不同財產，例如義務人所有之多筆不動產、薪資債權、存款債權皆予扣押時，是 否違反強制執行法第 50 條及第 113 條之超額查封禁止53及比例原則？曾有行政 執行實例如下54：義務人甲○○積欠滯納贈與稅及罰鍰，合計金額為 2 億 609 萬 2,247 元，高雄分署查封其所有 4 筆土地之總價值高達新臺幣（下同）2 億 1,564 萬7,022 元，嗣後又扣押其於臺灣中小企業銀行股份有限公司等金融機構之存款