第二章 國際關係研究視角下的公眾外交理論
第二節 公眾外交模式及其運作邏輯
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第二節 公眾外交模式及其運作邏輯
壹、公眾外交的前提與目標
公眾外交實際操作層面主要涉及雙邊或多邊關係的有效建構，並以了解外交 客體的社會、經濟文化背景與公眾需求為前提，並向其傳遞本國觀點論述、修正 刻板或錯誤認知，進而探求彼此共同的利益與外交目標。16顯然，公眾外交所涉 及的層面遠多於傳統外交，並將國家形象和國際聲譽視為一種公共財（Public Goods），用以塑造出對某國有利或不利的外交互動環境，而特定公共議題也會 對國家形象和國際聲譽造成正面或負面的影響。17由此可見，公眾外交的運作邏 輯其實就是國家形象與公共議題相互之間的循環建構：一方面，正面的國家形象 有利於倡議公共議題，而負面的國家形象也可能阻礙特定公共議題的推動；另一 方面，一個成功的公共議題可以塑造一國正面形象，但若未謹慎處理公共議題也 可能加深國家的負面形象。
上述公眾外交運作邏輯與奈伊（Joseph Nye）提出之軟實力概念內涵一致。
國家形象與軟實力均強調本國對他國的吸引力，而公共議題之議程設定則在國家 形象提升上扮演重要角色。一般而言，公眾外交在實務操作上主要可以實現四個 方面的影響18：
1. 提高他國對本國的熟悉度（Familiarity）：讓對方更了解我國政治、經濟、社 會、文化等現況、促進或改善他國對本國的刻板印象、散播對本國有利的公 眾輿論等。
2. 讓他國更欣賞（Appreciation）本國：塑造對本國對外言行的正向認知、在國 際社會重要議題上讓他國採取和本國一致或相似的觀點，以獲得他國在外交 活動上的支持。
16 Mark Leonard, Public Diplomacy (London: The Foreign Policy Centre, 2002), p.8.
17 Ibid., pp.8-9.
18 Ibid., pp.9-10.
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3. 促進本國與他國人民之間的交往（Engaging）：例如教育與學術科研的合作、
吸引他國公眾來本國觀光、就學、投資，以及購買本國製造之產品或提供之 服務等全方位交往，進而接觸、了解並支持本國的價值觀。
4. 擴大對他國政治菁英、意見領袖及公眾的影響（Influencing）：具體作法如積 極爭取他國企業投資、促進他國公眾支持我國在特定公共議題之立場，或爭 取他國政治菁英將我國政府視為合作盟友。
承上所言，公眾外交即是在國家形象與公共議題的循環過程中，設法尋求他 國公眾由熟悉、欣賞本國政治、經濟、社會與文化等價值觀，進而擴大接觸並影 響其立場觀點之過程。值得注意的是，此一過程並非穩定不變，當國家形象或公 共議題中任一項因某種因素影響時，另一項也會隨之變動，而原本已達成的外交 成果也可能有所起伏變化。有進展，則持續加大力度；若倒退，則需要再藉由其 他循環進行關係的修補與重建。意即，在他國對本國認知與關係的不斷變化中，
國家必須妥善運用議程設定、提升吸引力等方式，循序漸進地實現國家利益。
貳、公眾外交的執行
公眾外交具體執行步驟方面，政府實行公眾外交前必須先明確設定所欲達成 的目標，並依創造或維護國家形象之不同需求設定議題，進而擬定有效的執行方 法。雷納德（Mark Leonard）指出，雖然公眾外交多以柔性、間接、持續性而非 強的互動方式進行操作，但並非所有針對外國公眾所進行的「宣傳」活動都是公 眾外交。正式而有效的公眾外交可歸納出以下幾個環節19：
1. 充分知悉目標公眾；
2. 避免單方向傳遞訊息；
3. 超越智力形式的溝通表達方法；
4. 證明本國與對方的關聯性。
意即，成功的公眾外交多以精準分析他國公眾與雙向交流溝通為前提，而溝
19 Ibid., pp.46-53.
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公眾外交更能收到超乎預期的效果。吉爾堡（Eytan Gilboa）即歸納並列舉出 13 項與公眾外交密切結合的政策領域，分別是企業行銷管理、媒體影響、民意輿論、語言修辭、文化研究、電腦科學、科技、心理學、社會學、政治學、國際外交戰 略、歷史、公共關係品牌等。22
3. 主要對象並非國內民眾
20 Nicholas J. Cull, “ Public Diplomacy: Seven Lessons for Its Future from Its Past,” Place Branding and Public Diplomacy, Vol.6, No.1 (2010), pp.11-17.
21杜鈴玉，〈新形勢下推動公共外交與提升國家軟實力之研究〉，《台灣警察專科學校警專學報》，
第 5 卷第 2 期（2011 年），頁 275。.
22Eytan Gilboa, “Searching for a Theory of Public Diplomacy,” The Annals of the American Academy of Political and Social Science, Vol.616, No.55 (2008), p.74.
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23 Philip Habib, “Three: The View from Wesstern Europe, Concluding Remarks,” In Starr, Richard F.
(ed.), Public Diplomacy: USA Versus USSR (California: Hoover Institute Press, 1986), pp.282-288,
轉引自卜正珉，《公眾外交－軟性國力，理論與策略》，頁 43。
24 Evan H. Potter, “Information Technology and Canada’s Public Diplomacy,” in Evan H. Potter (ed.), Cyber-Diplomacy: Managing Foreign Policy in the Twenty-First Century (Canada: McGill-Queen’s University, 2002), p.179.
25 Cull, op. cit., p.13.
26Eytan Gilboa, “Global Communication and Foreign Policy,” Journal of Communication, Vol.52, No.4 (2002), pp.731-743.
27 Cull, op. cit., pp.13-14, 16.
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影響力。28網路時代尤其如此，由於網路普及而新媒體資訊流通與受眾人數倍 增，公眾外交若能結合網路科技，將成為真正無國界、零時差之外交途徑。意即，
因應當代公眾外交途徑的變革，政府不再是本國與他國公眾之間單一的溝通管 道，而網際網路、新聞媒體、企業公司、非政府組織、重要個人等非官方途徑往 往更具說服力。29
6. 並不侷限於塑造國家形象
公眾外交雖關於推行外交政策，但它不一定要涉及國家的形象，而可能被用 於解決各種跨國性公共問題的全球治理議程上，例如氣候變遷、核不擴散、跨國 傳染病、生物多樣性等議題。公眾外交一旦能跳脫狹隘的國家形象，則公眾外交 所追求的，可能不僅僅是國家利益，更是全球共有的世界利益。30
7. 全民參與能發揮加乘效果
全球化、資訊化時代，公眾外交的行為主體不再僅限於國家政府機構，非國 家行為者在全球化和網路、通訊技術的不斷創新發展下亦能參與外交活動，而公 眾外交最終目的亦在於實現「人民對人民」的「全民外交」，讓公民社會與個人 經驗直接跨越國界發揮作用。事實上，依公眾外交理論假設與運作邏輯來說，政 府反而應更積極推動並實際參與跨境網路傳播，而過多的政府管制與行政規章的 限制，都極有可能直接或間接破壞網路社群媒體的可信度與影響力，反而不利於 政府經營規劃公眾外交戰略。31
參、公眾外交的行動目標
國家政府應該思考如何更有效率地執行公眾外交，若能清楚的瞭解欲達成的 效益目標，對症下藥，則能使公眾外交的執行事半功倍。於此，雷納德將公眾外
28 Conrad Bird, “Strategic Communication and Behavior Change: Lessons from Domestic Policy,” In Jolyon Welsh & Daniel Fearn (eds.), Engagement: Public Diplomacy in A Gobalised World (London:
Foreign & Commonwealth Office, 2008). 轉引自卜正珉，《公眾外交－軟性國力，理論與策略》，
頁 56。
29 Cull, op. cit., p.16.
30Ibid., pp.14-16.
31 Ibid., pp.15-16.
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交欲達成的行動目的以時間分為回應的、主動的與建立關係三種，並加上公眾外 交所結合的議題屬性（如：政治軍事、經濟、社會文化）交錯分析，指出每一個 國家在不同的時間點，都會面對不同屬性的議題，議題先後順序的安排或佔有資 源的比重，也會視各該國家所面對的實際情形不同而有所調整，唯一不變的是，
不論面對何種議題，公眾外交皆扮演著主動的角色，根據下列三種不同的時間與 目標去執行：32
1. 回應的：反應在管理每天發生與本國戰略目標相關的新聞事件上，因為網路、
傳播媒體的流通，政府經常無法阻隔國外民眾知悉那些國家不想被知道的新 聞，進而影響對該些國家的觀感。
2. 主動的：每隔一定的時間，如數週或數月，透過活動和事件創建新的新聞議 程，以強化核心訊息，並影響他國公眾的認知，這是一種「戰略性傳播」，主 動的累積、設定、規劃並釋放國家的戰略訊息。
3. 建立關係：與海外公眾建立長期的關係，以贏得他們對我國價值、資產的認 同，同時，也反向的學習對方的價值與資產，透過獎學金、交流、培訓、研 討會、會議、建立實質與虛擬的網絡、給人們取得媒體資訊的管道等方法來 建立長期且良善的關係。