第二章 國際關係研究視角下的公眾外交理論
第一節 國際傳播與公眾外交的發展
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第二章 國際關係研究視角下的公眾外交理論
第一節 國際傳播與公眾外交的發展
壹、國際傳播研究及其內涵
國際傳播研究旨在跨領域探討國際社會中主權國家、國際組織、非政府組 織、團體或個人之間資訊流通的方式、內容與品質。就學科特色而言，「政治學」
關注資訊在國際社會散播的「實力」，而國家的國際形象即由此被視為實力運作 的表徵；「傳播學」則關注資訊散播的工具、途徑與過程，特別是媒體在資訊傳 播過程中的角色。隨著全球化時代資訊與通訊科技的發展，從新聞組織、影音產 品到教育文化交流等，都在一定程度上涉及資訊的國際傳播與影響。1回顧過往，
國際傳播源於 19 世紀興起的的民主運動，當時示威遊行與集會結社等都是國際 政治傳播的重要途徑；時至今日，當代政治活動中所創造的口號與宣傳，在傳播 科技發展下也能在國際傳播中發揮更關鍵的功能。此外，19 世紀中期出現了「通 訊社」跨國報導的風氣，來自不同國家的外國特派員在全球範圍內奔走採訪並發 布新聞，加速了資訊跨國流通的發展趨勢。
宣傳（propaganda）即「組織性的說服」，旨在透過控制資訊流通、操縱民 意等方式來改變或維持權力平衡，進而獲取宣傳者的利益。第一次大戰期間，國 際社會開始出現有系統而大量運用高度宣傳性質的國際傳播活動，而自從無線電 廣播（radiobroadcasting）於 1930 年代出現在國際傳播領域後，各國政府更習慣 於利用媒體傳播官方資訊，並對海外聽眾進行說服和宣傳。2值得注意的是，國 際傳播雖然在定義上被視為「穿越國界的傳播」，影響力無遠弗屆，但傳統國際 傳播事實上卻掌握在少數技術和資源豐沛的大國手中，中、小型國家政府在國際
1 Howard H. Frederick 著；陳建安譯，《全球傳播與國際關係》(Global Communication& International Relations)（臺北：揚智文化，1999 年），頁 17。
2 Robert S. Fortner, Public Diplomacy and International Politics: The Symbolic Constructs of Summits and International Radio News (Westport, CT: Praeger Publishers, 1994), p. 22。
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傳播領域大多無足輕重，而由大國政府壟斷國際傳播議程。3
直到二十世紀後期傳播科技創新後，國際傳播的範疇才由此得到大幅拓 展。除了傳統政府官方傳播角色外，各種形式的「非政府行為者」也開始運用多 元的傳播途徑與傳播工具，在國際社會上進行國際傳播並發揮重要影響。4誠然，
1990 年代後國際傳播受全球化加速與全球公民社會興起影響而產生變革，導致 全球性、跨國性集會結社活動在世界範圍內大量出現，不僅展現全球公民社會的 力量，更對各國政府的施政乃至外交活動造成巨大影響。各國政府重新意識到國 際傳播在散播觀念以促進外交政策的重要性，競相結合國際傳播包括旨在行使政 治影響力的資訊或文化計畫、報紙、廣播、電影、人員交流等，舉凡政府部門進 行或政府統籌民間組織進行的跨國交流活動皆然。準此，外交活動結合國際傳播 逐漸成為國際社會的主流趨勢。5
貳、國際傳播與公眾外交
近年來，公眾外交成為國際傳播研究的重要範疇，相關理論與個案分析不斷 推陳出新。回顧過往，公眾外交可追溯到二戰時歐洲國家之間宣傳戰的使用，但 受到關注則是和冷戰時期美蘇軍事對抗有關。由於核武無可挽回的毀滅性特徵，
冷戰期間美蘇陣營基本上都是維持著自我克制的戰略，不輕易將使用核武做為外 交工具或談判籌碼，轉而將資訊戰與宣傳戰做為向全球散播其意識形態的工具，
並以此進行戰略角力。實際操作上，公眾外交就是透過任何可能的方式，將本國 政府希望傳播的資訊向「目標國」公眾傳播，藉此反制「目標國」在其國內所為 而對本國不利的宣傳活動，改變目標國公眾對本國的負面形象。
冷戰結束後，新自由主義意識形態加速向全球範圍散布，並以解除管制與加 速全球傳播革新為其主要特徵。同時，在交通技術與資訊科技突破性發展下，新
3 Hamid Mowlana, Global Information and World Communication (New York: Longman, 1986), p. 4.
4DayaKishanThussu 著；董關鵬譯，《國際傳播：延續與變革》（International Communication:
Continuity and Change）（北京：新華出版社，2000 年），頁 4-5。
5鄧正來，〈全球化時代的發展傳播學：評 Colin Sparks《全球化、發展和大眾傳播》〉，《傳播與社 會學刊》，第 10 期（2009 年），頁 182-187。
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自由主義意識形態的散播體現在電信產業的私有化、自由貿易、媒體平台創新，
以及傳媒市場集中化發展等現象。特別是，網際網路在冷戰結束之際加速發展並 迅速普及，統計研究數據顯示，2000 年時全球網路用戶數已高達 32 億。上述傳 播科技的發展與變遷，不僅加速了媒體與文化的全球化進程，更成為國家之間進 行公眾外交的工具，大幅拓展了國際關係外交理論與實踐的範疇。6
2001 年九一一恐攻事件被視為國際關係公眾外交發展的另一個轉折點。美 國紐約市中心爆發九一一事件後，美國小布希政府一方面加強既有對阿富汗、伊 拉克等國的廣播工作，另一方面更投注大量資源設立電臺專門針對穆斯林世界進 行宣傳。這些電台除了用來散播與傳達有利於美國政策立場之觀點，同時也用來 反制卡達半島電視台所傳播之反美言論。7相關作法顯然提供了美國對阿富汗、
伊拉克與中東地區進行宣傳戰的有效工具，為接下來的軍事行動提供有利的社會 條件。
再者，網際網路雖然在冷戰結束之際一度面臨經濟泡沫化危機，但隨後在資 通訊科技的突破性發展下，因網路頻寬相關技術的大幅提升，進一步開啟影音、
網路和通訊等三網合一之趨勢，而在結合手持行動裝置、行動上網科技以及社群 網站的普及，全球正式進入數位匯流之網路時代。數位匯流不同於傳統媒體，對 於一國政府建立與維持國家品牌形象來說，都是影響時效與影響層面上的重大挑 戰。此外，1990 年代以來公眾外交開始引入企業整合性行銷管理傳播方法，提 供一國政府建立與維持國家品牌形象的重要參考途徑，國際社會對國家品牌形象 的關注更甚以往，一時之間讓公眾外交成為外交學研究之熱門領域。
進而言之，從國際傳播學的角度來看，網際網路在 1990 年代中期加速普及 後，新興傳播媒體的重要特徵之一就是「資訊超載」的問題。事實上，網際網路 平台和傳統大眾傳媒的最大分野，即是網際網路「去中心化」的特徵，造成了新
6DayaKishanThussu 著；董關鵬譯，《國際傳播：延續與變革》（International Communication:
Continuity and Change）（北京：新華出版社，2000 年），頁 4-5。
7黃平，〈美國對阿拉伯—伊斯蘭世界的非傳統公共外交〉，《阿拉伯世界研究》，第 4 期（2013 年），
頁 102。
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媒體時代媒體發言權從過去政府與資本家集團，向「個人」加速轉移的現象。因 此，新媒體時代大幅提高了由國家主導輿論風向的難度與風險，政府與資本家集 團不再能夠像過去一樣壟斷訊息傳播。有鑑於此，國家品牌行銷策略也隨之出現 重大變革，運用公眾外交塑造國家品牌形象的途徑和方法變得更加多元而複雜，
而不再能夠像過去仰賴專業政治公關公司進行短期且顯著見效的政治傳播。8研 究指出，文化與價值觀的傳播為一國政府和目標國國內公眾建立關係與對話的關 鍵，而不是像過去古典外交一樣，只有關注議題的處理而已。9
傳統的官方外交活動以政府間互動為內涵，不論就傳遞訊息之內容、目的與 經費使用，都可歸類為標準的政治傳播活動。「公眾外交」同樣傳播政治訊息，
但手段不同。公眾外交最初主要指涉國際廣播對國際關係的影響。二次大戰結束 後，美國國會在 1948 年通過《資訊與教育交流法案》（U.S. Information and EducationalExchange Act of 1948），又稱《史密斯穆特法案》（Smith-Mundt Act）
授權美國政府進行國際資訊與教育交流，奠立美國政府公眾外交的法律基礎。從 此之後，由「美國之音」（Voice of America, VOA）代表的海外資訊傳播計畫及 以「傅爾伯來特計畫」(Fulbright Programs)為首的文化交流計畫，正式成為美國 在承平時代的公眾外交工具。
依循《史密斯穆特法案》的脈絡，美國的公眾外交活動與計畫通常分成「資 訊」與「文化和教育交流」兩類，前述的國際廣播被歸類為資訊活動。資訊類公 眾外交還包括政府針對外國媒體的「公關外交」或媒體公關活動，這類活動有時 也被認為是「媒體外交」的一環。依據曼海姆（Jarol B. Manheim）與歐伯瑞頓
（Robert B. Albritton）的研究，針對媒體的公關外交活動通常導致對該國之正面 媒體報導。10析言之，公關外交指由政府進行的公共關係活動，著眼於建立與國
8 V. Ham, “Place Branding: The State of the Art,” Annals of the American Academy of Political and Social Science, Vol. 616 (2008), pp. 132-133.
9 Ibid., pp. 128, 136.
10Jarol B. Manheim & Robert B. Albritton, “Changing National Images: International Public Relations and Media Agenda Setting,” The American Political Science Review, Vol. 78, No. 3 (September 1984), pp. 641-657.
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內外公眾團體與媒體的良好關係，以利外交目標的達成。11至於媒體外交則強調 新聞媒體在國家外交實務上扮演的角色。理論上，媒體外交指媒體作為政治訊息 的主要傳播者；實務上，政府對媒體的公關活動也被認為是媒體外交，目的在鼓 勵媒體作出有利的報導。12
公眾外交依其對象或實施部門的不同，還可以區分出文化外交、文化關係、
民間外交、議會外交、政黨外交、城市外交、智庫外交等名目。僅就文化外交與 文化關係而言，前英國文化協會助理秘書長米契爾(John Matthew Mitchell)定義
「文化關係」(cultural relations)為：促進與他國文化、教育機構及個人間的合作 關係，使各國能夠展開知識上、藝術上與社會上的關係。而「文化外交」是指在 國際協定中納入文化事務，並利用文化來引導對國家政治與經貿外交的支持。根 據米契爾的看法，文化外交是由政府機構主導的外交，文化關係則是由政府機構
「文化關係」(cultural relations)為：促進與他國文化、教育機構及個人間的合作 關係，使各國能夠展開知識上、藝術上與社會上的關係。而「文化外交」是指在 國際協定中納入文化事務，並利用文化來引導對國家政治與經貿外交的支持。根 據米契爾的看法，文化外交是由政府機構主導的外交，文化關係則是由政府機構