論公法上金錢給付義務之行政執行標的 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學法律學系碩士班碩士學位論文. 論公法上金錢給付義務之行政執行標的 The enforcement object of the monetary obligation pursuant 立. 政治大 under public laws. ‧. ‧ 國. 學 er. io. sit. y. Nat. al. n. iv n C 指導教授：詹鎮榮 h e n g c h i U博士研究生：郭芳秀撰. 中華民國 109 年 7 月. DOI:10.6814/NCCU202001394.

(2) 謝辭首先感謝一直支持我的父母親和哥哥，無限的包容我，從大學、就讀研究所至就業階段，總是作我最強而有力的後援，並相信我可以達成目標，我永遠敬愛、感激您們。. 感謝指導老師詹鎮榮教授，老師治學嚴謹，在學業上總是循循善誘，對於學生的生涯規劃，也能包容尊重，尤其在我進入職場後，不論在時間或思緒能貢獻. 政治大師體諒，沒有放棄這樣的我，仍給我許多幫助與鼓勵。能成為老師的門生，於我立給論文的都有所減少，甚至是歷年來建立的研究基礎都瓦解了。由此，更感謝老. ‧ 國. 學. 何其有幸，也很感謝老師這些年來的教導與包容。. ‧. 同時也感謝口試委員蔡震榮教授及吳秦雯教授，蔡教授提供珍貴的實務經驗. sit. y. Nat. 分享，吳教授則針對論文內容提供諸多不同想法，觸發思惟的廣度，兩位教授均. io. al. er. 給予我尚不成熟的論文許多寶貴建議，讓論文格式與架構得以修正，且除了具備. v. n. 實務導向外，亦提醒我補足論理方面之不足，謝謝老師們的悉心指正。. Ch. engchi. i Un. 大學期間，承蒙中正大學財經法律學系黃俊杰教授的悉心指導，以及蕭文生教授、吳信華教授、江嘉琪教授，讓學生有了公法的啟蒙並奠定基礎，得以攻讀研究所，在學期間，各位老師對學生的關懷與指導，學生沒齒難忘。. 研究所就學期間，也承蒙政治大學法律系陳貞如教授的指導與關心，老師對學術研究總是秉持認真又嚴謹的態度，而對待學生總是如此的溫暖而寬容，跟老師相處的時光，對我而言每分每秒皆是美好又難忘的，老師的坦率與認真一直存在我的心中，學生萬分感激，也期許自己未來能向老師看齊。 ii DOI:10.6814/NCCU202001394.

(3) 感謝法務部行政執行署台北分署，吳義聰分署長、楊美華主任執行官，其他執行官還有各位同仁前輩，對我的包容與指導，甚至知曉我公餘同時就讀研究所，給予我許多的建議、幫助和鼓勵，沒有大家的協助，我無以完成這份以行政執行為主題的論文。另外也感謝台北地方法院陳憲銘司法事務官，在民事執行方面提供我許多建言，才得以充實我的論文，謝謝您的幫忙。. 感謝大學學長鴻儀、育瑋，幾年來都是我的好朋友，給予我很多溫暖、關心和陪伴，學長們一直是我的榜樣；大學同學沛沛、老王、植崴、凱淳、依婷，大學畢業後我在台北生活這段時間，感謝大家的相伴，總是能帶給我許多歡樂，讓我渡過難熬的時刻。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 感謝 103 級公法組的各位同學們，以及其他曾給予我許多幫助的學長姐、學. ‧. 弟妹，一起努力的時光仍然記憶猶新。尤其感謝同學禹達，同為執行員，工作上的甘苦，還有寫論文的掙扎，我們一起度過，互相勉勵，非常感謝!. er. io. sit. y. Nat. 感謝秋惠一直以來對我的關心與照顧，不論寫論文還是準備考試，甚至是生. n. al. Ch. i Un. v. 活上各種疑難雜症，都有你幫忙或是願意傾聽我的心聲，也總是在我遭逢低潮時. engchi. 為我加油，支持我的決定，相信我可以突破。覺得自己真的好幸運可以擁有這麼貼心、真誠又善良正直的好友，謝謝你，有你真好。. 感謝陳佑，從大學一起組德文讀書會開啟我們的緣分，一起在政大念研究所，至今我們都進入職場，你是我一路以來，家人般的存在，感謝你總是包容我的任性、脆弱、和其他不欲人知的缺點，幾年來也互相扶持、加油打氣，充滿歡笑、淚水，之後還要一起變老，一起活到 65 歲領公退喔!. iii DOI:10.6814/NCCU202001394.

(4) 「住於自洲，住於自依；住於法洲，住於法依；不異洲，不異依。」現在的我，不那麼好，表現得有些糟，想得有些頓，走得有些慢，但我還是能抵達我想去的地方吧，相信我可以的。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. iv DOI:10.6814/NCCU202001394.

(5) 摘要. 依我國行政執行法第 26 條準用強制執行法之規定，公法上金錢給付義務之執行標的可大別為動產、不動產及其他財產權之執行。然而執行標的之類型相當繁多，期間累積許多關於執行標的之爭議案例，亦衍生諸多爭議。例如各項社會給付之可執行性、公法人財產之執行、因刑事扣押物衍生國家公法債權與刑事犯罪利得扣押之競合關係、保險契約衍生保單價值準備金之可執行性、營業秘密之可執行性等。. 立. 政治大. 然「執行標的可執行性」之探討，多數以強制執行法制為核心論述之，自憲. ‧ 國. 學. 法原則與基本權保護、衝突之角度剖析者，尚不多見。準此，本文爬梳現行法規規定及執行實務上，義務人財產中有哪些得作為或不得作為行政執行標的，並試. ‧. 圖自憲法基本權保護與公法債權實現之角度，釐清各執行標的之可執行性，尋求. Nat. n. al. er. io. sit. y. 公益維護與義務人基本權保障之衡平。. i Un. v. 在內容上，本文先自公法上金錢給付義務之論述出發，確立其定義、要件、. Ch. engchi. 執行架構與限制、執行程序後，論述憲法第 15 條之財產權保護範圍，並探討公法人有無財產權保障之適用。繼之，界定其執行標的之範圍與強制執行法學說上所稱之「責任財產」相符。最後，則以動產、不動產、其他財產權之分類，輔以法條規定、實務與學說見解，對各該執行標的之可執行性提出以基本權保護為出發點之個人見解，並進行實務案例分析。. 關鍵字：強制執行、行政執行、公法上金錢給付義務、執行標的、執行客體、社會給付、公法人財產、沒收、刑事扣押、保單價值準備金、營業秘密。. v DOI:10.6814/NCCU202001394.

(6) 簡目. 第一章緒論......................................................... 1 第一節研究動機與研究目的....................................... 1 第二節研究範圍與研究方法....................................... 1 第三節研究架構................................................. 2. 第二章公法上金錢給付義務之執行..................................... 6. 政治大第二節公法上金錢給付義務之執行要件............................. 7 立第一節公法上金錢給付義務之定義................................. 6. ‧ 國. 學. 第一項義務人負有公法上金錢給付義務......................... 8 第二項逾期不履行.......................................... 14. ‧. 第三項經主管機關移送...................................... 15. sit. y. Nat. 第三節公法上金錢給付義務之執行架構與限制...................... 16. io. er. 第四節公法上金錢給付義務之執行程序............................ 24. al. iv n C h e n g .............................. 動產與不動產之執行步驟 26 chi U n. 第一項通知義務人到場清繳或報告財產狀況.................... 24 第二項. 第三項其他財產權之執行步驟................................ 28 第五節公法上金錢給付義務執行之救濟途徑........................ 30 第一項概說................................................ 30 第二項聲明異議............................................ 30 第三項聲明異議後之行政爭訟程序............................ 32 第四項行政爭訟之訴訟類型.................................. 34 第五項小結................................................ 35. vi DOI:10.6814/NCCU202001394.

(7) 第三章執行標的.................................................... 38 第一節責任財產之意義.......................................... 38 第二節責任財產與財產權........................................ 39 第一項財產權保護範圍...................................... 39 第二項公法人得否主張財產權之適用？........................ 43 第三節責任財產之認定.......................................... 50 第四節責任財產之範圍.......................................... 51 第一項概說................................................ 52 第二項動產................................................ 72. 政治大. 第三項不動產.............................................. 86. 立. 第四項其他財產權.......................................... 87. ‧ 國. 學. 第五項公法人財產.......................................... 99. ‧. 第四章執行案例分析............................................... 113. Nat. sit. y. 第一節刑事扣押與行政執行之競合............................... 113. n. al. er. io. 第一項刑事沒收之目的..................................... 114. i Un. v. 第二項刑法修正前關於沒收與行政執行競合之相關見解......... 116. Ch. engchi. 第三項刑法修正後關於沒收與行政執行競合之相關條文與見解分析 ................................................... 118 第四項小結............................................... 125 第二節營業秘密之可執行性..................................... 127 第一項現行法規........................................... 127 第二項營業秘密之性質..................................... 127 第三項營業秘密之可執行性與執行程序....................... 130 第四項執行程序秘密性之維持............................... 131 第五項小結............................................... 132 vii DOI:10.6814/NCCU202001394.

(8) 第三節保單價值準備金與解約金之可執行性....................... 132 第一項人身保險與保單價值準備金之功能..................... 133 第二項保單價值準備金之性質與可執行性..................... 134 第三項保險契約終止權之性質與行使限制..................... 139 第四項小結............................................... 146. 第五章結論....................................................... 151. 參考文獻.......................................................... 159. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. viii DOI:10.6814/NCCU202001394.

(9) 詳目. 第一章緒論......................................................... 1 第一節研究動機與研究目的....................................... 1 第二節研究範圍與研究方法....................................... 1 第三節研究架構................................................. 2. 第二章公法上金錢給付義務之執行..................................... 6. 政治大. 第一節公法上金錢給付義務之定義................................. 6. 立. 第二節公法上金錢給付義務之執行要件............................. 7. ‧ 國. 學. 第一項義務人負有公法上金錢給付義務......................... 8 第二項逾期不履行.......................................... 14. ‧. 第三項經主管機關移送...................................... 15. Nat. sit. y. 第三節公法上金錢給付義務之執行架構與限制...................... 16. n. al. er. io. 第四節公法上金錢給付義務之執行程序............................ 24. i Un. v. 第一項通知義務人到場清繳或報告財產狀況.................... 24. Ch. engchi. 第二項動產與不動產之執行步驟.............................. 26 第三項其他財產權之執行步驟................................ 28 第五節公法上金錢給付義務執行之救濟途徑........................ 30 第一項概說................................................ 30 第二項聲明異議............................................ 30 第三項聲明異議後之行政爭訟程序............................ 32 第四項行政爭訟之訴訟類型.................................. 34 第五項小結................................................ 35. ix DOI:10.6814/NCCU202001394.

(10) 第三章執行標的.................................................... 38 第一節責任財產之意義.......................................... 38 第二節責任財產與財產權........................................ 39 第一項財產權保護範圍...................................... 39 第二項公法人得否主張財產權之適用？........................ 43 第一款公法人之概念.................................... 44 第二款公法人基本權利能力之理論探究.................... 45 第一目德國法之發展................................ 45 第二目我國法之發展................................ 47. 政治大. 第三款結論............................................ 49. 立. 第三節責任財產之認定.......................................... 50. ‧ 國. 學. 第四節責任財產之範圍.......................................... 51. ‧. 第一項概說................................................ 52 第一款得為執行之標的.................................. 52. y. Nat. er. io. sit. 第一目義務人現有之財產............................ 52 第二目義務人行使代位權或撤銷權而復歸屬義務人之財產 52. n. al. Ch. i Un. v. 第三目義務人將來可取得之財產...................... 53. engchi. 第四目有限責任之財產.............................. 54 第二款不得為執行之標的................................ 57 第一目依法律不得執行.............................. 57 第二目依權利性質不得執行.......................... 70 第二項動產................................................ 72 第一款動產執行範圍.................................... 72 第二款強制執行法規定之動產不得執行範圍................ 79 第三項不動產.............................................. 86. x DOI:10.6814/NCCU202001394.

(11) 第一款不動產執行範圍.................................. 86 第四項其他財產權.......................................... 87 第一款其他財產權得為執行標的之要件.................... 88 第二款強制執行法規定不得執行之其他財產權範圍.......... 88 第五項公法人財產.......................................... 99 第一款對公法人財產執行之意義.......................... 99 第二款對公法人財產執行之適用範圍...................... 99. 第四章執行案例分析............................................... 113. 政治大. 第一節刑事扣押與行政執行之競合............................... 113. 立. 第一項刑事沒收之目的..................................... 114. ‧ 國. 學. 第二項刑法修正前關於沒收與行政執行競合之相關見解......... 116. ‧. 第一款學說見解....................................... 116 第二款實務見解....................................... 117. y. Nat. er. io. sit. 第三項刑法修正後關於沒收與行政執行競合之相關條文與見解分析 ................................................... 118. n. al. Ch. i Un. v. 第一款刑法第 38 之 3 條立法理由與問題初探 .............. 118. engchi. 第二款沒收裁判確定後產生移轉效力..................... 119 第一目國家因沒收裁判確定取得財產之行為性質....... 119 第二目不受沒收裁判確定移轉效力限制之情形......... 121 第三款刑事扣押與其他執行程序之競合................... 122 第一目沒收裁定確定前的禁止處分之效力............. 122 第二目刑事扣押與其他執行之競合分析............... 123 第四項小結............................................... 125 第二節營業秘密之可執行性..................................... 127. xi DOI:10.6814/NCCU202001394.

(12) 第一項現行法規........................................... 127 第二項營業秘密之性質..................................... 127 第三項營業秘密之可執行性與執行程序....................... 130 第四項執行程序秘密性之維持............................... 131 第五項小結............................................... 132 第三節保單價值準備金與解約金之可執行性....................... 132 第一項人身保險與保單價值準備金之功能..................... 133 第二項保單價值準備金之性質與可執行性..................... 134 第一款保單價值準備金為保險人之財產................... 134. 政治大. 第一目學說見解................................... 134. 立. 第二目實務見解................................... 135. ‧ 國. 學. 第三目本文見解................................... 136. ‧. 第二款保險契約之執行標的應為保險契約之權利........... 136 第三款返還保單價值準備金及請求解約金之債權之性質..... 137. y. Nat. er. io. sit. 第一目學說見解................................... 138 第二目實務見解................................... 138. n. al. Ch. i Un. v. 第三項保險契約終止權之性質與行使限制..................... 139. engchi. 第一款學說見解....................................... 140 第二款實務見解....................................... 142 第三款本文見解....................................... 144 第四項小結............................................... 146. 第五章結論....................................................... 151. 參考文獻.......................................................... 159. xii DOI:10.6814/NCCU202001394.

(13) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. xiii DOI:10.6814/NCCU202001394.

(14) 第一章緒論. 第一節研究動機與研究目的. 依我國行政執行法第 26 條準用強制執行法之規定，公法上金錢給付義務之執行標的可大別為動產、不動產及其他財產權之執行。然實務上，行政執行法自 2001 年施行至今已屆 20 年，雖然條文規定簡短，然而實際上執行標的之類型相當繁多，期間累積許多關於執行標的之爭議案例，也衍生諸多爭議，例如因刑事. 政治大. 扣押物衍生國家公法債權與刑事犯罪利得扣押之競合關係、保險契約所衍生權利，. 立. 尤其是保單價值準備金之可執行性、公法人財產之執行、營業秘密之可執行性等。. ‧ 國. 學. 目前學說及實務多有所探討，且對其可執行性有諸多見解，莫衷一是，形成行政執行之實務困境。且行政執行程序作為一種強制執行行為，亦對人民財產、自由、. ‧. 人格形成干預，執行程序是否符合法治國原則之要求，而同時達到實現公法債權. Nat. sit. y. 之公益目的，殊值商榷。此即為本文進行公法上金錢給付義務之執行標的可執行. n. al. er. io. 性研究之研究動機。此外，目前尚缺乏針對各行政執行標的，統整並進行執行合. i Un. v. 法性檢視之文獻。故本文之研究目的係為爬梳並整理法規規定及執行實務上，義. Ch. engchi. 務人財產中有哪些得作為或不得作為行政執行標的，自憲法基本權保護與公法債權實現之角度，釐清各執行標的之可執行性，尋求公益維護與義務人基本權保障之衡平。. 第二節研究範圍與研究方法. 行政執行之定義，係指行政機關或受公權力委託之主體，對不履行行政法上義務者，基於其行政高權，以強制手段要求其履行公法上義務或產生義務已履行. 1 DOI:10.6814/NCCU202001394.

(15) 之相同狀態1。而依行政執行法第 2 條規定：「本法所稱行政執行，指公法上金錢給付義務、行為或不行為義務之強制執行及即時強制。」可知我國行政執行之態樣包含公法上金錢給付義務之執行、行為或不行為義務之強制執行以及即時強制。而本論文之研究範圍，則限縮於「公法上金錢給付義務之執行」，即行政執行法第二章以下。準此，本文欲探討者，係於具備基礎行政處分之情形，處分相對人逾期未履行其行政法上之義務時，而原處分機關移送予法務部行政執行署下轄分署，以強制處分執行之（行政執行法第 11 條）。此際，由執行分署作成之「強制處分」，其各個執行標的之可執行性為何。. 政治大. 本論文主要研究方法為文獻回顧法、實務案例分析及比較研究法，檢視現行. 立. 法規規定之可執行與不可執行標的，同時整理執行實務上曾產生爭議之執行標的，. ‧ 國. 學. 並參酌學說見解、實務見解與比較法之啟示，從法益衡平之角度分析其在法理上之可執行性，進一步提出修法建議或實務執行時之執行方法卓供參考。. ‧. Nat. sit. y. 本論文涉及強制執行法與行政執行法之交錯，以及憲法基本權之適用，故將. n. al. er. io. 以相關之中文專書、論文、期刊論文、研究報告為主，進行文獻之比較與分析。. i Un. v. 而不論是民事執行程序或行政執行程序，有關執行標的產生之爭議仍有許多，因. Ch. engchi. 此本論文將一併參考執行實務之見解，例如最高法院、高等法院之判例、判決，最高行政法院、高等行政法院之判決，及司法院下轄法院出版之執行實務彙編，以及法務部執行署之聲明異議案例、行政執行法相關裁判要旨之彙編等，針對與行政執行相關且涉及憲法財產權保護之實務案例進行分析。. 第三節研究架構. 1. 蔡震榮，行政執行法，頁 3，2013 年 11 月，五版。 2 DOI:10.6814/NCCU202001394.

(16) 本論文第一章為緒論，包含本論文之研究動機與研究目的、研究範圍與研究方法、研究架構等。. 本論文第二章為「公法上金錢給付義務之執行」。由於本論文之研究範圍限縮於公法上金錢給付義務之執行，故先於第二章對公法上金錢給付義務之概念、要件、執行構造及限制、執行程序及救濟程序等，予以探討，以求對公法上金錢給付義務先有大概的理解。尤其第四節執行程序之部分，則著重各種執行標的之執行程序介紹，蓋執行程序之選擇係以執行標的之類型為判斷基礎，因此本節內容涉及本論文第三章探討個別行政執行標的可執行性與執行方法之部分。以及第. 政治大. 五節為公法上金錢給付義務執行之救濟途徑，探討當執行措施涉及行政執行標的. 立. 可執行性之問題時，應如何救濟，以上皆是作為本論文第三章執行標的討論之基. ‧. ‧ 國. 學. 礎。. 本論文第三章係為「執行標的」。承接本論文第二章對公法上金錢給付義務. y. Nat. er. io. sit. 概念之敘明，第三章則開展本論文之研究重點—即公法上金錢給付義務之行政執行標的。蓋行政執行法多有準用強制執行法之部分，本論文欲探討之執行標的即. n. al. Ch. i Un. v. 是。準此，本章第一節從義務人財產得執行之範圍開展—厥為強制執行法在學理. engchi. 上的「責任財產」概念，即等同於公法上金錢給付義務之執行範圍。第二節則為財產權之介紹，蓋執行程序涉乎義務人基本權最相關者，毋寧是財產權之侵害，故於本節將介紹財產權內涵，以及行政執行程序涉及財產權何種範圍之干預。此外，尚包含公法人是否亦受財產權保障之論證，此即以公法人是否享有基本權利能力為問題核心。第三節則為責任財產之認定方式，分別以動產、不動產、其他財產權之分類，區別其認定方式。第四節則為責任財產之範圍。在概說之後，同樣以動產、不動產、其他財產權而分別論述得執行與不得執行之標的，並逐一爬梳、整理所涉及之現行法規，包含強制執行法、辦理強制執行事件應行注意事項、. 3 DOI:10.6814/NCCU202001394.

(17) 民法、刑法及刑事訴訟法、保險法、著作權法、營業秘密法、私立學校法等規定，並同時檢視相關實務見解，作出檢討。然囿於篇幅，且為避免論述失焦，僅就於實務及學說上曾產生適用爭議或有較多討論者，予以說明。而較具爭議之案例，則留待第四章探討之。. 本論文第四章係為「執行案例分析」，主要討論執行實務中，對於存在爭議各別執行標的其可執行性與執行方法之實務見解，以及學說文獻之分析，包含：刑事扣押標的、保單價值準備金、營業秘密之可執行性。因此本部分將臚列包含最高法院、高等法院之判例、判決，最高行政法院、高等行政法院之判決以及法. 政治大. 務部行政執行署之聲明異議等實務見解進行分析，進而提出個人見解。. 立. ‧ 國. 學. 本論文第五章為「結論」，總結本文問題意識、研究脈絡及研究結果，重新. ‧. 架構對公法上金錢給付義務之執行標的可執行性及其基本權保護之理論基礎，以及針對執行實務所生爭議提出解決之道，主要對於哪些執行標的具有可執行性、. y. Nat. er. io. sit. 哪些不具可執行性，以及部分實務執行方法有疑義之處，提出本文見解，最後點出目前行政執行何以產生眾多與執行標的之可執行性及執行程序違反比例原則. n. al. Ch. i Un. v. 或法治國原則之問題癥結，並提出個人認為如何改進之見解，以作為實務上行政執行之參考。. engchi. 4 DOI:10.6814/NCCU202001394.

(18) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 5 DOI:10.6814/NCCU202001394.

(19) 第二章公法上金錢給付義務之執行. 第一節公法上金錢給付義務之定義. 行政執行係指當人民不履行其行政法義務時，行政機關強制其履行，或達成與履行相同之狀態。行政執行之原因乃人民不履行其行政法上義務，而此種義務多為公益而存在2，並多以行政處分之方式表現，因此得作為行政執行的執行名義之行政處分，是為下命或禁止處分 3，例如課稅處分或命特定人拆除建築之處. 政治大. 分。而確認處分及形成處分，其逕依法律規定發生效力，本質上不能亦不需要強. 立. 制執行4。. ‧ 國. 學. 公法上金錢給付義務之執行為行政執行之一種，依行政執行法第 4 條第 1 項：. ‧. 「行政執行，由原處分機關或該管行政機關為之。但公法上金錢給付義務逾期不. Nat. sit. y. 履行者，移送法務部行政執行署所屬行政執行處執行之。」是以，公法上金錢給. n. al. er. io. 付義務之執行，係指人民因公法上所生金錢給付義務限期履行後仍不履行，國家. i Un. v. 基於行政權之作用，並以此為執行名義，對人民財產、身體、自由等，實施強制. Ch. engchi. 力，敦促義務人履行其公法上義務，以滿足公法上金錢債權之行政執行程序5。. 依據行政執行法第 2 條及同法施行細則第 2 條：「本法第二條所稱公法上金錢給付義務如下：一、稅款、滯納金、滯報費、利息、滯報金、怠報金及短估金。二、罰鍰及怠金。三、代履行費用。四、其他公法上應給付金錢之義務。」此為法條所明示之公法上金錢給付義務之類型，而公法上金錢給付義務之產生原因，. 2 3 4 5. 陳敏，行政法總論，頁 854，2019 年，十版。蔡震榮，同註 1，頁 2-3。陳敏，同註 2，頁 855。蔡震榮，同註 1，頁 110-113。 6 DOI:10.6814/NCCU202001394.

(20) 係國家為滿足公共任務的財政需求，在法治國原則之前提下，透過憲法第 19 條課予人民納稅之義務，以作為國家財政收入來源，因此形成人民在行政法上的納稅義務負擔。或是國家基於維持社會秩序、增進公共利益、避免緊急危難、防止妨礙他人自由等目的，而做成對人民課徵金錢負擔之行政處分。或是因為個人對特定公共設施之使用或利用行政機關之特定服務而產生之規費6。或是受益費，此種因國家建設公共設施使人民有受益可能而徵收之金錢給付 7。甚或是國家為一定政策目標之需要，對於有特定關係之國民所課徵之公法上負擔，並限定其課徵所得之用途之特別公課8，皆是基於公益目的而對人民形成財產權之限制。. 政治大. 因此，公法上金錢給付義務在國家財政或法規範落實之考量下，具有相當重. 立. 要性，此種義務皆是為了公益目的而存在，若人民對公法上金錢給付義務不予履. ‧ 國. 學. 行，可能形成國家財政的不穩固，或是形成法秩序的混亂，亦即有害於公益，而. ‧. 需要強制其履行9。我國法務部行政執行署成立迄今 20 年，累計徵起金額已達 5500 億10，金額之大，顯見公法上金錢給付義務在國家法秩序、公益與財政之維. y. Nat. n. al. er. io. 行制度實不可或缺。. sit. 護上實佔有舉足輕重之地位。故而在行政執行法制上，公法上金錢給付義務之執. Ch. engchi. i Un. v. 第二節公法上金錢給付義務之執行要件. 行政執行法第 11 條：「義務人依法令或本於法令之行政處分或法院之裁定，負有公法上金錢給付義務，有下列情形之一，逾期不履行，經主管機關移送者，. 6 7 8 9. 10. 陳清秀，稅法總論，頁 85，2019 年 10 月，十版。葛克昌，行政程序與納稅人基本權，頁 167，2012 年 4 月，三版。司法院釋字第 426 號解釋參照。陳盈錦，公法上金錢給付義務強制執行法制之爭議，載:行政執行／行政罰／行政程序／政府資料開放／風險社會與行政訴訟，頁 37，2017 年 1 月；陳敏，同註 2，頁 822。『「再攀高峰－執行績效突破 5500 億」成果分享會圓滿成功』。2019 年 11 月 8 日，取自 htt ps://www.tpk.moj.gov.tw/9937/10017/778260/post。最後瀏覽日:2020 年 3 月 18 日。 7 DOI:10.6814/NCCU202001394.

(21) 由行政執行處就義務人之財產執行之：一、其處分文書或裁定書定有履行期間或有法定履行期間者。二、其處分文書或裁定書未定履行期間，經以書面限期催告履行者。三、依法令負有義務，經以書面通知限期履行者。法院依法律規定就公法上金錢給付義務為假扣押、假處分之裁定經主管機關移送者，亦同。」. 承上開規定，公法上金錢給付義務之執行要件，包含：一、義務人負有公法上金錢給付義務；二、逾期不履行；三、經主管機關移送11，分述如下：. 立. 政治大. 第一項義務人負有公法上金錢給付義務. ‧ 國. 學 ‧. 依行政執行法第 11 條第 1 項，公法上金錢給付義務之來源，包含：「依法. sit. y. Nat. 令」、「本於法令之行政處分」、或「法院之裁定」，又依據同條第 2 項，「假扣押、. io. n. al. er. 假處分」亦為公法上金錢給付義務之來源。. （一）依法令. Ch. engchi. i Un. v. 依法令而負有公法上金錢給付義務者，係指義務人之金錢給付義務直接源於法律規定，而不透過行政處分課予義務12。然而實務上是否確有此種執行類型，學說上存在爭議。有學者持否定見解，認為實務上並不存在此種情形，蓋人民之行政法義務逕依法律規定成立，僅透過法條內容供人民遵循及行政機關強制執行者，殊難想像13。因此直接依法令而為強制執行者，僅有「即時強. 11 12 13. 黃俊杰，公法上金錢給付義務之執行要件，月旦法學教室，第 104 期，頁 34，2011 年 6 月。同前註，頁 36。陳敏，同註 2，頁 855。 8 DOI:10.6814/NCCU202001394.

(22) 制」14。. 然亦有學者持肯定見解，認為直接依法令負有公法上金錢給付義務者，如勞工保險條例第 16 條及第 17 條規定15，向保險人繳納勞工保險費之義務16。對於勞保費之執行是否為公法上金錢給付義務之類型，而得移送法務部行政執行署行政執行，實務見解亦有所討論。早期依法務部之見解認為，勞工保險局對勞工保險之欠費單位訴追保險費及滯納金欠費等，於勞工保險條例修正前，尚不得移送行政執行處強制執行，因勞保條例第 17 條之規定用詞係為「依法訴追」，實務上勞工保險局均依該規定，向法院聲請發支付命令或起訴，取得執行名義後向民事. 政治大. 執行處聲請強制執行17；之後法務部新的見解18則認為，勞工保險局得對欠費之. 立. 保險人寄發限期繳納通知書，並作成行政處分，得據為強制執行名義。因此，實. n. al. er. io. sit. y. Nat. 17. 蔡震榮，同註 1，頁 122。勞工保險條例第 17 條第 2 項前段:「加徵前項滯納金十五日後仍未繳納者，保險人應就其應繳之保險費及滯納金，依法訴追。」廖義男，行政執行法簡介，台灣法學雜誌，第 8 期，頁 6，2000 年 3 月。法務部(90)年行執一字第 801 號函:「…（二）查勞工保險條例第 17 條第 2 項前段規定：「加徵前項滯納金十五日後仍未繳納者，保險人應就其應繳之保險費及滯納金，依法訴追。」其中「依法訴追」依文義解釋，自係指勞工保險局對於被保險人或投保單位依勞工保險條例之規定，應繳納而未繳納之保險費或滯納金，應向法院提起給付之訴，取得執行名義後，始得強制執行。此觀諸新修正之行政訴訟法施行前，實務上勞工保險局均依該規定，向法院聲請發支付命令或起訴，取得執行名義後始向民事執行處聲請強制執行及全民健康保險法第 30 條第 2 項原規定：「保險人對前項投保單位或被保險人經通知其應繳納滯納金逾三十日仍未繳納者，得依法訴求。」而基於保險費及滯納金皆屬公法上之金錢給付，性質上原無待以訴為之，為疏減訟源，乃於 88 年 7 月 15 日修正公布將原條文「依法訴求」之規定修正為「得移送法院強制執行」自明。（三）復查勞工保險局稱：訴追勞保費欠費案件，陸續經台北高等行政法院以裁定駁回，惟台中高等行政法院亦有作成判決，最高行政法院與台北、台中、高雄三高等行政法院就本案作成法律問題研討結果，認自 90 年 1 月 1 日起毋庸再提起一般給付之訴。然究非最終之決定，對本署及各行政執行處並無拘束力，是類案件應否提起給付之訴或逕行移送行政執行處執行，行政機關與司法機關之見解仍有歧異，如各行政執行處逕行受理未經訴追之保險費及滯納金案件，恐有被認為無執行名義違法執行之虞。二、綜上，本案保險費及滯納金欠費於勞工保險條例修正前（據悉該條例修正草案已在立法院審議中，尚未完成立法程序），尚不得移送行政執行處執行。」法務部(100)年行執一字第 1000002950 號函:「…按對積欠勞工保險費之職業工會、漁會被保險人，寄發限期繳納通知書，是否為行政處分？可否作為移送行政執行之執行名義？等疑義，前經行政院勞工委員會 98 年 12 月 3 日勞保 1 字第 0980140556 函詢法務部，法務部以 99 年 2 月 2 日法律字第 0980051718 號函釋（如附件）略以：「…本部 90 年 11 月 16 日（90）法律字第 000713 號函釋…雖係針對勞工保險條例第 17 條第 1 項所為解釋，惟揆其意旨，勞工保險局得對欠費之被保險人寄發限期繳納通知書，並作為行政處分，得據為強制執行名義，惟須符合行政程序法第 96 條第 1 項、第 97 條、第 100 條第 1 項及第 110 條第 1 項之要件。」在案。本案請依行政執行法第 11 條及行政程序法相關規定辦理。」 9. ‧. 16. ‧ 國. 15. 學. 14. 18. Ch. engchi. i Un. v. DOI:10.6814/NCCU202001394.

(23) 務上現行關於勞工保險費之欠費執行，實則已由勞工保險局移送法務部行政執行署各分署進行行政執行，且其執行名義是為「限期繳納通知之行政處分」。因此縱勞保條例系爭規定未予修正，勞工保險費經勞工保險局發限期履行之通知而未履行時，即得以之為執行名義移送執行之19。. 是否為「依法令」而為行政執行之探討，尚包含行政執行法第 18 條，執行義務人以外之第三人，亦即擔保人之規定。文義解釋似可認為係屬依法令而予以行政執行者，然而學說認為，對擔保人之執行實則係對於義務人之原執行處分延續，且依行政執行法第 26 條準用強制執行法第 119 條第 2 項，對第三人之執行. 政治大. 仍需由執行機關核發執行命令始得為強制執行，故仍似以行政處分為執行名義20。. 立. ‧ 國. 學. 實務則針對上開擔保書之性質提出見解，認為依行政執行法第 18 條規定，. ‧. 擔保人於擔保書中載明義務人逃亡或不履行義務由其負清償責任，行政執行機關於義務人逾前條第 1 項之限期仍不履行時，得逕就擔保人之財產執行之。因此擔. y. Nat. er. io. sit. 保書之目的係為保障公法金錢債權之實現及迅速達成執行之公法目的，同時擔保主義務，故認為擔保書之性質應屬第三人與執行機關間所設定公法上權利義務關. al. n. 21. Ch. i Un. v. 係之行政契約。準此，行政執行機關對訂定擔保書之第三人逕予強制執行，係. engchi. 以擔保書為執行名義，即屬於強制執行法第 4 條第 1 項第 6 款「法律之特別規定」，亦屬行政執行法施行細則第 2 條所定之「其他公法上金錢給付義務」22。且依行政執行法第 18 條規定，得逕就擔保人之財產執行之。因此，另有論者以為以擔保書為執行名義對擔保人執行者，屬依法令而產生之公法上金錢給付義務，. 19. 20 21. 22. 王惠慧，行政執行障礙法律問題之研究(公法上金錢給付義務部分)，國立政治大學風險管理與保險學系研究所碩士論文，2004 年 12 月，頁 9-20 以下。蔡震榮，同註 1，頁 122-123。參照法務部行政執行署 104 年度署聲議字第 155 號、臺北高等行政法院 102 年度訴字第 26 7 號判決。劉邦繡，論公法上金錢給付義務強制執行時之擔保人責任－臺中高等行政法院 100 年度訴字第 139 號之探討，軍法專刊，第 58 卷第 4 期，頁 102，2012 年 8 月。 10 DOI:10.6814/NCCU202001394.

(24) 而得予執行之23。. 本文認為應進一步說明者，執行擔保人係以擔保書為執行名義而開啟另一執行程序，其執行主體與客體皆與原處分所欲執行者有別，難認為對擔保人之執行為對原處分之執行延續。且雖然對擔保人執行係以擔保書為執行名義，係有強制執行法第 4 條第 1 項第 6 款、行政執行法施行細則第 2 條及行政執行法第 18 條等規定為據，然而觀行政執行法第 11 條，並無明文規定行政契約得作為公法債權之執行名義。此外，實務上允許由第三人簽定擔保書者，多數情形係義務人由行政執行機關核准分期付款之情形，若義務人違反者，則作成廢止分期之處分並. 政治大. 送達義務人與擔保人，並同時諭知若不於期限內繳清或提出清償計畫，將逕對擔. 立. 保人財產執行之。是以，對擔保人之執行仍係「依法令」而使擔保書為執行名義，. ‧ 國. 學. 該作成廢止分期之處分文書，僅是踐行行政執行法第 11 條第 1 項以下，由執行. ‧. 機關通知義務人或擔保人限期履行給付義務之處分文書而已，非謂以該廢止分期之行政處分為執行名義，故對以擔保書為執行名義而對擔保人之執行，仍屬「依. y. Nat. n. er. io. al. sit. 法令」而負有公法上金錢給付義務之執行。. Ch. i Un. v. 再者，擔保書既定性為行政契約，則其強制執行似應依行政程序法第 148 條. engchi. 第 3 項，準用行政訴訟法關於強制執行之規定。換言之，其強制執行不適用行政執行程序。然而實務上對於擔保書之執行，仍由行政執行分署逕予執行，蓋依同法第 1 條，行政執行法係屬基本法之立法例，若本法與其他行政法規有相同規範，惟內容相異時，應優先適用行政執行法之規定。是以，本文以為雖然擔保書係屬行政契約，惟基於行政執行法具基本法之性質，仍依同法第 18 條規定由行政執行機關執行之。. 23. 盧秀虹，論行政執行法第 18 條擔保書狀性質與擔保人地位，法務通訊，第 2880 期，頁 6， 2017 年 12 月。 11 DOI:10.6814/NCCU202001394.

(25) 另一案例則為臺北市市有財產委託經營管理自治條例中對於受託人違反點交返還受託財產義務之執行。依臺北市市有財產委託經營管理自治條例第 16 條規定：「委託期滿不再續約或終止、解除契約時，受託人應將受託財產與委託經營期間增加之所有財產、資料及全部經營權返還及點交委託機關，不得要求任何補償（第一項）。但委託機關於許可增、改建或添購時，同意受託人取回者，不在此限。前項情形經委託機關通知限期點交返還，逾期未點交返還者，委託機關得依行政執行法規定強制執行（第二項）。」依上開規定，市有財產受託人於委託經營契約期滿不續約、終止或解除契約，經委託機關通知限期點交返還，而不自動履行者，委託機關得依「行政執行法」規定強制執行之24。. 立. 政治大. 而條文所稱，委託機關命「受託人限期點交返還財產」之通知，其定性應屬. ‧ 國. 學. 具單方高權作用之行政處分25。換言之，受託人係因該行政處分而負有點交受託. ‧. 市有財產之公法上義務。此行為義務若逾期不履行者，即有行政執行法適用之餘地。準此，雖然上開條文中賦予委託機關得對違反點交返還受託財產義務之受託. y. Nat. er. io. sit. 人實施行政執行之權限，然受託人之公法上義務乃透過命限期點交返還之行政處分而形成，尚難認屬「依法令」而負有公法上金錢給付義務之類型26。. n. al. Ch. engchi. i Un. v. 綜上所述，本文以為目前於實務與學說上引起是否為「依法令」而負有公法上金錢給付義務者，應僅有以擔保書為執行名義對擔保人執行之情形屬之。. 24. 25 26. 詹鎮榮，公有財產提供民間使用法制框架及契約形式—以臺北市政府為例(下)，法令月刊，第 66 卷第 9 期，頁 35，2015 年 9 月。同前註，頁 36。臺北市市有財產委託經營管理自治條例第 16 條第 2 項賦予委託機關對受託人逕予實施行政執行之權限，然而如此的立法設計實則忽略委託經營管理契約作為公私協力之一種類型，其契約形式可能包含行政契約與民事契約之選擇自由，而契約定性自然影響後續執行程序之選擇。依據台北市政府財政局 108 年 10 月 17 日公布之臺北市市有財產委託經營管理自治條例(OT)之標準作業程序第四簽約階段項下之 4-3-3 點，與修正後契約範本第 33 條，即賦予委託機關可視契約性質與實際狀況，選擇何種法院受理訴訟案件，選擇以何種程序進行執行，如經公證後移送強制執行，或依行政契約自願接受執行條款而受行政執行。易言之，北市府之公產委託經營管理契約在行政作業實務上，已跳脫當初立法者對系爭契約應為行政契約之預想，故而後續執行程序亦不受限於僅行政執行可選擇。 12 DOI:10.6814/NCCU202001394.

(26) （二）本於法令之行政處分. 1.具備執行力之行政處分. 得作為公法上金錢債權執行名義之行政處分，均為下命處分，亦即課予義務人公法上給付義務之處分，始具有執行力。若為確認處分或形成處分，則因不具有執行力而不得作為公法上金錢給付義務之執行名義27。本於行政處分而作成之公法上金錢債權之執行，包含稅捐機關依稅法所作之課稅處分之強制執行，或主. 政治大. 管機關依法規內之罰則作成之罰鍰處分等。. 立. ‧ 國. 學. 2.書面作為執行名義. ‧. 依行政執行法第 11 條第 1 款，其處分文書或裁定書定有履行期間或有法定. y. Nat. er. io. sit. 履行期間者，以該處分文書或裁定書為執行名義。依同條第 2 款，其處分文書或裁定書未定履行期間，則須經以書面限期催告履行者，始得作為執行名義. al. n. 28. 。. Ch. engchi. i Un. v. （三）法院之裁定. 以公法上金錢給付義務為內容之法院裁定，係指因法院之裁定產生公法上金錢給付義務者，亦即公法上金錢給付義務之發生，是基於法律規定須由法院裁定為之29，如依社會秩序維護法第 45 條第 2 項所稱「其他處罰之裁定」規定，而為. 27 28 29. 黃俊杰、同註 11，頁 38。黃俊杰，同註 11，頁 38。廖義男，同註 16，頁 6。 13 DOI:10.6814/NCCU202001394.

(27) 罰鍰之裁定時，即屬行政執行法第 11 條第 1 項所稱「依法院裁定而負有公法上金錢給付義務」之執行名義，得移送行政執行署各分署執行之30。。. 而假扣押、假執行之裁定，依行政執行法第 11 條第 2 項：「法院依法律規定就公法上金錢給付義務為假扣押、假處分之裁定經主管機關移送者，亦同。」是以，就公法上金錢給付義務為假扣押、假處分之裁定，亦得作為行政執行之執行名義，經主管機關移送行政執行分署執行之。惟有學者認為，假扣押及假處分之目的在於保全將來公法上金錢給付義務之執行，因此此種司法裁定本身即屬執行名義之一種，原處分機關得逕予強制執行，不須移送行政執行分署31。惟本文以. 政治大. 為，此種以公法上金錢給付義務之執行為目的之假扣押與假處分裁定，其目的係. 立. 為保全將來公法債權之實踐，而為暫時性的保全處分，日後之本案執行，由於仍. ‧ 國. 學. 係公法債權之追徵，亦係由行政執行機關依據行政執行法第 11 條之規定而執行. ‧. 之，基於行政效率之考量與執行程序一貫性之追求，仍以維持行政執行法系爭條文規定，將假扣押與假處分之裁定移送行政執行署各分署執行為妥32。. er. io. sit. y. Nat. n. a l第二項逾期不履行 i v n Ch U engchi. 行政執行因具有強制性，將對人民權利產生干預，因此在比例原則之要求下，實行執行行為前，應先行告戒程序，如前述，以處分書或書面限期通知履行，逾期不履行，得以此作為行政執行之執行名義33。. 30. 31 32. 33. 姚其聖，論公法上金錢給付義務之執行名義審查（下），全國律師，第 11 卷第 11 期，頁 7980，2013 年 11 月。蔡震榮，同註 1，頁 214。依筆者實務經驗，同一公法債權之執行，假設於暫時處分階段已對義務人財產進行扣押，則等待行政爭訟程序結束，移送機關將本案移送執行後，再對先前暫時處分階段所扣押之財產核發收取命令或進行拍賣即可，亦即由同一機關承接同一案件保全處分與終局處分之執行，較有一致性。黃俊杰，同註 11，頁 40。 14 DOI:10.6814/NCCU202001394.

(28) 行政執行法第 11 條第 1 項第 2 款之「書面限期催告履行」，此種書面限期履行之性質為何?有學者認為此種催告之功能是補正處分或裁定內容，明定義務人應遵循之清償期，係屬行政處分34；然有不同見解認為，此種書面催告應屬觀念通知，其旨在要求義務人履行原本既有之義務，並無增加其他法效果35，若從權利救濟之角度思考，若提起行政救濟，其起訴之標的應為原先公法上金錢給付義務之處分或裁定，故限期催告履行之行為性質，應定性為觀念通知為妥，本文亦採此見解。. 而同條第 3 款之「書面通知限期履行」，論其性質，此種通知之內容通常會. 政治大. 具體告知應給付之一定數額，就此觀點，應非屬觀念通知，而係行政處分。且若. 立. 不定性為行政處分，其行政執行之基礎乃是直接依法令，因此缺乏行政處分之存. y. sit. io. al. er. Nat. 第三項經主管機關移送. ‧. ‧ 國. 學. 在，人民將無從救濟36. iv n C hengchi U 後，尚需經主管機關移送，始得由行政執行分署就義務人財產執行之。主管機關 n. 公法上金錢給付義務之執行，在具備執行名義，及義務人限期不履行之要件. 移送行政執行時，依行政執行法第 13 條，應檢附移送書等文件37。然實務上曾經產生之爭議是，義務人得否依行政訴訟法第 307 條對此移送函提起債務人異議之 34 35 36 37. 陳敏，同註 2，頁 837；持相同見解者，參照:廖義男，同註 16，頁 7 註 10 之內容。蔡震榮，同註 1，頁 124。蔡震榮，同註 1，頁 125。行政執行法第 13 條:「移送機關於移送行政執行處執行時，應檢附下列文件：一、移送書。二、處分文書、裁定書或義務人依法令負有義務之證明文件。三、義務人之財產目錄。但移送機關不知悉義務人之財產者，免予檢附。四、義務人經限期履行而逾期仍不履行之證明文件。五、其他相關文件。前項第一款移送書應載明義務人姓名、年齡、性別、職業、住居所，如係法人或其他設有管理人或代表人之團體，其名稱、事務所或營業所，及管理人或代表人之姓名、性別、年齡、職業、住居所；義務發生之原因及日期；應納金額。」 15 DOI:10.6814/NCCU202001394.

(29) 訴？最高法院 101 年 10 月第 1 次庭長法官聯席會議（一）認為：「主管機關移送行政執行函文既非行政處分，即與甲說所引本院庭長法官聯席會議決議所稱『行政執行名義成立後，如有消滅或妨礙債權人請求之事由發生』之債務人異議之訴之要件未合，僅得為聲明異議之事由，人民不得提起債務人異議之訴。」因此，實務見解認為，主管機關之移送書非屬行政處分。. 第三節公法上金錢給付義務之執行架構與限制. 政治大「多層次」特徵的行政程序，亦即公法上金錢給付義務之執行程序必然先有一立公法上金錢給付義務，其執行程序之架構，有學者定義為兼具「多階段」及 38. ‧ 國. 學. 下命處分處分作為基礎處分，因此在其執行程序之構造上，行政處分具有「具體化（公法上法律關係）及建立執行名義」之功能39。該行政處分在行政執行過程. ‧. 中，將國家與人民之行政法律關係具體化，同時該行政處分亦為行政執行之執行. io. al. er. 之程序，義務人仍不履行時，始得移送執行分署執行。. sit. y. Nat. 名義。而在具備基礎處分後，行政機關應先有類似告誡或命義務人自行履行義務. n. iv n C hengchi U 縱已移送執行，執行分署在執行方法上仍有裁量餘地，得選擇先不使用強制手段。依行政執行法第 14 條，行政執行分署得通知義務人到場或自動繳清應納金額、報告其財產狀況或為其他必要之陳述，或是依行政執行法施行細則第 19 條由執行分署予以催繳40。因此在開啟扣押、收取、查封財產等對義務人之基本權有所干預之強制處分前，執行分署係有裁量權選擇再給予民眾自動履行義務之. 38. 39. 40. 李建良，論行政強制執行之權利救濟體系與保障內涵—以行為、不行為或容忍義務之執行為探討重心，中研院法學期刊，第 14 期，頁 22，2014 年 3 月。 Ludwig Renck, Verwaltung und Festellungsklage—BVerGE 26,161,JuS 1970,S.113(115)；Mi chael App/Arno Wettlaufer Verwaltungsvollstreckungsrecht,4. Aufl.2005,§7 Rn.1，轉引自註 3 8，頁 9。行政執行法第 19 條:「公法上金錢給付義務事件移送行政執行處執行前，除法令另有規定或以執行憑證移送執行者外，宜由原處分機關或該管行政機關儘量催繳。」 16 DOI:10.6814/NCCU202001394.

(30) 機會，例如執行分署透過推動多元化繳納行政執行案款制度，印製具有條碼之傳繳通知書，義務人可持至便利商店、郵局、超商等地繳納欠費，透過較為便利的繳費管道，提高民眾自動繳納之意願。據法務部行政執行署統計，自 97 年 6 月至 103 年 3 月，小額案件透過多元繳納制度共徵起近 125 億41，顯見透過強制手段進行執行前，以便民方式通知義務人繳費亦能獲一定之執行成效；之後，若人民仍拒不履行，始動用強制手段對人民財產或其他權利予以執行之。. 前述所展現之行政執行程序，可確知行政執行具備之「多階段」特徵，而其目的，實為保障人民基本權利，亦即行政執行雖有維護公益及國家法秩序之目的，. 政治大. 但仍需兼顧人民權利之保障。故而在此目的下，我國行政執行的立法及其架構，. 立. 包含多階段的程序構造、給予人民自行履行公法上金錢給付義務之機會，最後，. ‧ 國. 學. 兼顧義務人基本權的保障以及公益目的之達成，此種盡可能不使用具強制性及干. ‧. 預性手段之原則，稱之為強制執行之「最後手段性原則」42。除了具備「多階段」之特徵，行政執行之程序尚包含「多層次」的特徵，亦即在行政執行程序中，人. y. Nat. er. io. sit. 民因為新的行政處分而產生新的公法上負擔，例如限制出境之處分等，而此一新的行政處分又會衍生新的執行程序，即謂之「多層次的行政程序」43。. n. al. Ch. engchi. i Un. v. 接續基礎處分之行政執行程序，亦是由行政機關作成強制處分而發動。而此種強制處分亦為行政機關干預人民權利的一種類型，與前開基礎處分有別44。行政機關得以行政權做成具干預性質之強制處分，其法理基礎為何，德儒 E.Forsthoff 認為在於法治國原則之實踐，其言：「只有在法律有明文之具體規定. 41. 42 43. 44. 行政執行統計專題分析—【104 年 03 月】行政執行機關推動多元繳款措施概況，2016 年 5 月 24 日，取自:https://www.tpk.moj.gov.tw/media/6093/652611019369.pdf?mediaDL=true。最後瀏覽日:2020 年 3 月 24 日。李建良，同註 38，頁 22。李建良，同註 38，頁 25；施清火，行政程序法在公法上金錢給付義務強制執行之適用，國立中正大學法律學研究所碩士論文，2006 年 7 月，頁 13。蔡震榮，同註 1，頁 11。 17 DOI:10.6814/NCCU202001394.

(31) 時，行政機關始能運用強制手段。代履行在義務人不親自履行下代為履行，雖然只是實現義務，但此種實現有強制性，義務人有忍受及繳納執行費用之義務，且在不繳納之情形下得強制徵收，這些都形成新的公法關係，須有法律進一步規定始得為之45。」. 由於行政執行程序之強制性，將對人民基本權形成較劇烈之侵害，因此行政執行具備多階段及多層次之程序架構，其目的在於實踐法治國原則，亦即法律保留原則與比例原則之落實，此亦為行政執行程序之限制。依行政執行法第 3 條規定：「行政執行，應依公平合理之原則，兼顧公共利益與人民權益之維護，以適. 政治大. 當之方法為之，不得逾達成執行目的之必要限度。」此條文即為比例原則之明文. 立. 規定46。因此不論是前階段的行政處分作成，應有明確法規依據而且遵守正當法. ‧ 國. 學. 律程序，後階段的執行程序，亦需有法律依據，如以行政執行法作為執行依據，. ‧. 而移送執行之案件亦須具備法律所訂定之執行名義，合乎法律要件之移送程式，移送後之執行程序亦須恪遵法律保留原則。是故，以下就比例原則於行政執行程. y. Nat. n. al. er. io. sit. 序之實踐內涵論述之。. Ch. i Un. v. 憲法第 23 條：「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊. engchi. 急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」此即為比例原則之規定，乃是以法治國原則、基本人權之保障及平等原則為其基礎。比例原則係指為達成特定目的（結果）而採取的方法或措施，需合於理性、比例之原則47。換言之，比例原則著重者係目的與手段間的均衡，因此比例原則之功能，是在限制國家權力行使過度之同時，使人民權利獲得最大擴張，具有實現公平正義之意義48。. 45 46 47 48. 城仲模，行政法之基礎理論，頁 255，1999 年 10 月，三版。黃俊杰，行政執行法，頁 39，2010 年，初版。法治斌、董保城，憲法新論，頁 78，2020 年 3 月，7 版。姜世明，強制執行法之基本原則與理念，月旦法學雜誌，第 225 期，頁 218，2014 年 2 月。 18 DOI:10.6814/NCCU202001394.

(32) 在民事強制執行中亦有比例原則之適用，蓋強制執行係以公權力介入私權實現之行為，且須同時慮及債權人與債務人之權益衡平，亦即避免債權人有違反誠信原則及權利濫用之情形，並防止造成債務人受到不合比例之損害49。依強制執行法第 1 條第 2 項：「強制執行應依公平合理之原則，兼顧債權人、債務人及其他利害關係人權益，以適當之方法為之，不得逾達成執行目的之必要限度50 。」顯見比例原則是強制執行行為所必要遵循的憲法原則。. 行政執行制度透過公權力之貫徹，達到維護公益之目的，然而行政執行為國. 政治大. 家公權力之行使，且具有強制性，將對人民基本權產生干預或侵害。因此，為達. 立. 到在行政執行程序中，兼具公共利益與人民權益之維護，行政執行法第 3 條即揭. ‧ 國. 學. 示行政執行行為應有比例原則之適用51。而比例原則於行政執行程序之操作，包. n. al. er. io. sit. y. Nat. 一、適當性原則. ‧. 含以下子原則：. Ch. i Un. v. 係指所採取之執行行為須有助於目的之達成，亦即國家採取之執行行為有達. engchi. 成目的之可能性。而適當性原則於行政執行程序中之應用，係表現於應注意行政執行目的何在之問題。於公法上金錢給付義務之執行，係為維護公益，而強制人民履行其給付義務。是以，審查行政執行行為是否合目的時，即應以此為審查之方向與基礎。此外，行政執行行為之合適性檢視，僅以移送機關，即公法上金錢給付義務之債權人，其債權得部分受償即已足，不須執行行為能使債權全部受償. 49. 50. 51. 姜世明，強制執行程序中之比例原則考量，載：民事程序法之發展與憲法原則，頁 337，20 09 年 11 月。立法理由謂:強制執行攸關債權人、債務人及其他利害關係人之權益，故執行行為公平合理，兼顧渠等權益，以適當方法為之，不得逾必要限度，並符合比例原則。廖義男，同註 16，頁 3。 19 DOI:10.6814/NCCU202001394.

(33) 始謂合於適當性原則52。. 適當性原則於行政執行程序中之適例，如在移送執行前或執行分署開啟具強制性之執行程序前，得先行催繳或傳繳，促使義務人能自發性地履行其公法上金錢給付義務。以避免動輒開啟具強制性之執行行為，形成人民基本權之干預。. 二、必要性原則. 在所有達成有效達成目的之執行行為中，選擇對相對人權益侵害最小者，又. 政治大. 稱最小侵害原則。而在執行程序中，「合目的性」之行為所謂「目的」，係指移送. 立. 機關之公法債權滿足及執行費用之清償。而執行行為之合目的性考量因素，包含. ‧ 國. 學. 時間、費用、執行方法之種類、方式、範圍等。. ‧. 在行政執行實務上較易引起必要性原則之爭議者，若同時或先後扣押義務人. y. Nat. io. sit. 不同財產，例如義務人所有之多筆不動產、薪資債權、存款債權皆予扣押時，是. n. al. er. 否違反強制執行法第 50 條及第 113 條之超額查封禁止53及比例原則？曾有行政. Ch. i Un. v. 執行實例如下：義務人甲○○積欠滯納贈與稅及罰鍰，合計金額為 2 億 609 萬 54. engchi. 2,247 元，高雄分署查封其所有 4 筆土地之總價值高達新臺幣（下同）2 億 1,564 萬 7,022 元，嗣後又扣押其於臺灣中小企業銀行股份有限公司等金融機構之存款及丙○○開發股份有限公司之薪資債權。因此義務人主張高雄分署所為之查封處分及扣押命令顯然違背超額查封禁止及比例原則，嚴重損及其權益，請求撤銷系爭查封函及扣押命令。. 52. 53. 54. 姜世明，強制執行程序中之比例原則考量，載：民事程序法之發展與憲法原則，頁 315，20 09 年 11 月。強制執行法第 50 條:「查封動產，以其價格足清償強制執行之債權額及債務人應負擔之費用者為限。」不動產之超額查封禁止依同法 113 條準用本條。法務部行政執行署 104 度署聲議字第 132 號參照。 20 DOI:10.6814/NCCU202001394.

(34) 高雄分署則認為：「本署各分署就其所受理之行政執行事件，查封義務人之不動產，固應以其價格足以清償強制執行之債權額及義務人應負擔之費用者為限，惟此所謂『以其價格足以清償強制執行之債權額及義務人應負擔之費用』」，係指查封之不動產將來以拍賣等執行方法所得之價金足以清償強制執行之債權額及義務人應負擔之費用而言，有無超額查封之情事，雖可參酌不動產之鑑價或土地、房屋之公告現值等資料，但並非僅就不動產之鑑價或土地、房屋之公告現值為判斷標準。蓋不動產進行查封、拍賣，需要負擔指界、鑑價、登報等執行必要費用，土地、房屋拍賣之價金尚需優先扣繳土地增值稅、地價稅、房屋稅，另不動產之. 政治大. 拍賣常因經濟景氣影響、市場供需關係、不動產使用現況等因素，而須多次減價. 立. 拍賣之情形，能否拍定亦屬未知數。另外，強制執行程序中，准許有執行名義之. ‧ 國. 學. 債權人及對執行標的物有擔保物權或優先受償權之債權人依法參與分配，將來得. ‧. 參與分配拍賣價金之債權人及債權額並不限於最初申請強制執行之債權人及其債權額，故查封時縱有超額之情形，除係極端之超額外，尚難認有違反上開超額. y. Nat. n. al. er. io. 裁定意旨參照）。」. sit. 查封之規定（最高法院 100 年度台抗字第 392 號裁定、102 年度台抗字第 559 號. Ch. engchi. i Un. v. 「查本件系爭土地 102 年 1 月之公告土地現值合計固為 1 億 1,876 萬 9,823 元，惟皆屬公共設施保留地。又將來高雄分署如就系爭土地拍賣，甲○○尚須負擔鑑價費、拍賣公告登報費等必要費用；土地拍賣之價金尚需優先扣繳土地增值稅及地價稅；另不動產之拍賣常因經濟景氣影響、市場供需關係等因素，有時須數次減價拍賣始能拍定等情形研判，嗣系爭土地縱經拍定，亦顯不足清償甲○○滯納稅款，且查無甲○○其他可供執行之財產，是甲○○名下財產已不足清償所欠稅款。是甲○○主張高雄分署原已查封系爭土地之總價值已足夠完全清償本件滯納稅款 1 億 7,598 萬 8,014 元，另再對其核發系爭禁止命令，顯然已違背超額查封禁止. 21 DOI:10.6814/NCCU202001394.

(35) 及比例原則，嚴重損及其權益，請求撤銷系爭禁止命令云云，並無理由。」. 準此，實務見解認為，同時或先後扣押義務人多項責任財產時，有無違反超額查封原則與必要性原則，蓋責任財產之估價與實際拍定之價額或有落差，且尚須考量執行費用、作為優先債權之稅目清償，以及市場價格波動等因素。是以，超額查封之情形，除係極端之超額外，應認無違超額查封之規定。而本文以為，必要性原則適用之前提乃是具有「多種」達到相同目的之手段可實施，選擇侵害較小者，然而在本案係各項責任財產單獨執行皆無法達成公法債權完全清償之目的下，即不合於必要性原則之適用前提。蓋多種手段應予併用，始有達成目的之. 政治大. 可能，因此本文以為，對義務人多項責任財產執行之，在不觸及極端超額之情形. 立. 下，應認無違反必要性原則。. ‧. ‧ 國. 學. 三、狹義比例性. y. Nat. er. io. sit. 係指手段與目的間需合乎比例，因此執行行為欲達成之目的，與相對人所失利益，不得顯失均衡55。準此，債權人，即移送機關所追求之公益實現，與債務. n. al. Ch. i Un. v. 人所受之財產權或其他權利之損害，應有適當合理之比例。. engchi. 當扣押義務人對第三人之存款債權時，若該債權係亦義務人依法領取之社會福利津貼、社會救助或補助，低收入戶補助或身心障礙者生活補助等，依行政執行法第 26 條準用強制執行法第 122 條第 1 項56，則不得為強制執行，縱已為扣. 55 56. 法治斌、董保城，同註 47，頁 81；張登科，強制執行法，頁 33-34，2019 年 8 月，初版。強制執行法第 122 條:「債務人依法領取之社會福利津貼、社會救助或補助，不得為強制執行。債務人依法領取之社會保險給付或其對於第三人之債權，係維持債務人及其共同生活之親屬生活所必需者，不得為強制執行。債務人生活所必需，以最近一年衛生福利部或直轄市政府所公告當地區每人每月最低生活費一點二倍計算其數額，並應斟酌債務人之其他財產。債務人共同生活親屬生活所必需，準用前項計算基準，並按債務人依法應負擔扶養義務之比例定其數額。執行法院斟酌債務人與債權人生活狀況及其他情事，認有失公平者，不受前三項規定之限制。但應酌留債務人及其扶養之共同生活親屬生活費用。」、辦理強制執行事件 22 DOI:10.6814/NCCU202001394.

(36) 押等執行行為，亦應撤銷之。蓋執行義務人該債權，實則已侵害人民基本生活所需之必要費用，雖能達成公法債權之實現，但已嚴重侵害憲法保障人民之生存權。. 此外，當執行債權額與不動產價值相距過大時，是否違反狹義比例原則，亦產生爭議。否定說認為不違反比例原則。蓋除不動產外，若義務人已無其他財產可供執行，此時則不需考慮不合比例原則之問題。且若因此執行無著，則形同在義務人仍有責任財產之情形下，使移送機關之公益目的無法實現。肯定說則認為以小額債權為執行名義，對義務人較高財產價值之責任財產執行時，違反比例原則。蓋超額執行在民事執行中，即可能認為對債權人無權利保護必要並違反誠信. 政治大. 原則57。而在行政執行中，秉持行政一體原則，應認行政執行是「自我執行」，故. 立. 顯然不合比例之超額查封，可能形成裁量濫用與違反誠信原則之疑慮。. ‧ 國. 學 ‧. 執行實務產生之爭議如下：曾有義務人自 105 年至 109 年累積四張監理站之罰單未繳納，其公法上金錢給付義務僅欠費 1 萬 8 千元，雖經執行分署傳繳仍未. y. Nat. io. sit. 清償。經查義務人除不動產外，名下已無其他責任財產。執行分署嗣後查封並拍. n. al. er. 賣其不動產，拍定金額高達 135 萬 5400 元，清償後剩餘金額將發還義務人58。惟. Ch. i Un. v. 本文認為，本件義務人欠費情節與執行方法間顯然不合於狹義比例原則，蓋執行. engchi. 目的係為使 1 萬 8 千元之公法債權實現，卻查封並拍賣 135 萬元 5400 元之不動產，執行之公法債權額與不動產價值相距過大，且構成超額查封，又使義務人與親屬共居之住所遭拍賣，侵害義務人之財產權與適足居住權。是以該執行分署查封、拍賣義務人不動產等執行行為，有違狹義比例原則。. 57. 58. 應行注意事項第 65 點第 1 項:「（一）本法第一百二十二條第一項所稱社會福利津貼，係指低收入老人生活津貼、中低收入老人生活津貼、身心障礙者生活補助、老年農民福利津貼及榮民就養給付等其他依社會福利法規所發放之津貼或給付；又所稱社會救助或補助，係指生活扶助、醫療補助、急難救助及災害救助等。」姜世明，強制執行程序中之比例原則考量，載：民事程序法之發展與憲法原則，頁 328 之註 10，2009 年 11 月。「我家遭法拍！未繳 1 萬 8 罰單害無家可歸」，2020 年 3 月 13 日，取自:https://news.tvbs.co m.tw/local/1291938。最後瀏覽日:2020 年 3 月 24 日。 23 DOI:10.6814/NCCU202001394.

(37) 第四節公法上金錢給付義務之執行程序. 第一項通知義務人到場清繳或報告財產狀況. 依行政執行法第 14 條：「行政執行處為辦理執行事件，得通知義務人到場或自動清繳應納金額、報告其財產狀況或為其他必要之陳述。」因此，本條可以區分為「通知到場或自動繳清金額」及「報告其財產狀況與其他必要陳述」兩種程序，分述如下：. 立. 一、通知到場或自動清繳金額. 政治大. ‧ 國. 學. 公法上金錢給付義務移送至執行分署，且確認執行名義合法成立後，執行分. ‧. 署得通知義務人到場或自動繳清金額，執行實務上通稱為「傳繳通知」。且條文. Nat. sit. y. 之文義係為「得」通知，可知執行分署對於案件執行是否寄發傳繳通知享有裁量. n. al. er. io. 權限59。此外，通知到場或自動繳納之程序，在民事執行程序中並無類似規定，. i Un. v. 觀行政執行法第 14 條之修法理由，可知其目的係為迅速完成公法上金錢給付義. Ch. engchi. 務之執行，因此有必要賦予行政執行分署相當權限，遂參酌強制執行法第 20 條及財務案件處理辦法第 31 條訂定之。. 而傳繳通知在執行實務上亦廣為運用，甚至開發小額案件持傳繳通知即可到便利超商或銀行、郵局繳納之便民措施，本文亦予以贊同。蓋相較於直接開啟具. 59. 高雄高等行政法院 105 年度訴字第 214 號判決：「惟按，『行政執行處為辦理執行事件，得通知義務人到場或自動清繳應納金額、報告其財產狀況或為其他必要之陳述。』為行政執行法第 14 條所明定。法條既明文「得」而非「應」，即令執行機關得視案件金額、性質，有選擇之自由。是被告辦理本案執行事件，得依上開規定通知義務人到場或自動清繳應納金額、報告其財產狀況或為其他必要之陳述，此與被告就原告對第三人之金錢債權核發扣押收取命令，均為執行方法之一種，被告自得依職權決定擇其一為之，亦可一併執行。」 24 DOI:10.6814/NCCU202001394.

(38) 強制性之干預處分如扣押命令等，先行核發傳繳通知，促使義務人自動繳納，若義務人自行繳清，案件即告終結，亦較合於強制手段最後性之原則，並得節省逕行開啟行政強制執行程序所需耗費之人力、時間成本，合於行政程序經濟之原則，不輕易啟動行政強制執行程序的同時，亦保障人民財產權。. 二、報告其財產狀況與其他必要陳述. 蓋義務人對於自身財產狀況有較精確之掌握，且通知其報告財產狀況，亦有間接促使義務人履行其公法上金錢給付義務之效果60，故執行分署得通知義務人. 政治大. 報告其財產狀況。而財產狀況依執行實務，若為公司，通常請負責人到場報告資. 立. 本額有無確實繳納、資金流向等公司資訊，並提出資產負債表、財產目錄等供查. ‧ 國. 學. 核61，而其他必要陳述，則屬概括規定，給予義務人補充其他事實上或法律上陳. 行62。. ‧. 述之機會，以利執行機關掌握義務人財產資訊，進一步判斷後續執行程序如何進. er. io. sit. y. Nat. 通知義務人到場報告財產狀況或為其他必要陳述，該「通知」之性質為何，. n. al. Ch. i Un. v. 實務見解認為係觀念通知，如最高行政法院 102 年判字第 549 號判決指出：「依. engchi. 行政執行法第 14 條規定通知義務人到場等，並未對於人民的權利或法律上利益產生新的規制效果，即非行政處分。」. 然而，學說則採不同見解，認為通知係屬行政處分，蓋通知合法送達後，義. 60 61. 62. 張登科，強制執行法，頁 106，2019 年 8 月，初版。法務部行政執行署各分署辦理行政執行案件處理流程第壹、四:「義務人為法人，其應納金額五萬元以上者（未滿五萬元者，視個案斟酌行之），應通知負責人到場報告財產狀況（含資本額有無確實繳納、資金流向），並提出資產負債表、財產目錄等供查核；若公司業經解散（含撤銷登記、命令解散、核准解散）並已進行清算程序，應通知清算人到場報告。調查過程中，有確實資料足認負責人或其他人涉及刑事責任者，移送該管檢察機關偵辦。」黃俊杰，同註 46，頁 79。 25 DOI:10.6814/NCCU202001394.