公眾外交的理論與實踐：體育軟實力的觀點 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學國際事務學院外交學系戰略與國際事務碩士在職專班碩士學位論文. 公眾外交的理論與實踐：體育軟實力的觀點 Theory and Practice of Public Diplomacy:. 政治大 A View立 of the Soft Power of Sports. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 指導教授：連弘宜. i Un. v. 博士. 研究生：朱曼瑩撰. 中華民國一○九年六月. DOI:10.6814/NCCU202001496.

(2) 摘. 要. 隨著全球化進程不斷深化國際社會相互依賴的現象，國家之間的利益差異、競爭甚至衝突也不斷升高，形成了彼此既競爭又合作之「競合關係」。有鑑於我國在兩岸特殊情勢的制約下，尤其是兩岸傳統軍事與經濟實力加速傾斜之際，傳統外交方式愈來愈難以達成國家對外政策目標，因此發展軟實力（soft power）並以「公眾外交」手段保障國家利益實屬必要。值得注意的是，體育與外交經常密不可分，可以讓不同國家、民族、宗教、性別的人們共聚一堂，而藉由運動賽事更能促進國家之間的互相學習與彼此了解，. 政治大出軟實力在公眾外交上的重要應用。然而，在國際現實的制約下，我國體育外交立被譽為「世界通用語言」。由此可見，體育作為政府推動外交的載體，充分體現. ‧ 國. 學. 常常因兩岸關係的變化而受到程度不一的衝擊，而奧會模式更成為我國體育軟實力得以在國際賽事中促進公眾外交時不可缺失的外交工具。. ‧. 本文旨在系統回顧當代公眾外交相關理論與國際實踐，希望透過體育外交結. sit. y. Nat. 合軟實力理論之探討，分析我國體育軟實力及其應用於公眾外交之利弊得失。綜. io. al. er. 合內文各章節的討論可知，體育運動不單只是競技場上的勝負，在全球化資訊媒. v. n. 體科技日新月異的發展與應用下，已然成為一國拓展其公眾外交軟實力的有效途徑。. Ch. engchi. i Un. i. DOI:10.6814/NCCU202001496.

(3) 目第一章. 次. 緒論 ............................................................................................................... 1. 第一節研究動機與目的 ........................................................................................ 1 第二節文獻回顧 .................................................................................................... 4 第三節研究途徑與方法 ...................................................................................... 14 第四節研究範圍與限制 ...................................................................................... 18 第二章. 國際關係研究視角下的公眾外交理論 ..................................................... 21. 第一節國際傳播與公眾外交的發展 .................................................................. 21 第二節公眾外交模式及其運作邏輯 .................................................................. 26. 政治大. 第三節軟實力理論與當代公眾外交 .................................................................. 31. 立. 第四節本章小結 .................................................................................................. 43. ‧ 國. 學. 第三章. 體育軟實力與公眾外交 ............................................................................. 45. ‧. 第一節體育外交之興起與沿革 .......................................................................... 45 第二節國家體育軟實力之建設 .......................................................................... 52. y. Nat. sit. 第三節體育在公眾外交的應用 .......................................................................... 60. al. n. 第四章. er. io. 第四節本章小結 .................................................................................................. 64. i Un. v. 我國公眾外交結合體育軟實力之分析 ..................................................... 66. Ch. engchi. 第一節體育軟實力與我國公眾外交 .................................................................. 66 第二節奧會模式對公眾外交之意涵 .................................................................. 74 第三節發展體育軟實力困境及對策 .................................................................. 85 第四節本章小結 .................................................................................................. 91 第五章. 結論 ............................................................................................................. 93. 第一節研究結論 .................................................................................................. 93 第二節未來研究建議 .......................................................................................... 95 參考文獻...................................................................................................................... 96. ii. DOI:10.6814/NCCU202001496.

(4) 表. 次. 表 1-1. 研究研究方法對照表 .................................................................................... 16. 表 2-1. 居於領導地位的國家及其權力資源：1500－2000 .................................... 35. 表 4-1. 我國歷年參加奧運名稱（1932-2016） ....................................................... 84. 圖. 次. 圖 1-1. 本文研究架構暨研究流程 ............................................................................ 18. 圖 3-1. 中華台北奧林匹克委員會旗幟 .................................................................... 83. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. iii. DOI:10.6814/NCCU202001496.

(5) 第一章第一節. 緒論. 研究動機與目的. 壹、研究動機隨著全球化進程不斷深化國際社會相互依賴的現象，在全面提供世界各國發展機遇之際，國家之間的利益差異、競爭甚至衝突也不斷升高，形成了彼此既競爭又合作之「競合關係」，而國際組織與非國家行為者的大量出現，更為當代國. 政治大了國家與文化疆界，行為主體間的互動層次已跨越國家單位，各國政府對於非傳立. 際關係帶來多方面的複雜影響。1與此同時，資通訊與交通科技的進步加速淡化. ‧ 國. 學. 統外交之需求日益增加，公眾外交（public diplomacy）由而成為一國提升國際影響力以及實現對外政策目標的重要途徑。2國際實踐表明，公眾外交有助於澄清. ‧. 被刻意扭曲的事情本質，藉此建立國家的良好形象，而具體作法主要是經由與他. sit. y. Nat. 國公眾直接或間接的溝通與交流，達成彼此文化上、價值觀上的認同與理解，以. io. er. 形塑對本國有利的輿論環境，進而達到外交上的預設目標。3有鑑於我國在兩岸. al. iv n C hengchi U 式愈來愈難以達成國家對外政策目標，因此發展軟實力（soft n. 特殊情勢的制約下，尤其是兩岸傳統軍事與經濟實力加速傾斜之際，傳統外交方 power）並以「公. 眾外交」手段保障國家利益實屬必要。誠然，軟實力作為推動一國公眾外交成效的手段已行之有年。有別於傳統經由強制或酬俸的權力途徑，軟實力指涉運用說服與吸引力影響他人，藉此取得自身所欲結果的能力。依其定義，國家軟實力範圍包括政治價值、意識型態、文化 Robert O. Koehane& Joseph S. Nye, Jr. “Power and Interdependence in the Information Age,” Foreign Affairs, Vol. 77, No. 5 (1998), pp. 81-94; Edward D. Mansfield & Brian M. Pollins, “The Study of Interdependence and Conflict,” Journal of Conflict Resolution, Vol. 45, No. 6 (2001), pp. 834-859. 2 公眾外交（public diplomacy）亦有不少中文文獻譯為「公共外交」。由於我國外交部設有「公眾外交協調會」，因此本研究沿用外交部官方用法，以下各章節內容以及所引用之外文文獻，均採「公眾外交」之通用譯名。 3 R. S. Zaharna, Battles to Bridges: US Strategic Communication and Public Diplomacy after 9/11 (New York: Palgrave, 2010), pp. 3-5. 1. 1. DOI:10.6814/NCCU202001496.

(6) 吸引力，以及訂定國際行為規範、設定國際重要議程資格，屬於一種近悅遠服、心生嚮往的同化式權力。4我國自 2006 年開始將「軟實力」等屬於公眾外交之概念納入外交施政範圍，相關革新作法逐步落實在外交工作，涉及外交部、經濟部、文化部、教育部、交通部觀光局、國家發展委員會以及僑委會等不同部會。目的即在靈活運用人力資源與軟實力基礎，全面開展公眾外交戰略，為我國國家生存與發展創造更好的國際輿論環境。5 值得注意的是，體育與外交經常密不可分，可以讓不同國家、民族、宗教、性別的人們共聚一堂，而藉由運動賽事更能促進國家之間的互相學習與彼此了解，被譽為「世界通用語言」。由此可見，體育作為政府推動外交的載體，充分. 政治大. 體現出軟實力在公眾外交上的重要應用。然而，在國際現實的制約下，我國體育. 立. 外交常常因兩岸關係的變化而受到程度不一的衝擊，而奧會模式更成為我國體育. ‧ 國. 學. 軟實力得以在國際賽事中促進公眾外交時不可缺失的外交工具。究竟，當代公眾. ‧. 外交的理論與實踐為何？體育軟實力如何應用於公眾外交？而我國在國際關係現實的制約下，又是如何運用體育軟實力推動公眾外交？發展體育軟實力困境及. y. Nat. n. al. er. io 貳、研究目的. sit. 可能的對策又為何？這些問題共同構成本文主要研究動機。. Ch. engchi. i Un. v. 如前所述，重視並發展公眾外交已成為全球化時代下的國際趨勢。學者貝里奇（G. R. Berridge）在其編寫的《外交辭典》（The Palgrave Macmillan Dictionary of Diplomacy）中更指出，處於當前瞬息萬變而資訊流通的國際社會，各國政府相繼運用公眾外交之新型態外交方式，提升本國追求國家利益與對外政策目標的能力。6其中，體育作為政府推動外交的載體，更能充分體現出軟實力在公眾外 G. Gallarotti, “Soft Power: What It Is, It’s Importance, and the Conditions for Its Effective Use,” Journal of Political Power, Vol. 4, No. 1 (2011), pp. 25-47; Joseph S.Nye 著；吳家恆、方祖芳譯，《柔性權力》（台北：遠流出版事業股份有限公司，2006 年），頁 41-42。 5 杜鈴玉，〈新形式下推動公共外交與提升國家軟實力之研究〉，《臺灣警察專科學校警專學報》，第 5 卷第 2 期（2011 年），頁 265-286。 6 G. R. Berridge& Lorna Lloyd, The Palgrave Macmillan Dictionary of Diplomacy (New York: Palgrave Macmillan, 2012), p.305. 4. 2. DOI:10.6814/NCCU202001496.

(7) 交上的重要應用。本研究有三個主要研究目的： 1.. 系統回顧當代公眾外交相關理論與國際實踐. 2.. 探討體育軟實力在政府推動公眾外交之應用. 3.. 分析我國體育軟實力與公眾外交之利弊得失上述三項研究目的，可進一步衍生出以下三項研究問題，並以此形構出本文. 研究的基本輪廓： 1.. 全球化時代公眾外交相關理論呈現何種發展趨勢？ 1-1 回顧公眾外交的基礎理論，並探索何以學界普遍將二戰時期國際宣傳戰與國際傳播發展視為公眾外交源頭的原因。. 政治大. 1-2 從理論層面歸納公眾外交的類型與運作模式，並說明各種模式的運作邏. 立. 輯，以及國際社會各主要國家推動公眾外交的現況。. ‧ 國. 學. 1-3 探討軟實力與公眾外交在理論概念上的連結，並闡述軟實力理論對於國. 2.. ‧. 家推動公眾外交之政策意涵。. 體育軟實力在公眾外交上扮演何種角色、發揮哪些功能？. y. Nat. er. io. sit. 1-1 研析體育何以能夠成為國家提升軟實力的範疇，以及國家用來發展體育來提升軟實力的具體策略。. n. al. Ch. i Un. v. 1-2 說明體育軟實力用於一國政府公眾外交戰略的方式，包括實踐路徑、應用方式及具體功能。. engchi. 1-3 探討國際社會主要國家運用體育軟實力促進本國公眾外交之實際案例，並分析其成功或失敗的關鍵原因。 3.. 我國體育軟實力在公眾外交領域有哪些具體實踐？ 1-1 回顧我國體育軟實力應用於公眾外交之發展沿革，並彙整說明迄今為止的具體成效。 1-2 探討中華奧會模式對我國參與國際體育賽事之功能，並說明政府體育外交「中華奧會模式」對我國拓展公眾外交之啟示． 1-3 分析體育軟實力在提升我國公眾外交上的利弊得失，以及當前我國推動 3. DOI:10.6814/NCCU202001496.

(8) 公眾外交所面臨之困境和因應對策。. 第二節. 文獻回顧. 壹、國內外研究現況公眾外交研究中心（The Edward R. Murrow Center of Public Diplomacy）在 1965 年於美國塔弗茲大學（Tufts University）成立，成立之初製作的宣傳手冊中首次提及「公眾外交」一詞，被視為公眾外交研究的開端。中心主任格里恩（Edmund A. Gullion）在當時宣傳手冊上將公眾外交界定如下：. 政治大. 公眾外交目的在關注一國公眾態度對其政府形成和執行外交政策之影. 立. 響，涉及以下非傳統外交領域的活動：政府試圖影響他國公眾輿論及其對我. ‧ 國. 學. 國之態度；民間私人團體和目標國內利益相關民間機構間的互動；外交事務及其影響於政治上的反應；外交部門與媒體工作者間的溝通；跨文化溝通的. ‧. 過程。7. Nat. sit. y. 自 1970 年代開始，公眾外交開始服務於美國外交戰略，主要用於國際傳播. n. al. er. io. 活動。隨著冷戰結束後國際社會的大量實踐，學術界對公眾外交的研究有諸多論. i Un. v. 述，並在公眾外交的主體、客體、運作方式及欲達成的外交效果等逐漸產生共識。. Ch. engchi. 特別是，美國發生九一一恐怖攻擊後，國際社會對於一國國際聲譽及其對外政策影響力的關注，由而開啟了公眾外交研究的新階段。特別是，隨著資訊科技的發展，公眾注意力成為全球化時代下的一種稀有財，若政府能巧妙地運用對外宣傳與行銷方式，可能比使用武力更能達到外交目的。8 回顧公眾外交研究文獻可知，目前國內外相關研究主要集中在二個部分，一是公眾外交理論，二是公眾外交實踐個案。. “What is Public Diplomacy?” Public Diplomacy Alumni Association（2019/12/25 瀏覽）, http://www.publicdiplomacy.org/1.htm. 8 林泰和，〈德國公共外交的實踐：歌德學院與德國之音〉，《歐洲國際評論》，第 9 期（2013 年），頁 5。 7. 4. DOI:10.6814/NCCU202001496.

(9) 一、公眾外交理論研究國內外公眾外交理論的研究，主要強調公眾外交與傳統外交模式的不同，並集中在「傳播學」以及「行銷學」二方面進行討論。 1. 公眾外交的國際傳播面向美國學界對公眾外交的研究，源於對二戰以來外交宣傳戰的反思，1943 年時納粹德國宣傳部利用 23 座短波電台和 110 座中長波電台，對外以 53 種語言進行輿論戰與心理戰；而英國政府為了反制，1944 年亦透過英國廣播公司使用 39 種語言、每週對外廣播 763 小時的方式，對抗德國法西斯的宣傳戰。對此，格里恩於 1965 年提出公眾外交概念，用以指涉美國新聞署所從事一系列涉教育文. 治政大化、訊息傳播等非傳統外交活動，以為國際傳播外交正名並與納粹宣傳有所區立. 隔。他強調，公眾外交的目的在於促進他國公眾對本國理念、制度、文化、國家. ‧ 國. 學. 政策目標的理解，也就是透過政府及民間的協力去塑造一個和他國公眾溝通的平. ‧. 台，藉此降低不必要的錯誤認知和誤解誤判。9. sit. y. Nat. 卡爾（Nicholas Cull）定義公眾外交為：政府涉外部門透過對他國公眾溝通. io. er. 傳播等方式，用以有效管理國際環境的行為。歸納國際社會相關實踐可知，公眾. al. 外交之行為主體已從傳統上的主權國家，進一步擴大到國際非政府組織和跨國企. n. iv n C 業等非國家行為者；外交工具則在資訊科技發展下，從廣播擴大到利用新聞、即 hengchi U. 時與全球科技（特別是網路）工具進行交流互動。進而言之，公眾外交有別於傳統外交活動由上而下的訊息傳達流程，特別強調本國與目標國雙邊交流關係的建立。公眾外交的分類方面，可依時間長短進一步區分為短期模式、中等時期模式、長期模式、極長期模式等規劃，並發展出傾聽、倡導、文化外交、交流外交、國際廣播等不同類型的外交工具。這些不同模式與應用工具豐富而多元，各有千秋而各擅勝場，政府可針對目標國不同的需要與特徵因地制宜，靈活運用以極大化國家利益。10 9. 陳志敏、肖佳靈、趙可金著，《當代外交學》（北京：北京大學出版社，2008 年），頁 264-265。 Nicholas Cull, “Public Diplomacy: Taxonomies and Histories,” Annals of the American Academy of. 10. 5. DOI:10.6814/NCCU202001496.

(10) 奈伊（Joseph S. Nye）明確強調公眾外交是政府運用軟實力達成對外政策目標的工具，具體落實在日常溝通、戰略溝通以及建立長久關係等三個面向，例如提供獎學金、官方及民間交流互訪、培訓計畫、學術或實務專題研討會等方式。他指出，國家硬實力即政府運用軍事和經濟實力作為對外政策工具，用以強迫威脅或收買誘導目標國的能力；軟實力則是政府用以說服和吸引目標國聽從其要求的能力，藉此符合國家利益並獲取本國所想要的東西。從國際社會的國家實踐來看，一個國家軟實力來源主要有二，一是該國文化對於其他國家所具有的吸引力，二是該國政治價值和外交政策能夠被其他國視為具有合法性與道德威信的程度。顯然，奈伊認為軟實力與硬實力一樣重要，而以軟實力為基本特徵的公眾外. 政治大. 交也不只是「宣傳」的同義詞，它同時涉及傳播訊息、塑造一國正面形象，以及. 立. 與目標國建立長期的友好互動關係。11. ‧ 國. 學. 國內對公眾外交的相關研究亦以國際傳播為主。例如，卜正珉彙整公眾外交. ‧. 相關理論與知識，透過國外研究單位、學者專家、相關學理的介紹，以及美國、英國與挪威等公眾外交實例的討論，指出國際傳播仍是一國推動公眾外交的重要. y. Nat. er. io. sit. 途徑。他強調，公眾外交雖非國際關係新興概念，但至今仍未建構出個別的理論典範。它結合了國際關係及外交學中的重要概念，如國關理論、策略研究、外交. n. al. Ch. i Un. v. 決策、公共關係、政治傳播、市場行銷等，用以解釋當前國際社會中各國政府在. engchi. 公眾外交上的實踐。公眾外交源於冷戰時期美國對蘇聯的國際宣傳戰，原已隨著蘇聯瓦解而逐漸被淡忘，但 2001 年美國遭受到九一一恐怖攻擊後，才在維護國家利益、協助反恐作戰、重建國家形象等需求下重新納入政府對外政策體系之中。進而言之，公眾外交的優勢與價值在於它「跨領域」的本質，意即在政府主導下統合外交部門、民間企業、民間團體等不同角色，對目標國公眾進行全方位的宣傳、溝通與交流活動，同時結合該國政治制度與價值、文化與生活型態、消費產品、教育、媒體與資訊等軟實力，發展出一套獨特而能有效建構國家形象與. 11. Political and Social Science, No. 616 (2008), pp. 31-54. Joseph S. Nye, “Public Diplomacy and Soft Power,” Annals of the American Academy of Political and Social Science,No. 616 (2008), pp. 101-102. 6. DOI:10.6814/NCCU202001496.

(11) 品牌力的公眾外交戰略。12 蔡政修指出，在經濟全球化與全球資訊通訊技術革命的驅使下，國家間政治界線的模糊促成全球範圍結社與自願性活動的大量湧現，不僅全球公民社會益發重要，更對各國政府的施政與外交活動造成巨大影響。他認為，全球化時代國際組織及非國家行為者的興起，正對國際社會與國際政治傳播產生重要影響，特別是國家之間界限日趨模糊而經濟全球化趨勢加速開展之下，資訊通訊科技已然促成跨國性結社與自願性活動在世界範圍內的大量湧現，並對各國政府國家政策與對外活動產生根本性的變革。蔡政修以麥瑞特（Richard Merritt）的跨國價值傳播系統理論（value transmission system）為基礎，結合國際關係「社會建構主義」. 政治大. 以及哈伯瑪斯「溝通性行動理論」，修正並調整出符合現代國際政治傳播實務的. 立. 分析架構。依此國際政治傳播架構分析發現，公眾外交得以在當前國際社會發揮. ‧ 國. 學. 重要影響並協助國家實現對外政策目標，原因就在於提供國家參與國際社會不一. ‧. 樣的思考。以台灣參與聯合國專門組織議題為例可知，政府統籌官方以及民間各式各樣多元傳播管道進行國際宣傳，結合我國自由民主政治價值、多元融合生活. y. Nat. n. al. er. io. 著之進展。13. sit. 方式，以及教育、文化、公民社會價值等論述，確實已在馬英九政府時期取得顯. Ch. i Un. v. 杜鈴玉亦提及全球化下複合相互依賴之國際趨勢，強調國際社會多渠道的連. engchi. 繫提供了國家運用軟實力推動公眾外交之契機，而國際傳播正是軟實力得以影響他國公眾的重要途徑。從政治傳播學觀點而言，公眾外交即一國政府運用國際傳播工具推動對外活動，用以澄清本國特定政策立場，或進一步影響他國公眾對本國態度或刻板印象之認知。杜鈴玉認為，經濟全球化趨勢已是當代國際社會最重要的特徵，各國政府提升國家綜合國力的同時，亦不忘積極建構自身獨特政治、經濟、社會、文化、教育等軟實力，藉此塑造國家品牌形象並完善對外政策佈局。其中，以各國公眾為對象的公眾外交即是政府擴大國際交往的重要途徑，目的在 12 13. 卜正珉，《公眾外交：軟性國力、理論與策略》（台北：允晨文化，2009 年），頁 36-37。蔡政修，〈全球公民社會中的國際政治傳播：以臺灣參與聯合國專門組織為例〉，《遠景基金會季刊》，第 12 卷第 4 期（2011 年），頁 51-109。 7. DOI:10.6814/NCCU202001496.

(12) 結合國家軟實力與現代傳播科技，對外推銷其政策主張、價值理念和發展模式，從而提升國家形象，營造有利於本國發展的國際環境。從這個觀點來說，公眾外交將有助於我國突破當前外交困境，以爭取在全球化國際新情勢下拓展全方位而多層次的外交活動。14 2. 公眾外交的國家品牌面向近年來公眾外交理論與實踐關注國家形象與國家品牌相關研究。1994 年曼海姆（Jarol Manheim）利用「能見度」和「評價」等二項指標來探討一國國家形象轉化的過程。政府運用公眾外交打造國家品牌形象策略，就是要能讓該國從低能見度／負評，往高能見度／好評提升。公眾外交大致上可區分為兩種形式，一. 政治大. 種是公眾對公眾，另一種則是政府對公眾。第一種形式主要以文化交流為特徵，. 立. 公眾外交被用來維護本國政策，並透過民間. 交流互動的方式向外國公眾介紹本. ‧ 國. 學. 國。第二種形式則是由政府運用大量資源向目標國進行國際政治傳播，致力於影. ‧. 響該國公眾、意見領導與政治菁英的輿論，讓該國政府外交政策能朝向對我國有利的方向轉變。因此，作者側重分析第二種公眾外交政策，並將所謂的戰略性公. y. Nat. er. io. sit. 眾外交視為一門重要的跨國應用科學。15. 2001 年漢姆（Peter V. Ham）研究國家品牌指出，一國品牌是由外部世界對. n. al. Ch. i Un. v. 其主觀感受建構而成，國家形象與國際聲譽明顯是國家重要的戰略資產，缺乏品. engchi. 牌知名度或品牌低劣的國家，將難以在競爭激烈的全球化時代吸引國際社會的關注。全球化時代媒體革命加速發展下，各國政府愈來愈重視自身國際形象以及國際聲譽的好壞，國家品裨儼然成為評估一國外交實力與外交表現的重要指標。在這國際社會新趨勢下，傳統外交雖然重要，但已非一國發展對外關係的全部，而公眾外交正是打造國家品牌的重要途徑。因此，各國領導人應正式此一全球化國際關係發展趨勢，訓練並培養自己對本國國家品牌資產的經營能力，讓國家能與杜鈴玉，〈新形勢下推動公共外交與提升國家軟實力之研究〉，《臺灣警察專科學校警專學報》，第 5 卷第 2 期（2011 年），頁 265-286。 15 Jarol B. Manheim, Strategic Public Diplomacy and American foreign Policy (Oxford: Oxford University Press, 1994). 轉引自：趙可金，〈關於中國公共外交學科建設的思考〉，《清華大學學報（哲學社會科學版）》，2013 年第 3 期（2013 年），頁 126-127。 14. 8. DOI:10.6814/NCCU202001496.

(13) 其他世界性品牌國家相媲美。16 國內對於國家品牌行銷研究也有部分研究成果。例如，許文英探討城市在推動一國公眾外交中所扮演的角色，主要從如何透過城市推動公眾外交，影響其他國家基層社會公眾，以提高國家品牌知名度。從台灣縣市政府各具特色的兩岸城市交往經驗發現，城市交往雖然存在正當性與效益性的困境，必須在上級政治與法律權力下放的前提下才能進行，但透過城市交流推動公眾外交，有助於向對岸中國大陸甚至其他國家行銷台灣品牌，為我國創造在國際舞台上更靈活又彈性的活動空間。17 莊國平指出，當前國際社會的實踐有別於冷戰時期對國家形象、國家品牌議. 政治大. 題的漠視，益發重視國家形象對一國國家發展的影響。他以中國大陸為探討個案. 立. 指出，北京政府為了扭轉冷戰結束以來國際社會對「中國威脅論」、漠視人權表. ‧ 國. 學. 現、推諉卸責大國等負面形象的看法，積極運用媒體、網路、電影、文化等手段. ‧. 來推動公眾外交，希望藉此非傳統外交途徑澄清其國家意圖，使其他國家國內公眾能真正了解中國，進而形塑其正面的國家形象。依「2005 年英國廣播公司的. y. Nat. er. io. sit. 調查」、「2006 年國際先鋒論壇報的調查」以及「2007 年英國廣播公司的調查」等三份調查報告結果可知，中國政府相關作為已順利改善並提升其國際形象，並. n. al. Ch. 與公眾外交有著一定程度的相關性。18. engchi. i Un. v. 蔡豐任認為，國家形象即他國公眾對特定國家的整體評價，而運用議題管理、行銷傳播、品牌管理等「軟實力」策略，均有助於實質提升國際社會的評價狀態。中國大陸為因應當前國際會「公眾」時代來臨後的全球化挑戰，自冷戰結束以來就全面開啟國家公關戰略，用以和其他世界主要國家競爭國際舞台的話語權。該文進一步歸納出中國大陸運用公眾外交推動國家形象公關的七項戰略，其操作重點在於國際政治傳播中的溝通管理，亦即讓他國公眾置身宣傳的環境，潛 Peter van Ham, “The Rise of the Brand State: The Postmodern Politics of Image and Reputation,” Foreign Affairs, Vol. 80, No. 5 (2001), pp. 2-6. 17 許文英，〈公共外交與城市永續發展〉，《城市學學刊》，第 2 卷第 1 期（2011 年），頁 119-145。 18 莊國平，〈國家形象與公眾外交：中共新國家形象建構之分析〉，《復興崗學報》，第 92 期（2008 年），頁 317-346。 16. 9. DOI:10.6814/NCCU202001496.

(14) 移默化地影響傳播受眾的思想，進而支持中國大陸的政策與對外行動。19 二、公眾外交實踐個案國內外公眾外交研究另一個重點領域，即是對不同國家的實踐經驗進行個案研究。潘誠財即認為，全球化複合相互依賴實現多渠道交流互動下，跨國企業及非政府組織可以直接影響外國民眾對本國外交決策的觀感，形成跨區域、跨國際、跨層次的多元聯繫網絡，由而提供一國政府推動公眾外交的靈活工具。傳統上，無論政策的制訂或執行，日本聯合國外交都是由政府部門主導，並在聯合國體制下與其他國家進行互動，但在當前全球化時代下，政府對外政策必須能和私. 政治大分運用公眾外交所能帶給傳統外交的輔助功能，正確回應全球化時代複雜多元的立部門（企業和跨國公司等）第三部門（非政府組織與市民社會等）充分合作，充. ‧ 國. 學. 發展與挑戰。文章回顧日本自 1990 年以來的聯合國外交政策，再次確定日本政府將公眾外交與全球治理融入對外政策的趨勢，逐步邁向國家正常化的政治大國. ‧. 目標。20. Nat. sit. y. 楊志誠則以美國公眾外交之實踐為探討個案，深入分析全球化如何提供美國. n. al. er. io. 政府實踐公眾外交的有效工具，並從全球化具備之穿透國家主權及疆界的功能，. i Un. v. 探討一國如何善加運用公眾外交之功能，進一步說服及影響他國公眾、組織及社. Ch. engchi. 會，甚至深入各國政府的決策程序之中，左右其國家行為。他指出，無論採取支持或反對全球化的立場，都不可能否定全球化現象和效應的存在。歷經克林頓政府以來的國際實踐，美國國務院早已重新檢討如何在全球化時代重新建構其外交思維及因應之政策，而面對全球化穿透國家主權及疆界的現象，美國正運用公眾外交借力使力，全面透過說服及吸引各國的公民、組織及社會等方式，影響各國政府對外決策程序，進而左右其國家行為。此外，楊志誠總結美國公眾外交戰略發現，美國公眾外交正採取「分眾合流」的戰略，意即依照中國大陸國內社會的. 19 20. 蔡豐任，〈中國大陸的國家形象公關戰略〉，《展望與探索》，第 10 卷第 11 期（2012 年），頁 47-64。潘誠財，〈日本的聯合國外交政策（1990-2006）：從全球治理的觀點探討其面對的挑戰〉，《復興崗學報》，第 88 期（2006 年），頁 281。 10. DOI:10.6814/NCCU202001496.

(15) 特徵分別建構連結網路，並以美國國務院體系為網絡平台執行網絡收網整合。21 李翔宙認為，中國大陸在執行改革開放以來，綜合國力隨著經濟發展而大幅提升，國際影響力更是擴展迅速。該文進一步指出，為削弱國際社會對其戰略意圖以及中國威脅論的疑慮，中國政府持續推動公眾外交，積極向國際社會傳達其國家內外政策主張。中國大陸對公眾外交的積極關注，主要源於 2004 年總書記胡錦法針對維護中國大陸發展之重要戰略機遇期作出裁示，強調中國未來幾年要積極爭取國家和平發展之外部國際環境，才能真正為全面建設小康社會創設有利條件。在此大方向下，胡錦濤明確提出以「公眾外交」引導國內輿論配合國家總體外交，特別是強化對外國媒體、重要智庫、社會各界人士之宣傳及溝通工作，. 政治大. 增進國際社會及各國國內公眾對中國的瞭解及認識，如基本國情、核心價值、發. 立. 展道路、內政與外交等，進而建構出負責任大國的正面形象。由此可見，中國政. ‧ 國. 學. 府自胡錦濤執政以來早已意識到國際競爭形勢嚴竣，並將公眾外交提升到戰略的. ‧. 高度。22. 梁文興指出，在中國政府正式將公眾外交落實在對外政策之前，中國海外華. y. Nat. er. io. sit. 僑參與和公眾外交相關事務早已行之有年，只是其動機單純是發自民族情感，而非在政府刻意主導下進行。這種僑務公眾外交的推動，有助於中國政府向當地國. n. al. Ch. i Un. v. 公眾闡釋中國國情與政策意圖，緩和對中國威脅論的疑慮，而在歐美地區尤其熱. engchi. 衷。歐美當地華人大多以人際網絡為社群平台，持續透過引導公眾輿論風向的方式來影響當地國政府對外政策。有鑑於此，梁文興進一步彙整中國海外華人參與公眾外交之背景、實踐與特徵，同時評估歐美公眾對中國形象的反應。研究發現，中國海外華人在公眾外交的主動參與，並不完全是中國政府特定外交政策主導下的實踐結果，而是源自於新一代移民愛國情操與民族情感，所以也不願意受到中國政府官方過度干涉，或替中國政府政策背書。對中國而言，即使歐美海外華僑受政府控制程度低，但只要能持續強化與海外華僑在國家、民族情感與文化上的. 21 22. 楊志誠，〈公共外交—新時代的美國對華政策〉，《海峽評論》，第 227 期（2009 年），頁 9-10。李翔宙，〈中國大陸推動公共外交政策之探析〉，《全球政治評論》，第 35 期（2011 年），頁 53-80。 11. DOI:10.6814/NCCU202001496.

(16) 連結，海外華僑無疑仍將是實現公眾外交的最大助力。23 高英麗（Ingrid d’Hooghe）對中國外交政策、公眾外交目標群體以及中國公眾外交的挑戰與困境等，均有深入的討論與分析。她指出，中國公眾外交能力正隨著改革開放以來經濟加速增長而有大幅提升之趨勢，但中國威脅論、人權問題等長久以來困擾中國對外關係發展的因素，卻也同時成為中國開展公眾外交的阻礙。24麥考斯基（Anna Michalski）則是針對歐盟提升軟實力以拓展其公眾外交進行探討與分析，分析重點放在歐盟對外政策及其柔性權力（normative power）的運用，以及歐盟資通訊能力在對外政策上的應用等，充分說明了歐盟在運用軟實力有效提升公眾外交的原因。25. 政治大. 林泰和指出，德國公眾外交可回溯至二戰時設立之「國民啟蒙與宣傳部」。. 立. 該部門用以針對國內與國外公眾進進行宣傳與心理層面的操控，而宣傳部長戈培. ‧ 國. 學. 爾（Joseph Goebbels）更是在其中扮演關鍵的角色。1945 年二戰結束後，德國政. ‧. 府總結並反思納粹時期宣傳戰的負面經驗，轉而實行以文化軟實力為核心的公眾外交。作者檢證分析歌德學院以及德國之音個案發現，德國在此一階段推動的公. y. Nat. er. io. sit. 眾外交政策，透過與其他國家的文化交流以及人員互訪，有助於促進國與國之間的相互理解，進而建構有利於國家發展的外部環境。進而言之，公眾外交的本質. n. al. Ch. i Un. v. 即是國際政治傳播，其最終目的仍是希望影響外國公眾認知和輿論氛圍，進而讓. engchi. 該國政府採取有利於我國的政策立場。作者最後認為，我國政府面對中國大陸在國際社會的打壓與矮化，誠可借鏡文中德國公眾外交的成功案例，只要能善用我國民主價值、多元文化、經濟活力等軟實力資源，應能在對外政策上找到新的突破口，實質擴大我國外交活動空間。26. 梁文興，〈中國公共外交中海外華人參與之研究：以歐美的一些組織與活動為例〉，《中國大陸研究》，第 55 卷第 4 期（2012 年），頁 31-58。 24 Ingrid d’Hooghe, “Public Diplomacy in the People’s Republic of China,” In Jan Melissen (ed.), The New Public Diplomacy: Soft Power in International Relation (Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2005), pp. 88-105. 25 Anna Michalski, “The EU as a Soft Power: the Force of Persuasion,” In Jan Melissen (ed.), The New Public Diplomacy: Soft Power in International Relation (Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2005), pp. 124-144. 26 林泰和，〈德國公共外交的實踐：歌德學院與德國之音〉，《歐洲國際評論》，第 9 期（2013 年）， 23. 12. DOI:10.6814/NCCU202001496.

(17) 貳、文獻評述綜合以上國內外研究文獻可知，自 1965 年首次提出「公眾外交」概念迄今，歷經逾半個世紀的實踐與發展，目前已是後冷戰時期國際社會相當成熟且普及的外交途徑。「公眾外交」顧名思義，目的透過國際傳播或形象宣傳等方式，試圖影響特定國家國內公眾輿論之態度、立場、想法與觀念，「贏取眾望」，藉此促進或改變該國政府對外政策。因此，公眾外交並非立即見效的外交工具，必需透過各種可能接觸或影響該國公眾的方式，持續投入資源，長期經營下才可能積累出外交成果。奈伊提出之「軟實力」概念與公眾外交無縫對接，更被視為有效實現. 政治大. 公眾外交目的的重要手段。由以上文獻可知，國內外公眾外交研究中，打造國家. 立. 品牌已然成為各國政府推動公眾外交的重要關鍵。. ‧ 國. 學. 誠然，近年來由於交通與資通訊科技的進步，「公眾外交」在促進國際傳播以及行銷國家品牌方面獲得了更大程度的實踐，主要方式有出版品、電影、國際. ‧. 傳播、文化與民間交流等軟實力資源，進而打造國家正面品牌形象，翻轉他國公. Nat. sit. y. 眾對本國之負面印象。特別是，我國長久以來受到兩岸特殊政治情勢的影響，國. n. al. er. io. 際活動受到相當程度的制約，無法順利參與重要國際政經活動與國際議程的設. i Un. v. 定，處境相當艱難。準此，國際社會在公眾外交上的實踐，已然提供我國政府突. Ch. engchi. 破外交困局的新思路與新途徑，提升並有效利用我國軟實力，透過公眾外交全方位、有創意而長時間的經營，當能突破外交困境並爭取國家的最大利益。值得注意的是，這些看似非官方的國際交往，卻能直接或間接地有效爭取國際輿論友好與支持，實現「公眾外交」的既定目標。其中，國際體育賽事一直是我國提高國際能見度的重要途徑，其成就輝煌，充分彌補了我國在政府間國際組織參與及邦交國日愈短少上的不足。無論是體育健兒在國際賽事上的精采表現，抑或是承辦亞運、世大運等國際比賽，都能擦亮我國招牌，讓世界看到台灣。國內研究文獻對「體育外交」的研究相當早，但結合公眾外交概念進行分析論述者頁 1-39。 13. DOI:10.6814/NCCU202001496.

(18) 仍較為有限，國家圖書館碩博士論文網以「體育外交」查詢，至今只有 3 篇論文（查詢日期：2019/12/25）；臺灣期刊論文索引系統以「體育外交」查詢，也只有顯示 10 篇學術期刊（查詢日期：2019/12/25），呈現出國內社會討論聲量大，但學術研究關注度不成比例的現象。有鑑於「公眾外交」在國際社會實踐成效顯著，而體育又是提升一國軟實力的重要一環，關於我國如何運用體育軟實力推動公眾外交，進而打造我國國家品牌、達成對外政策目標、實現我國國家利益，相關問題均值得我們進一步探討。. 第三節壹、研究途徑. 立. 研究途徑與方法. 政治大. ‧ 國. 學. 「軟實力」理論為本文研究途徑，主要依據奈伊所提出之軟實力概念進行研究分析，探討體育軟實力對我國公眾外交之影響與政策意涵。總的來說，奈伊所. ‧. 言之軟實力主要內容如下27：. Nat. sit. y. 首先是全球傳播。軟實力重要來源之一即是文化吸引力，來源包括電影、電. n. al. er. io. 視、網路、教育、宗教、飲食、語言等。然文化的散播則有賴全球傳播技術的提. i Un. v. 升，且奈伊認為美國在這方面具有絕對的優勢，例如好萊塢、有線電視新聞網. Ch. engchi. (CNN)與網際網路等媒介，讓美國的大眾文化具有其全球影響力，而有助於提升美國的軟實力。其次是源自於意識形態或者是政治價值所產生的吸引力。與文化因素相仿，意識形態和政治價值亦難以量測與定義，而 Nye 在界定軟實力來源時，也常常把觀念(idea)、政治價值、意識形態等概念加以混用。值得一提的是，上述意識形態以及政治價值一般被視為一國文化中的重要內涵，不同國家依其特殊文化範疇而形構出其獨特之軟實力。. 27. Joseph S. Nye, The Paradox of American Power: Why the World’s Only Superpower Can’t Go It Alone (New York: Oxford University Press, 2002), pp. 8-12. 14. DOI:10.6814/NCCU202001496.

(19) 最後是透過國際制度(international institution)左右國際規則和全球議程。奈伊明確指出，如果一個國家在國際制度或國際規範的設定過程中具有決定性的能力，那麼它就可以左右世界政治的議程，進而影響其他國家的政策偏好以及對國家利益的認知。換言之，若一國能夠將國際規範、規則與自身國家利益相符合，則其對外政策就能更具有行為的正當性與合法性，甚至可以運用國際規範和國際制度規則來引導或限制他國自願行為，達到與代價高昂的胡蘿蔔或棒子一樣的效果。綜合上述，奈伊所提出之軟實力概念主要內容，有助於理解當代國際關係與國家對外政策互動的本質，而其與公眾外交之理論與實踐密不可分。因此，本文. 政治大. 欲透過軟實力概念，分析體育在推動一國公眾外交上的應用與實效。. 立. ‧ 國. 學. 貳、研究方法. sit. io. al. iv n C 針對研究主題進行資料搜集，全面檢視相關研究之研究命 hengchi U n. 文獻分析法. 緣由. 研究研究方法對照表. er. Nat. 研究方法. 表 1-1. y. 三種質性研究方法，茲就各項研究方法及其緣由如下：. ‧. 本文在蒐集與分析資料時將採取文獻分析法、歷史分析法以及比較分析法等. 題、經驗證據、研究設計等，分析其是否值得參考或有論證不足的地方。歷史分析法. 從歷史學的角度出發，經由對已發生事實進行描述、彙整與分析，探討研究對象或事件之來龍去脈，藉此釐清過去發生事實之緣由與影響。. 比較分析法. 運用比較分析的方法對二個或二個以上的個案或特定事件進行系統化的比較，從中發現它們之間的異同，進而分析造成這些異同之處的可能原因。. 15. DOI:10.6814/NCCU202001496.

(20) 資料來源：作者自行繪製。. 一、文獻分析法針對研究主題進行資料搜集，全面檢視相關研究之研究命題、經驗證據、研究設計等，分析其是否值得參考或有論證不足的地方。由於文獻分析法是經由文獻搜集對某項議題進行全面的記錄與觀察，有助於研究者審視相關研究線索，進而從事描述、觀察、分析與解釋等研究工作。28值得注意的是，由於大多數的研究文獻均為次級資料，業已由先前研究者篩選或以個人觀點進行詮釋，不僅真實性不如第一手資料，且文獻大多反映已發生的事件，與研究當下時空環境多少會. 政治大本研究對公眾外交理論與實踐的考察，次級資料來源至少包立. 有些許落差。所以，採取文獻分析法進行社會科學質化研究，必須輔以其他研究方法來補其不足。29. ‧ 國. 學. 括官方文件、研究智庫釋出之報告、相關檔案資料庫，以及圖書館中的專業書籍和學術期刊等不同來源。循此，本研究將大量蒐集並綜合整理國內外相關研究文. ‧. 獻，期能系統地回顧先前研究人員研究成果，並審慎判讀相關研究文獻，據以作. Nat. sit. n. al. er. io. 二、歷史研究法. y. 為本文研究之重要基礎。. Ch. i Un. v. 歷史研究法主要是以歷史學的角度，經由對過去事實的觀察與描述，深入探. engchi. 討研究對象在特定時空背景下的變遷與發展。因此，在研究題材與對象的選擇上，歷史研究法大多會結合社會科學研究的詮釋方法，以期對對研究主題作出更精闢而深入的陳述。30基於以上認識，本研究將通篇交錯運用文獻分析與歷史研究法，無論是對公眾外交的概念內涵、軟實力與公眾外交、公眾外交運作模式、體育外交的興起與沿革、國家體育軟實力之建設、體育在公眾外交的應用，抑或我國在國際賽事參與現況、體育軟實力與我國公眾外交、發展體育軟實力困境及. Ranjit Kumar 著；胡龍騰、黃瑋瑩、潘中道譯，《研究方法：步驟化學習指南》（台北：學富文化，2000 年），頁 31-40。 29 葉至誠、葉立誠合著，《研究方法與論文寫作》（台北：商鼎文化出版社，2000 年），頁 139-140。 30 易君博，《政治理論與研究方法》(台北：三民書局，2003 年)，頁 165。 28. 16. DOI:10.6814/NCCU202001496.

(21) 對策等，均有賴相關文獻之分析以及歷史研究法嚴謹、客觀地篩選資料，來試圖還原歷史真相並重建過去、現況與未來之連結。三、比較分析法社會科學比較分析法，目的在將二個或者二個以上的個案或事件並陳比較，從中發現它們之間的異同，進而分析造成這些異同之處的可能原因，甚至透過概念化與累積其他個案研究成果後，歸納出特殊性的結論，或找出具有普遍性的規律。31本研究依前述研究動機與研究目的，選擇採取比較分析法進行研究設計，目的在交叉比對所蒐集到的研究資料，系統地比較在不同體育軟實力作法下的公. 政治大. 眾外交，其效力是否有所差異，進而探討提升我國公眾外交成效之可行性戰略。. 立. 參、研究流程. ‧ 國. 學. 基於以上研究設計和相關研究文獻彙整成果，本論文之研究流程大致規劃如. ‧. 下圖 1-1，藉此對我國公眾外交與體育軟實力進行系統化探究與研討：. n. er. io. sit. y. Nat. al. 31. Ch. engchi. i Un. v. 閻學通、孫學峰著，《國際關係研究實用方法》（北京：人民出版社，2001 年），頁 133-138。 17. DOI:10.6814/NCCU202001496.

(22) 研究主題確立（研究背景、研究動機）. 文獻探討與回顧（研究目的、問題意識）. 確定研究方法和研究架構. 回顧國內外公眾外交理論之文獻. 探討體育軟實力與公眾外交關聯. 結論與建議. 本文研究架構暨研究流程. n. er. io. sit. y. Nat 第四節 a. 壹、研究範圍. ‧. 圖 1-1. 學. ‧ 國. 政治大公眾外交對我國體育發展之意涵立. 研究範圍與限制. iv l C n hengchi U. 一、時間範圍本研究以我國運用體育軟實力推動公眾外交為研究個案，因此時間範圍主要設定自 1981 洛桑會議後 1982 奧會模式開始到論文完成為止，分析這段時間內我國參與重要國際體育賽事促進公眾外交之情形。二、空間範圍本研究以我國體育軟實力與公眾外交為研究探討的個案，因此國內以及國外. 18. DOI:10.6814/NCCU202001496.

(23) 舉辦之重要國際體育賽事都是本研究主要研究的範圍，而為聚焦研究分析，本研究主要以台灣 2017 世大運與 2020 東京奧運現有的作為來做比較，討論內容包括因應方式、利弊得失及其因應對策。三、議題範圍本文旨在探討我國建構體育軟實力以實現公眾外交為主要議題，而由於公眾外交應用形式相當多元，因此舉凡用以還原被有意、無意扭曲的事件或觀點，建立國家在國際社會或他國公眾心目中的良好形象，抑或透過與他國公眾的交流與對話，提高雙方在文化和價值觀上的相互理解，進而達到外交上的預設目標、獲. 政治大. 取更大的國家利益，都可列入本研究對公眾外交研究的議題範疇。. 立. 貳、研究限制. ‧ 國. 學. 綜合以上研究設計之規劃與設定，本文在著手進行研究的過程中所面臨之潛. ‧. 在限制以及可行的解決途徑如下：. Nat. er. io. sit. y. 一、官方資料取得的限制. 一方面，雖然我國政府資訊公開而透明，相關官方文件、政策說明或數據統. n. al. Ch. i Un. v. 計等，均可經由網際網路輕易取得。然而，畢竟外交政策關係到國家生存與發展，. engchi. 部分資料可能涉及到國家安全或兩岸外交角力上的敏感情資，所以政府並未完全對外公開，相關資料取得不易。另一方面，外交部駐外單位作為我國外交活動的重要主體，在推動政府公眾外交上扮演著重要的角色，但對於我國駐外使館活動資訊動態，亦只能經由外交部或駐外單位官方網站取得，訊息相對有限。基於此，本文將蒐集相關研究文獻與官方釋出之政策報告，同時綜合對當前國際與區域情勢發展的觀察、分析與解讀，藉以補充官方資料取得方面的不足。二、公眾外交成效驗證不易一方面，公眾外交至今仍未出現統一而權威性的定義，除了概念本身研究範 19. DOI:10.6814/NCCU202001496.

(24) 疇相當廣泛且相關研究仍不斷在進行外，各國政府依其個別需求與實務之運用，對此概念的詮釋和強調重點也都有所不同。另一方面，公眾外交特點之一在於主要透過軟性的、間接的、傳播的、行銷的方式進行，所以 Nye 才會把公眾外交視為國家軟實力的展現。然而軟實力本身就缺乏具體可量化的評估指標，且不一定能及時轉化為國家綜合國力並發揮作用，更何況國與國之間、國家與外國群眾之間、國內群眾與國外群眾之間的關係，也不一定在單一外交政策下就會有所改變。換言之，他國及其公眾的行為可能同時受到多種因素作用，而難以直接被證明是因我國公眾外交影響所致，所以要對公眾外交的成效進行評價就更顯得困難。基於此，本研究除了將公眾外交研究聚焦於「體育軟實力」範疇，更將綜合. 政治大. 彙整學術界針對軟實力、公眾外交評價的各項指標，用以審視我國運用體力軟實力提升公眾外交之成效。. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 20. DOI:10.6814/NCCU202001496.

(25) 第二章. 國際關係研究視角下的公眾外交理論. 第一節. 國際傳播與公眾外交的發展. 壹、國際傳播研究及其內涵國際傳播研究旨在跨領域探討國際社會中主權國家、國際組織、非政府組織、團體或個人之間資訊流通的方式、內容與品質。就學科特色而言，「政治學」關注資訊在國際社會散播的「實力」，而國家的國際形象即由此被視為實力運作. 政治大播過程中的角色。隨著全球化時代資訊與通訊科技的發展，從新聞組織、影音產立的表徵；「傳播學」則關注資訊散播的工具、途徑與過程，特別是媒體在資訊傳. ‧ 國. 學. 品到教育文化交流等，都在一定程度上涉及資訊的國際傳播與影響。1回顧過往，國際傳播源於 19 世紀興起的的民主運動，當時示威遊行與集會結社等都是國際. ‧. 政治傳播的重要途徑；時至今日，當代政治活動中所創造的口號與宣傳，在傳播. sit. y. Nat. 科技發展下也能在國際傳播中發揮更關鍵的功能。此外，19 世紀中期出現了「通. io. al. er. 訊社」跨國報導的風氣，來自不同國家的外國特派員在全球範圍內奔走採訪並發. iv n C h e n g c，旨在透過控制資訊流通、操縱民宣傳（propaganda）即「組織性的說服」 hi U n. 布新聞，加速了資訊跨國流通的發展趨勢。. 意等方式來改變或維持權力平衡，進而獲取宣傳者的利益。第一次大戰期間，國際社會開始出現有系統而大量運用高度宣傳性質的國際傳播活動，而自從無線電廣播（radiobroadcasting）於 1930 年代出現在國際傳播領域後，各國政府更習慣於利用媒體傳播官方資訊，並對海外聽眾進行說服和宣傳。2值得注意的是，國際傳播雖然在定義上被視為「穿越國界的傳播」，影響力無遠弗屆，但傳統國際傳播事實上卻掌握在少數技術和資源豐沛的大國手中，中、小型國家政府在國際 1. 2. Howard H. Frederick 著；陳建安譯，《全球傳播與國際關係》(Global Communication& International Relations)（臺北：揚智文化，1999 年），頁 17。 Robert S. Fortner, Public Diplomacy and International Politics: The Symbolic Constructs of Summits and International Radio News (Westport, CT: Praeger Publishers, 1994), p. 22。 21. DOI:10.6814/NCCU202001496.

(26) 傳播領域大多無足輕重，而由大國政府壟斷國際傳播議程。3 直到二十世紀後期傳播科技創新後，國際傳播的範疇才由此得到大幅拓展。除了傳統政府官方傳播角色外，各種形式的「非政府行為者」也開始運用多元的傳播途徑與傳播工具，在國際社會上進行國際傳播並發揮重要影響。4誠然， 1990 年代後國際傳播受全球化加速與全球公民社會興起影響而產生變革，導致全球性、跨國性集會結社活動在世界範圍內大量出現，不僅展現全球公民社會的力量，更對各國政府的施政乃至外交活動造成巨大影響。各國政府重新意識到國際傳播在散播觀念以促進外交政策的重要性，競相結合國際傳播包括旨在行使政治影響力的資訊或文化計畫、報紙、廣播、電影、人員交流等，舉凡政府部門進. 政治大. 行或政府統籌民間組織進行的跨國交流活動皆然。準此，外交活動結合國際傳播. 立. 逐漸成為國際社會的主流趨勢。5. ‧ 國. 學. 貳、國際傳播與公眾外交. ‧. 近年來，公眾外交成為國際傳播研究的重要範疇，相關理論與個案分析不斷. y. Nat. er. io. sit. 推陳出新。回顧過往，公眾外交可追溯到二戰時歐洲國家之間宣傳戰的使用，但受到關注則是和冷戰時期美蘇軍事對抗有關。由於核武無可挽回的毀滅性特徵，. n. al. Ch. i Un. v. 冷戰期間美蘇陣營基本上都是維持著自我克制的戰略，不輕易將使用核武做為外. engchi. 交工具或談判籌碼，轉而將資訊戰與宣傳戰做為向全球散播其意識形態的工具，並以此進行戰略角力。實際操作上，公眾外交就是透過任何可能的方式，將本國政府希望傳播的資訊向「目標國」公眾傳播，藉此反制「目標國」在其國內所為而對本國不利的宣傳活動，改變目標國公眾對本國的負面形象。冷戰結束後，新自由主義意識形態加速向全球範圍散布，並以解除管制與加速全球傳播革新為其主要特徵。同時，在交通技術與資訊科技突破性發展下，新 3. Hamid Mowlana, Global Information and World Communication (New York: Longman, 1986), p. 4. DayaKishanThussu 著；董關鵬譯，《國際傳播：延續與變革》（International Communication: Continuity and Change）（北京：新華出版社，2000 年），頁 4-5。 5 鄧正來，〈全球化時代的發展傳播學：評 Colin Sparks《全球化、發展和大眾傳播》〉，《傳播與社會學刊》，第 10 期（2009 年），頁 182-187。 4. 22. DOI:10.6814/NCCU202001496.

(27) 自由主義意識形態的散播體現在電信產業的私有化、自由貿易、媒體平台創新，以及傳媒市場集中化發展等現象。特別是，網際網路在冷戰結束之際加速發展並迅速普及，統計研究數據顯示，2000 年時全球網路用戶數已高達 32 億。上述傳播科技的發展與變遷，不僅加速了媒體與文化的全球化進程，更成為國家之間進行公眾外交的工具，大幅拓展了國際關係外交理論與實踐的範疇。6 2001 年九一一恐攻事件被視為國際關係公眾外交發展的另一個轉折點。美國紐約市中心爆發九一一事件後，美國小布希政府一方面加強既有對阿富汗、伊拉克等國的廣播工作，另一方面更投注大量資源設立電臺專門針對穆斯林世界進行宣傳。這些電台除了用來散播與傳達有利於美國政策立場之觀點，同時也用來. 政治大. 反制卡達半島電視台所傳播之反美言論。7相關作法顯然提供了美國對阿富汗、. 立. 伊拉克與中東地區進行宣傳戰的有效工具，為接下來的軍事行動提供有利的社會. ‧ 國. 學. 條件。. ‧. 再者，網際網路雖然在冷戰結束之際一度面臨經濟泡沫化危機，但隨後在資通訊科技的突破性發展下，因網路頻寬相關技術的大幅提升，進一步開啟影音、. y. Nat. er. io. sit. 網路和通訊等三網合一之趨勢，而在結合手持行動裝置、行動上網科技以及社群網站的普及，全球正式進入數位匯流之網路時代。數位匯流不同於傳統媒體，對. n. al. Ch. i Un. v. 於一國政府建立與維持國家品牌形象來說，都是影響時效與影響層面上的重大挑. engchi. 戰。此外，1990 年代以來公眾外交開始引入企業整合性行銷管理傳播方法，提供一國政府建立與維持國家品牌形象的重要參考途徑，國際社會對國家品牌形象的關注更甚以往，一時之間讓公眾外交成為外交學研究之熱門領域。進而言之，從國際傳播學的角度來看，網際網路在 1990 年代中期加速普及後，新興傳播媒體的重要特徵之一就是「資訊超載」的問題。事實上，網際網路平台和傳統大眾傳媒的最大分野，即是網際網路「去中心化」的特徵，造成了新. DayaKishanThussu 著；董關鵬譯，《國際傳播：延續與變革》（International Communication: Continuity and Change）（北京：新華出版社，2000 年），頁 4-5。 7 黃平，〈美國對阿拉伯—伊斯蘭世界的非傳統公共外交〉，《阿拉伯世界研究》，第 4 期（2013 年），頁 102。 6. 23. DOI:10.6814/NCCU202001496.

(28) 媒體時代媒體發言權從過去政府與資本家集團，向「個人」加速轉移的現象。因此，新媒體時代大幅提高了由國家主導輿論風向的難度與風險，政府與資本家集團不再能夠像過去一樣壟斷訊息傳播。有鑑於此，國家品牌行銷策略也隨之出現重大變革，運用公眾外交塑造國家品牌形象的途徑和方法變得更加多元而複雜，而不再能夠像過去仰賴專業政治公關公司進行短期且顯著見效的政治傳播。8研究指出，文化與價值觀的傳播為一國政府和目標國國內公眾建立關係與對話的關鍵，而不是像過去古典外交一樣，只有關注議題的處理而已。9 傳統的官方外交活動以政府間互動為內涵，不論就傳遞訊息之內容、目的與經費使用，都可歸類為標準的政治傳播活動。「公眾外交」同樣傳播政治訊息，. 政治大. 但手段不同。公眾外交最初主要指涉國際廣播對國際關係的影響。二次大戰結束. 立. 後，美國國會在 1948 年通過《資訊與教育交流法案》（U.S. Information and. ‧ 國. 學. EducationalExchange Act of 1948），又稱《史密斯穆特法案》（Smith-Mundt Act）. ‧. 授權美國政府進行國際資訊與教育交流，奠立美國政府公眾外交的法律基礎。從此之後，由「美國之音」（Voice of America, VOA）代表的海外資訊傳播計畫及. y. Nat. er. io. sit. 以「傅爾伯來特計畫」(Fulbright Programs)為首的文化交流計畫，正式成為美國在承平時代的公眾外交工具。. n. al. Ch. i Un. v. 依循《史密斯穆特法案》的脈絡，美國的公眾外交活動與計畫通常分成「資. engchi. 訊」與「文化和教育交流」兩類，前述的國際廣播被歸類為資訊活動。資訊類公眾外交還包括政府針對外國媒體的「公關外交」或媒體公關活動，這類活動有時也被認為是「媒體外交」的一環。依據曼海姆（Jarol B. Manheim）與歐伯瑞頓（Robert B. Albritton）的研究，針對媒體的公關外交活動通常導致對該國之正面媒體報導。10析言之，公關外交指由政府進行的公共關係活動，著眼於建立與國. V. Ham, “Place Branding: The State of the Art,” Annals of the American Academy of Political and Social Science, Vol. 616 (2008), pp. 132-133. 9 Ibid., pp. 128, 136. 10 Jarol B. Manheim & Robert B. Albritton, “Changing National Images: International Public Relations and Media Agenda Setting,” The American Political Science Review, Vol. 78, No. 3 (September 1984), pp. 641-657. 8. 24. DOI:10.6814/NCCU202001496.

(29) 內外公眾團體與媒體的良好關係，以利外交目標的達成。11至於媒體外交則強調新聞媒體在國家外交實務上扮演的角色。理論上，媒體外交指媒體作為政治訊息的主要傳播者；實務上，政府對媒體的公關活動也被認為是媒體外交，目的在鼓勵媒體作出有利的報導。12 公眾外交依其對象或實施部門的不同，還可以區分出文化外交、文化關係、民間外交、議會外交、政黨外交、城市外交、智庫外交等名目。僅就文化外交與文化關係而言，前英國文化協會助理秘書長米契爾(John Matthew Mitchell)定義「文化關係」(cultural relations)為：促進與他國文化、教育機構及個人間的合作關係，使各國能夠展開知識上、藝術上與社會上的關係。而「文化外交」是指在. 政治大. 國際協定中納入文化事務，並利用文化來引導對國家政治與經貿外交的支持。根. 立. 據米契爾的看法，文化外交是由政府機構主導的外交，文化關係則是由政府機構. ‧ 國. 學. 與私人與組織合作進行。13. ‧. 總體來說，公眾外交是由政府主導或贊助的、以溝通為導向的活動，目的在促進目標國公眾對本國的認同與了解。14公眾外交的工具包括各種傳播媒體如出. y. Nat. er. io. sit. 版、廣播、電影、電視、網際網路，以及文化交流如各種藝文活動、體育賽事、學術教育交流、智庫交流、國際會議等。公眾外交由政府主導或贊助，自然是國. n. al. Ch. i Un. v. 際政治傳播的一部分。然而公眾外交不等於國際政治傳播，各種民間交流活動如. engchi. 觀光旅遊、宗教交流、跨國網絡串連等，如其傳遞的訊息與國際公共事務或公共利益有關，或有政府權威介入，或得到公共經費補助，也可視為國際政治傳播的一環。15. 11. Scott M. Cutlip& Allen H. Center, Effective Public Relations: Pathways to Public Favor (New York: Prentice-Hall, Inc., 1952), pp. 4-6. 12 Rex F. Harlow, “Building a Public Relations Definition,” Public Relations Review, Vol. 2, No. 4 (Winter 1976), p. 36. 13 John Matthew Mitchell, International Cultural Relations (London: Allen & Unwin, 1986), p. 81. 14 Hans N. Tuch, Communicating with the World: U.S. Public Diplomacy Overseas (New York: St. Martin’s Press, 1993), p. 3. 15 卜正珉，《公眾外交：軟性國力、理論與策略》（臺北：允晨文化，2009 年），頁 36-37。 25. DOI:10.6814/NCCU202001496.

(30) 第二節. 公眾外交模式及其運作邏輯. 壹、公眾外交的前提與目標公眾外交實際操作層面主要涉及雙邊或多邊關係的有效建構，並以了解外交客體的社會、經濟文化背景與公眾需求為前提，並向其傳遞本國觀點論述、修正刻板或錯誤認知，進而探求彼此共同的利益與外交目標。16顯然，公眾外交所涉及的層面遠多於傳統外交，並將國家形象和國際聲譽視為一種公共財（Public Goods），用以塑造出對某國有利或不利的外交互動環境，而特定公共議題也會. 政治大輯其實就是國家形象與公共議題相互之間的循環建構：一方面，正面的國家形象立. 對國家形象和國際聲譽造成正面或負面的影響。17由此可見，公眾外交的運作邏. ‧ 國. 學. 有利於倡議公共議題，而負面的國家形象也可能阻礙特定公共議題的推動；另一方面，一個成功的公共議題可以塑造一國正面形象，但若未謹慎處理公共議題也. ‧. 可能加深國家的負面形象。. sit. y. Nat. 上述公眾外交運作邏輯與奈伊（Joseph Nye）提出之軟實力概念內涵一致。. io. al. er. 國家形象與軟實力均強調本國對他國的吸引力，而公共議題之議程設定則在國家. v. n. 形象提升上扮演重要角色。一般而言，公眾外交在實務操作上主要可以實現四個方面的影響18：. Ch. engchi. i Un. 1. 提高他國對本國的熟悉度（Familiarity）：讓對方更了解我國政治、經濟、社會、文化等現況、促進或改善他國對本國的刻板印象、散播對本國有利的公眾輿論等。 2. 讓他國更欣賞（Appreciation）本國：塑造對本國對外言行的正向認知、在國際社會重要議題上讓他國採取和本國一致或相似的觀點，以獲得他國在外交活動上的支持。. 16 17 18. Mark Leonard, Public Diplomacy (London: The Foreign Policy Centre, 2002), p.8. Ibid., pp.8-9. Ibid., pp.9-10. 26. DOI:10.6814/NCCU202001496.

(31) 3. 促進本國與他國人民之間的交往（Engaging）：例如教育與學術科研的合作、吸引他國公眾來本國觀光、就學、投資，以及購買本國製造之產品或提供之服務等全方位交往，進而接觸、了解並支持本國的價值觀。 4. 擴大對他國政治菁英、意見領袖及公眾的影響（Influencing）：具體作法如積極爭取他國企業投資、促進他國公眾支持我國在特定公共議題之立場，或爭取他國政治菁英將我國政府視為合作盟友。承上所言，公眾外交即是在國家形象與公共議題的循環過程中，設法尋求他國公眾由熟悉、欣賞本國政治、經濟、社會與文化等價值觀，進而擴大接觸並影響其立場觀點之過程。值得注意的是，此一過程並非穩定不變，當國家形象或公. 政治大. 共議題中任一項因某種因素影響時，另一項也會隨之變動，而原本已達成的外交. 立. 成果也可能有所起伏變化。有進展，則持續加大力度；若倒退，則需要再藉由其. ‧ 國. 學. 他循環進行關係的修補與重建。意即，在他國對本國認知與關係的不斷變化中，. ‧. 國家必須妥善運用議程設定、提升吸引力等方式，循序漸進地實現國家利益。. er. io. sit. y. Nat. 貳、公眾外交的執行. 公眾外交具體執行步驟方面，政府實行公眾外交前必須先明確設定所欲達成. n. al. Ch. i Un. v. 的目標，並依創造或維護國家形象之不同需求設定議題，進而擬定有效的執行方. engchi. 法。雷納德（Mark Leonard）指出，雖然公眾外交多以柔性、間接、持續性而非強的互動方式進行操作，但並非所有針對外國公眾所進行的「宣傳」活動都是公眾外交。正式而有效的公眾外交可歸納出以下幾個環節19： 1. 充分知悉目標公眾； 2. 避免單方向傳遞訊息； 3. 超越智力形式的溝通表達方法； 4. 證明本國與對方的關聯性。意即，成功的公眾外交多以精準分析他國公眾與雙向交流溝通為前提，而溝 19. Ibid., pp.46-53. 27. DOI:10.6814/NCCU202001496.

(32) 通傳遞訊息的方式要跳脫傳統文字表達的宣傳模式，在雙方持續不斷的交流中視情況來調整溝通的類型、方式與內容，以確保他國公眾能更加熟悉、欣賞本國，受本國吸引，並從中找出彼此間共同關注的議題或利益，尋求他國公眾對本國特定政策立場的支持與肯定。卡爾（Nicholas Cull）總結各國推行公眾外交實務經驗，進一步歸納出提升國家公眾外交能力的七大重點：20 1. 「聽」比「說」更重要成功的公眾外交要從「傾聽」開始。國家推動公眾外交時，不要一昧地思考如何去「說」，而是藉由「傾聽」開始，全方位而有系統地蒐集、分析、歸納外. 政治大. 國公眾的觀點主張。意即，公眾外交的成效好壞，取決於該國政府能否充分掌握. 立. 他國國內真實輿情，特別是對我國負面而不利於彼此交流互動的情資，而非憑感. ‧ 國. 學. 覺、單方面、一廂情願地向他國進行宣傳。由此可見，當代公眾外交並非單向傳. ‧. 播訊息，而是進行雙向溝通對話，不僅強調運用宣傳影響他人想什麼，同時也要求一國政府「聆聽」他國公眾說什麼。21. y. Nat. er. io. sit. 2. 必須與政策緊密連結. 公眾外交與政府對外政策的連結，遠比它在政府對外政策中所發揮的作用更. n. al. Ch. i Un. v. 重要。意即，公眾外交並不一定要依附在多種實質外交政策之中，也可以藉由多. engchi. 種面向與政策相連結。從各國公眾外交實務來看，跨領域與不同類別政策結合的公眾外交更能收到超乎預期的效果。吉爾堡（Eytan Gilboa）即歸納並列舉出 13 項與公眾外交密切結合的政策領域，分別是企業行銷管理、媒體影響、民意輿論、語言修辭、文化研究、電腦科學、科技、心理學、社會學、政治學、國際外交戰略、歷史、公共關係品牌等。22 3. 主要對象並非國內民眾 Nicholas J. Cull, “ Public Diplomacy: Seven Lessons for Its Future from Its Past,” Place Branding and Public Diplomacy, Vol.6, No.1 (2010), pp.11-17. 21 杜鈴玉，〈新形勢下推動公共外交與提升國家軟實力之研究〉，《台灣警察專科學校警專學報》，第 5 卷第 2 期（2011 年），頁 275。. 22 Eytan Gilboa, “Searching for a Theory of Public Diplomacy,” The Annals of the American Academy of Political and Social Science, Vol.616, No.55 (2008), p.74. 20. 28. DOI:10.6814/NCCU202001496.

(33) 公眾外交不同於「公共事務」，前者目標對象是他國公眾，後者則是本國民眾。就目的來說，「外交」代表國家在海外的利益，而公共事務則用以促進國內民眾利益；23從工具技巧而言，雖然公共事務時常採取與公眾外交類似的行動與技巧，但對象鎖定本國國民，以協助本國民眾從國家的角度來解讀外面的世界，並提高他們對外交事務的認知。24因此，構思公眾外交政策應以吸引外國公眾為依歸，而非僅作為一種說服國內民眾的手段，或用以糾正無知外國人的錯誤觀念，否則將失去公眾外交的本質，難以發揮與他國溝通進而建立共識。25 4. 可信度取決於能否善用媒體公眾外交涉及政府、媒體、輿論等三個要素之間所構成的複雜關係，而媒. 政治大. 體更在其中發揮關鍵影響力，具有控制性、節制性、介入性和工具性等特徵，為. 立. 公眾外交可信度的主要來源。意即，善用媒體有助於提高政府公眾外交的可信. ‧ 國. 學. 度，但水能載舟亦能覆舟，公眾外交稍有不慎亦可能受到媒體牽連，衝擊政府對. ‧. 他國公眾所做的所有努力。26運用媒體提高公眾外交可信度的關鍵，在於政府是否擁有能提供訊息、屬於自己國家品牌且被認可支持的特殊機構，例如 BBC、. y. Nat. 更加實用的運作系統，達成更有效的公眾外交。27. n. al. 5. 非官方色彩更具說服力. Ch. engchi. er. io. sit. 美國之音、德國之聲等。若能與各種不同形式的媒體進行戰略協作，甚至能創建. i Un. v. 政府部門結合國內、外民間部門共同推動公眾外交將使公眾外交更有效。這是由於，政府官方推動的外交活動較容易受到外國公眾的質疑，若能由其他利益關係者或組織來發動公眾外交，欲傳遞的訊息便更容易被聽到，也就更能發揮其. Philip Habib, “Three: The View from Wesstern Europe, Concluding Remarks,” In Starr, Richard F. (ed.), Public Diplomacy: USA Versus USSR (California: Hoover Institute Press, 1986), pp.282-288, 轉引自卜正珉，《公眾外交－軟性國力，理論與策略》，頁 43。 24 Evan H. Potter, “Information Technology and Canada’s Public Diplomacy,” in Evan H. Potter (ed.), Cyber-Diplomacy: Managing Foreign Policy in the Twenty-First Century (Canada: McGill-Queen’s University, 2002), p.179. 25 Cull, op. cit., p.13. 26 Eytan Gilboa, “Global Communication and Foreign Policy,” Journal of Communication, Vol.52, No.4 (2002), pp.731-743. 27 Cull, op. cit., pp.13-14, 16. 23. 29. DOI:10.6814/NCCU202001496.

(34) 影響力。28 網路時代尤其如此，由於網路普及而新媒體資訊流通與受眾人數倍增，公眾外交若能結合網路科技，將成為真正無國界、零時差之外交途徑。意即，因應當代公眾外交途徑的變革，政府不再是本國與他國公眾之間單一的溝通管道，而網際網路、新聞媒體、企業公司、非政府組織、重要個人等非官方途徑往往更具說服力。29 6. 並不侷限於塑造國家形象公眾外交雖關於推行外交政策，但它不一定要涉及國家的形象，而可能被用於解決各種跨國性公共問題的全球治理議程上，例如氣候變遷、核不擴散、跨國傳染病、生物多樣性等議題。公眾外交一旦能跳脫狹隘的國家形象，則公眾外交. 政治大. 所追求的，可能不僅僅是國家利益，更是全球共有的世界利益。30. 立. 7. 全民參與能發揮加乘效果. ‧ 國. 學. 全球化、資訊化時代，公眾外交的行為主體不再僅限於國家政府機構，非國. ‧. 家行為者在全球化和網路、通訊技術的不斷創新發展下亦能參與外交活動，而公眾外交最終目的亦在於實現「人民對人民」的「全民外交」，讓公民社會與個人. y. Nat. er. io. sit. 經驗直接跨越國界發揮作用。事實上，依公眾外交理論假設與運作邏輯來說，政府反而應更積極推動並實際參與跨境網路傳播，而過多的政府管制與行政規章的. n. al. Ch. i Un. v. 限制，都極有可能直接或間接破壞網路社群媒體的可信度與影響力，反而不利於 31. 政府經營規劃公眾外交戰略。. engchi. 參、公眾外交的行動目標國家政府應該思考如何更有效率地執行公眾外交，若能清楚的瞭解欲達成的效益目標，對症下藥，則能使公眾外交的執行事半功倍。於此，雷納德將公眾外 Conrad Bird, “Strategic Communication and Behavior Change: Lessons from Domestic Policy,” In Jolyon Welsh & Daniel Fearn (eds.), Engagement: Public Diplomacy in A Gobalised World (London: Foreign & Commonwealth Office, 2008). 轉引自卜正珉，《公眾外交－軟性國力，理論與策略》，頁 56。 29 Cull, op. cit., p.16. 30 Ibid., pp.14-16. 31 Ibid., pp.15-16. 28. 30. DOI:10.6814/NCCU202001496.