各國相關政策立法

檢視各國公益創投政策立法，呈現多元發展樣貌。歸納各國經驗，大致上可 歸納三項重要方向，包含引入民間力量、設立政府基金與營造投資環境。在引入 民間力量面，係指政府引導民間企業投資社會企業，希望促進整體產業發展，例 如英國引入私募基金、開辦社會影響力債券等；美國藉稅法誘因吸引投資，並為 群眾募資²¹（crowdfunding）立法；中國大陸非政府組織國際交流密切，也有創 新競賽經驗；台灣則有文創發展司引入創投公司，而社會企業行動方案也將公益 創投定位為社會企業籌資管道，以及開辦公益信託²²。在政府基金方面，以英國、

美國和中國大陸為代表，目的希望活化資金活水，進而創造社會價值，如英國的 大社會資本、美國社會創新基金，中國大陸運用市福彩基金發展公益創投，以及 國藝會提供初創之文創產業專業支援與種子基金。在營造投資環境方面，重要作 法有設立相關支持平台、提出投資誘因與創設新法律實體²³，如英國早期設立支 持組織，希望具體建構社會企業能力，另藉稅賦優惠為誘因吸引創投公司，以及 創設社區利益公司為社會企業提供法律地位；美國除藉國內稅法提供稅賦優惠誘 因，另創設低利潤責任有限公司；中國大陸則透過公私協力開辦上海浦東非營利 組織發展中心（NPI，以下簡稱恩派）為代表；台灣公益公司法雖討論未果，但 社會企業行動方案重點工作調法規、建平台與倡育成皆有利於公益創投發展。以 下就英國、美國、中國大陸與台灣分別說明。

21 又可稱為群眾籌資或公眾募資。

22 所謂公益信託是相較於私益信託而稱，顧名思義以促進公共利益為主（不特定多數人），特色 是運作便利且彈性，不必取得成立法人組織，故無需設立董事會與聘用專職人力，且不受資產規 模與存續問題的限制，可謂一種相當簡便的從事公益的管道。

23 過去社會企業常苦於缺乏法律地位，而導致發展受到限制。例如以公司設立之社會企業等同 被排除於政府補助之外，而以非營利組織又欠缺融資管道，使社會企業家面臨進退維谷心情，因 此一些國家嘗試跳脫傳統公司與非營利組織二元思維，為社會企業創設新法律實體，給予明確法 律地位（鄭勝分、劉育欣，2013）。

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壹、 英國

英國自 1997 年布萊爾新工黨政府執政以來，即相當重視社會企業發展，祭 出諸多政策試圖排除社會企業發展障礙。早期，英國率先嘗試運用企業投資方案

（Enterprise Investment Scheme, EIS）和創投基金信託（Venture Capital Trust, VCTs），企圖解決中小型企業與社區企業資金問題，除此之外，實際作為也包含：

1.成立各地區發展中心（Regional Development Agencies, RDAs），提供當地社會 企業適當支援；2.建立顧問培育系統，確保諮詢服務的品質；3.建立資訊平台，

使社會企業相關知識得以被分享和創造；4.提供融資管道，政府除了提供社會企 業融資資訊外，另一方面也直接提供融資服務，提供社會企業與遭受金融排除的 弱勢族群融資服務，包含工商部門中小企業服務未來將於融資管道中納入社會企 業，以及運用稅賦優惠為誘因吸引外部投資進場，如企業投資方案（Enterprise Investment Scheme, EIS）以及創投信託基金（Venture Capital Trusts, VCTs），提供 投資中小企業者不等的所得稅補貼或減免，若由私人投資貧窮地區的企業，另可 獲得每年 5%，以 5 年為限的補貼優惠。（林怡君，2007；李志輝、黃少健，2007）。

英國早期作法，係希望藉現行政策確實提供社會企業支持。但遺憾的是，兩 種方案雖沿用創投精神投入社會企業，為社會企業發展資金注入活水，究其方案 核心仍以稅賦減免為誘因，也欠缺雙重底線目標的評估；再則，對一些非營利組 織轉型社會企業而言，由於欠缺公司法人地位，也無法從中獲取發展機會。

鑒於支持系統的不足，英國提出數項具體作為，盼藉引入民間創投公司，為 社會企業開闢機會(John, 2006)。UK Treasury’s Social Investment Task Force 組織 與英格蘭銀行合作，希望透過私募基金為社會企業尋找社會投資市場，也期待藉 此倡導新型態的投資管道。英國政府更嘗試與私募基金合作，於 2002 年共同設 立 Bridges Community Ventures，並提供 4,000 萬英鎊作為基金，投入貧困地區的 社區企業，希望藉此活絡地方產業。英國內政部提撥資金成立 Adventure Capital

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Fund (ACF)，藉此提供社區社會企業融資和商業諮詢服務。為驅動社會部門傳遞 公共服務，英國政府提供 1.25 億英鎊給 Futurebuilders England，希望建構社會目 的組織參與公共服務採購。Futurebuilders Scotland 藉由投資操作，學習基金和支 持方案，協助社會企業習得市場技能。這些早期作法，可見英國希望沿襲典型公 益創投方法，以績效導向為基礎，協助希望創業的社會目的組織建構能力。爾後，

英國政府於 2008 年通過「The Dormant Bank and Building Society Accounts Act」，

成立「大社會資本」，將休眠帳戶資金投入慈善與社區公益之用，目的是希望活 化資金運用，並確保社會企業有穩定資金管道。

此外，英國開始積極引入民間投資公益事業，以及建構有利於公益創投發展 的環境，重要作法分別有社會影響力債券與社區利益公司。以下分別說明對公益 創投與社會企業的意義。

社會影響力債券係指政府透過募集資金，提供第三部門或社會企業發展所需 資金。社會影響力債券並非一般的捐贈或贊助，而是一種由政府主導的社會投資，

具備六項特徵：1.是一份與政府的合約，以是否達成社會環境改善目標為付款標 準；2.合約建立在社會投資為目的的基礎上；3.社會影響力債券的投資，必須支 付一系列改善社會環境的措施；4.若確實達到社會環境目標，政府將支付投資人 報酬；5.投資報酬包括本金和額外的資金回饋；6.投資報酬取決於改善程度(Social Finance, 2012)。雖然社會影響力債券看似社會企業活水，但其中也隱藏許多問題

24，諸如過度干預風險（intervention risk）、執行風險（execution risk）、中介風 險（intermediary risk）、政治風險（political risk）、財務風險（financial risk）、

聲譽風險（reputational risk），例如 SEUK 所發表《2013 全國社會企業調查》報 告書提及，部分社會企業對於這類新型態投資仍存有疑慮。至少，對缺乏資金的

24 社會影響力債券仍存在風險，但這些風險皆可成為未來檢視公益創投或其他新型態投資的視 角。詳細資料可參考 Social Finance 於 2012 年出版《A New Tool for Scaling Impact: How Social Impact Bonds can Mobilize Private Capital to Advance Social Good》。網址：

http://www.socialfinance.org.uk/a-new-tool-for-scaling-impact-how-social-impact-bonds-can-mobilize -private-capital-to-advance-social-good/。查詢日期 2015 年 2 月 21 日。

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社會企業而言，社會成效債券不僅為社會企業開闢籌資管道，降低政府財務負擔，

更重要是，也提供公益創投家或相關投資人發揮的舞台，透過投資達成好生意與 好主意的雙贏目標，乃當前新興公益趨勢。

社區利益公司則以盈餘分配限制，揉合雙重底線目標，提供社會企業明確法 律地位。社區利益公司可選擇以股份有限公司登記，受公司法、社區企業法

（Companies-Audit, Investigations and Community Enterprise- Act）及社區利益公 司條例（Community Interest Company Regulations）規範，經營要求和一般公司 並無二致，但有盈餘分配限制，若盈餘用於投資社會公益計畫，則可依「社區投 資稅務減免」獲稅賦優惠，至 2012 年底止，全英國已有超過 6,000 間社區利益 公司成立²⁵。社區利益公司提供公益創投明確的投資標的，相關規範明確，可減 少公司治理、績效評估或盈餘分配等爭議。例如 South West Internet CIC²⁶即為典 型案例，該公司接受創投而設立，公司使命係提供地方簡便且高品質網路服務。

貳、 美國

美國對於民間組織干預甚少，強調由下而上的發展模式，藉社會創新精神開 發民間活力與力量。因此，美國鮮少提出具體政策發展公益創投，多依賴稅法對 非營利組織稅賦優惠規範，作為公益創投發展誘因，另一方面，也設立政府基金、

群眾募資立法，和創設低利潤責任有限公司，為公益創投奠定發展基礎。

在稅法方面，美國對於公益創投相關支持，主要沿用國內稅法 501(c)規範非 營利組織稅賦優惠範圍，但組織其他非業務相關收入（unrelated business income,

25 因盈餘分配限制，社區利益公司也面臨誘因不足問題，開始遭遇營運不穩定危機。所幸，英 國於 2013 年後適度解除社區利益公司盈餘分配限制，以增進財務工具靈活度。除盈餘分配累計 總額仍維持 35％不變外，取消股息分配上限，以及與績效有關利息分配從 10％提升至 20％。詳 細資料可參考社區利益公司辦公室（Office of the Regulator of Community Interest Companies）網 站報告書：

https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/264664/CIC-13-1333-co mmunity-interest-companies-response-on-the-cic-consultation.pdf。查詢日期 2014 年 7 月 20 日。

26 詳細資料可參考 South West Internet CIC 網站：http://www.wdi.co.uk/。查詢日期 2014 年 7 月 20 日。

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UBI）仍然必須繳納稅金。依該法共計納入 29 種組織類型(Internal Revenue Service, 2011; 2012)，可分成非營利組織、會員互助協會、基金等三大類型，和社會企業 發展較為有關，特別指非營利組織商業化部分，包含 501(c)(3)、501(c)(4)、501(c)(7)、

501(c)(8)、501(c)(9)與 501(c)(10)。501(c)(3)所規範的組織範圍包括宗教、教育、

慈善、科學、文藝、公共安全測試、體育促進、兒虐與動物保護等類型組織；501(c)(4) 則包含公民聯盟、社會福利機構和地方僱員協會；至於 501(c)(7)到 501(c)(10)則 是規範互益型組織。上述這類組織均享有稅賦減免的優惠，雖然有 UBI 條款的 限制，但對發展社會企業而言，捐贈所得收入仍不失社會企業重要資金來源。美 國稅賦優惠雖可減少政府干預，與激發民間活力，但仍然面臨一些問題。一方面

慈善、科學、文藝、公共安全測試、體育促進、兒虐與動物保護等類型組織；501(c)(4) 則包含公民聯盟、社會福利機構和地方僱員協會；至於 501(c)(7)到 501(c)(10)則 是規範互益型組織。上述這類組織均享有稅賦減免的優惠，雖然有 UBI 條款的 限制，但對發展社會企業而言，捐贈所得收入仍不失社會企業重要資金來源。美 國稅賦優惠雖可減少政府干預，與激發民間活力，但仍然面臨一些問題。一方面