公益創投的趨力

公益創投發展背景，多數與財政預算和經濟趨緩有關(OECD netFWD, 2014)。

七零年代以降，當冷戰（cold war）的威脅逐漸隨著蘇聯的瓦解而消失，歐陸與 美國等標榜自由主義的西方陣營，開始因經濟問題出現資本主義的危機。在歐陸 方面，經濟成長衰退導致失業率逐漸攀升，復以政府稅收減少，無法應付龐大的 社會福利需求，產生嚴重社會問題(OECD, 1999; Borzaga & Santuari, 2003)；而美 國也因為政府投入大社會計畫（Great Society programs），造成聯邦預算逐年出現 赤字，影響經濟發展甚鉅(Kerlin, 2006)。面對日趨嚴峻的社經困境，八零年代以 後以新右派著稱的雷根（Ronald Reagan）和柴契爾（Margaret Thatcher）政府展

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開一連串的經濟改革，企圖透過促進勞動與投資意願、精簡行政體系、減少福利 支出等做法，落實新公共管理政策，改善福利國家尾大不掉的弊病，帶領國家走 出經濟困境，遂引發社會企業概念浮現。

新右派的崛起與冷戰結束，不僅鞏固民主理念的根基，也帶動了全球資本市 場的蓬勃和自由競爭風潮。然而，經濟的成長和新興市場的出現，並不意味邁向 更美好的明日。社會福利縮減使第三部門（the third sector）生存受到挑戰，連帶 也弱化解決社會問題功能與角色，當資本市場所隱藏的風險和腐敗逐漸顯露出來，

影響所及是廣大的就業族群，如近年連動債券所引發出的金融海嘯，與希臘和西 班牙的債務問題，不僅顯現出資本市場的脆弱性，全球產業外移風潮盛行，高失 業率已然成為各國所面臨的共同挑戰。全球政經局勢劇烈變遷，大力推升社會企 業在西方國家重要性，更燃起一把燎原火，逐漸向亞洲蔓延。鑑於歐美國家社會 企業發展經驗，日本、韓國、新加坡、香港、中國大陸與台灣，始重視社會企業 所扮演角色與功能。而今，隨著社會企業多元發展，已不再侷限解決問題政策工 具，轉而蛻變成一股新興思潮，核心精神關注於如何帶動產業創新與再造，進而 具體創造社會價值，達成永續發展願景，公益創投則進一步成為促發社會企業之 活水。

公益創投發展與社會企業問題息息相關。在政府財政問題與捐贈型態改變的 牽引下，有兩股趨力引導公益創投發展，包含政府補助的問題產生推力，以及新 捐贈者（new donor）所產生的吸引力（鄭勝分、劉育欣，2015）。兩股力量拉扯 結果，逐漸呈現一種動態的現象，政府從傳統補助走向投資，捐贈者或投資人從 純獲利或純社會端，走向具社會影響力的領域，形成兩項重要關鍵。第一，為滿 足社區需求與降低失業率的希望，激發各國思考如何藉公益創投政策立法促進社 會企業發展，形成補助到投資趨勢；第二，在政府補助遞減情況下，非營利組織 為求獲取資源，而嘗試發展社會企業(Dees, 1998)，並與新捐贈者(Salamon, 2005;

Wagner, 2002)合作，促使捐贈者開始思考如何透過投資，從傳統「給魚吃」的財

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富移轉概念，轉變成藉創新捐贈達到「授人以漁」目的。以下從「補助到投資」、

「捐贈到投資」分別說明。

壹、 從補助到投資

政府補助雖立意良善，但不幸的是，並未真正達到授人以漁目標。政府或非 營利組織，皆希望透過社會企業達到授人以漁目標，然而結果卻未必如預期。政 府補助雖可供舒緩社會企業財務壓力，同時也產生依賴與干預問題，且弱化社會 企業與社區的連結關係(Borzaga & Defourny, 2001: 363-365; 官有垣、王仕圖，

2010)。若進一步探究，政府補助雖提供適時的金援，卻無法真正協助社會企業 建構經營能力，明顯與政策目標相違。倘不幸面臨補助抽離或遞減，社會企業是 否有能力承擔市場挑戰？以及，是否能持續促進弱勢就業機會或創造社會價值？

皆為政府補助的核心問題。

為解決政府補助失靈問題，各國開始思索如何建立社會企業支持系統，諸如 優先採購、稅賦優惠或培訓育成等，但也未能改善社會企業經營困境。檢視主要 問題在於，政府補助未能真正切中社會企業困境核心，更重要的是，政府補助並 非來自市場評價結果，這意謂政府補助僅能舒緩社會企業財務壓力，卻未能形成 直接的獎懲機制，透過回饋促進社會企業競爭力，致使補助遞減或退場後，社會 企業依舊面臨資金壓力；另一方面，支持系統也無力應付各類組織型態社會企業，

往往發生顧此失彼問題，而產生種種限制。以下部分將分析政府補助失靈、支持 系統不足與政策導入公益創投的問題，以理清從補助到投資的理路。

一、 政府補助失靈

政府補助與非營利組織發展社會企業息息相關（鄭勝分、劉育欣，2013）。

隨著契約國家（contract state）發展趨勢，非營利組織不再單純是資源分配者角

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色，而被賦予更多憲政責任，故對非營利組織的補助，成為提供多元公共服務，

維持合法性基礎重要策略。然而，政府常久以來的補助，不僅易因公共課責而衍 生行政干預，甚者產生資源依賴問題，而危及自主價值(Salamon, 1995: 103-105)。

當政府因經濟衰退而面臨財政短絀困境，無力再負擔對非營利組織的預算，但一 方面希望維持服務提供，另一方面卻又無力負擔日漸高漲的費用，形成惡性循環，

對習於仰賴政府補助的非營利組而言，衝擊甚鉅(OECD, 1999)。基於財政問題，

促使非營利組織希望師法企業，藉商業活動維持財務穩定與自主性，進以支撐社 會使命，使非營利組織超越單一社會目標組織結構，轉型為具備雙重底線目標的 組織型態，遂成社會企業浮現關鍵因素(Kerlin, 2006)。在非營利組織發展社會企 業趨勢下，公共政策從傳統對非營利組織的補助，開始轉向支持社會企業發展，

期待在有限的財源下，逐步撤離政府對非營利組織保護傘，並具體減少發展社會 企業營運負擔，真正達到授人以漁目標，而不再是資源依賴對象，故政府補助成 為支持社會企業發展重要基石。

各國政府補助社會企業經驗。例如，英國曾提供多達 180 萬英鎊撥款，希望 協助各地發展單位運用，也嘗試提出資金與社會企業，協助其與私營單位開展共 同投資（林怡君，2007）；芬蘭於 2003 頒布社會企業法案（Act on Social Enterprises），

希望透過補貼弱勢就業者薪資，減少社會企業營運負擔(Galera & Borzaga, 2009)；

南韓為減少社會企業的財務缺失，政府或其他公立機構幾乎提供各類津貼補助措 施（金戴久、趙顯株，2013），尤其「社會企業促進法」（Social Enterprise Promotion Act）於 2006 施行後，於 2010 年宣布第一次促進計畫，其中重要施政方向，在 於拓展社會企業資金與補貼管道；香港政府設立種子基金計劃， 第三部門可就 業務申請最高 200 萬港元資助，而款項以非經常撥款形式發放，用作支付業務初 期的非經營開支和首年的營運開支，另提供創業資金予社會企業，以利推行地區 防貧紓困工作（李志輝、黃少健，2007）。除資金外，一些國家如英國、新加坡、

南韓和中國大陸，也陸續推動社會企業培訓相關的支持系統，以強化社會企業能

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力導向，設立中介組織提供諮詢、育成和輔導等服務（鄭勝分、劉育欣，2013）。

台灣方面，政府相關部會過去陸續推出社會企業政策，如勞政體系於2011 年12月成立臨時性編組「社會經濟推動辦公室」，希望透過對經常門補助彌補社 會企業產能，協助經濟型就業開發方案轉型社會企業，減少資源依賴情況（林三 貴，2010）；台北市政府勞動力發展處於2011年，在「臺北市補助辦理身心障礙 者就業促進服務實施辦法」增列「其他」乙項，鼓勵庇護工場轉型社會企業¹⁵， 並於2014年度將社會企業正式增列補助項目。對於非營利組織的補助，不僅顯現 我國開始重視社會企業發展，也意識到其所面臨的資金壓力。

各國政府基於授人以漁目標對社會企業補助，但檢視成效並不如預期。政府 補助雖是及時雨，卻無助促使社會企業脫離財務困境。例如，英國著名的推動社 會企業組織Social Enterprise UK（SEUK）調查結果¹⁶發現有48%的社會企業仍存 在資金不足問題，是一般中小企業的兩倍（24%）；芬蘭社會企業未因補助而獲 得實質上發展，截至2006年僅69間企業登記為社會企業，顯現政府補助缺乏實質 誘因，促進社會企業發展的力道相當薄弱(Pättiniemi, 2008)；香港方面，陳錦棠、

黎家偉（2013）對社會企業所進行調查，發現若扣除政府相關經費補助，有一半 社會企業面臨虧損；南韓也發現補助限制公共部門的發展，而社會企業對政府補 助的依賴，也可能導致道德風險（金戴久、趙顯株，2013）；至於我國目前社會 企業發展成效仍相對有限（施淑惠，2013），探究可能原因在於傾向補助與就業 導向，並未發展有助創業興利之願景。顯現政府補助並未達預期效益。

15 2013 年社會企業方案資助單位，包含喜憨兒麵膳坊、喜憨兒烘焙餐廳、勝利全家便利商店台 大二活店、康有清潔服務與陽光汽車美容連鎖店。

16 SEUK 以社會企業會員與其他相關組織社會企業會員為對象，以電話訪談（telephone interviews）

與線上調查（online survey）方式進行調查。在電話訪談中，以隨機方式挑選社會企業，共計完 成 650 間社會企業電話訪談，線上調查部分，共計有 228 份有效樣本。詳細資料可參考：

http://www.socialenterprise.org.uk/uploads/files/2013/07/the_peoples_business.pdf。查詢日期 2014 年 1 月 23 日。

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二、 社會企業支持系統的問題

為解決社會企業普遍資金窘困問題，各國相繼提出支持系統，希望突破社會 企業發展限制（鄭勝分、劉育欣，2013）。例如英國於 2012 年所通過的「公共服

為解決社會企業普遍資金窘困問題，各國相繼提出支持系統，希望突破社會 企業發展限制（鄭勝分、劉育欣，2013）。例如英國於 2012 年所通過的「公共服