第一章 緒論
第二節 文獻回顧
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
公眾外交所面臨之困境和因應對策。
第二節 文獻回顧
壹、國內外研究現況
公眾外交研究中心（The Edward R. Murrow Center of Public Diplomacy）在 1965 年於美國塔弗茲大學（Tufts University）成立，成立之初製作的宣傳手冊中 首次提及「公眾外交」一詞，被視為公眾外交研究的開端。中心主任格里恩
（Edmund A. Gullion）在當時宣傳手冊上將公眾外交界定如下：
公眾外交目的在關注一國公眾態度對其政府形成和執行外交政策之影 響，涉及以下非傳統外交領域的活動：政府試圖影響他國公眾輿論及其對我 國之態度；民間私人團體和目標國內利益相關民間機構間的互動；外交事務 及其影響於政治上的反應；外交部門與媒體工作者間的溝通；跨文化溝通的 過程。7
自 1970 年代開始，公眾外交開始服務於美國外交戰略，主要用於國際傳播 活動。隨著冷戰結束後國際社會的大量實踐，學術界對公眾外交的研究有諸多論 述，並在公眾外交的主體、客體、運作方式及欲達成的外交效果等逐漸產生共識。
特別是，美國發生九一一恐怖攻擊後，國際社會對於一國國際聲譽及其對外政策 影響力的關注，由而開啟了公眾外交研究的新階段。特別是，隨著資訊科技的發 展，公眾注意力成為全球化時代下的一種稀有財，若政府能巧妙地運用對外宣傳 與行銷方式，可能比使用武力更能達到外交目的。8
回顧公眾外交研究文獻可知，目前國內外相關研究主要集中在二個部分，一 是公眾外交理論，二是公眾外交實踐個案。
7 “What is Public Diplomacy?” Public Diplomacy Alumni Association（2019/12/25 瀏覽）, http://www.publicdiplomacy.org/1.htm.
8林泰和，〈德國公共外交的實踐：歌德學院與德國之音〉，《歐洲國際評論》，第 9 期（2013 年），
頁 5。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
一、公眾外交理論研究
國內外公眾外交理論的研究，主要強調公眾外交與傳統外交模式的不同，並 集中在「傳播學」以及「行銷學」二方面進行討論。
1. 公眾外交的國際傳播面向
美國學界對公眾外交的研究，源於對二戰以來外交宣傳戰的反思，1943 年 時納粹德國宣傳部利用 23 座短波電台和 110 座中長波電台，對外以 53 種語言進 行輿論戰與心理戰；而英國政府為了反制，1944 年亦透過英國廣播公司使用 39 種語言、每週對外廣播 763 小時的方式，對抗德國法西斯的宣傳戰。對此，格里 恩於 1965 年提出公眾外交概念，用以指涉美國新聞署所從事一系列涉教育文 化、訊息傳播等非傳統外交活動，以為國際傳播外交正名並與納粹宣傳有所區 隔。他強調，公眾外交的目的在於促進他國公眾對本國理念、制度、文化、國家 政策目標的理解，也就是透過政府及民間的協力去塑造一個和他國公眾溝通的平 台，藉此降低不必要的錯誤認知和誤解誤判。9
卡爾（Nicholas Cull）定義公眾外交為：政府涉外部門透過對他國公眾溝通 傳播等方式，用以有效管理國際環境的行為。歸納國際社會相關實踐可知，公眾 外交之行為主體已從傳統上的主權國家，進一步擴大到國際非政府組織和跨國企 業等非國家行為者；外交工具則在資訊科技發展下，從廣播擴大到利用新聞、即 時與全球科技（特別是網路）工具進行交流互動。進而言之，公眾外交有別於傳 統外交活動由上而下的訊息傳達流程，特別強調本國與目標國雙邊交流關係的建 立。公眾外交的分類方面，可依時間長短進一步區分為短期模式、中等時期模式、
長期模式、極長期模式等規劃，並發展出傾聽、倡導、文化外交、交流外交、國 際廣播等不同類型的外交工具。這些不同模式與應用工具豐富而多元，各有千秋 而各擅勝場，政府可針對目標國不同的需要與特徵因地制宜，靈活運用以極大化 國家利益。10
9陳志敏、肖佳靈、趙可金著，《當代外交學》（北京：北京大學出版社，2008 年），頁 264-265。
10 Nicholas Cull, “Public Diplomacy: Taxonomies and Histories,” Annals of the American Academy of
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
奈伊（Joseph S. Nye）明確強調公眾外交是政府運用軟實力達成對外政策目 標的工具，具體落實在日常溝通、戰略溝通以及建立長久關係等三個面向，例如 提供獎學金、官方及民間交流互訪、培訓計畫、學術或實務專題研討會等方式。
他指出，國家硬實力即政府運用軍事和經濟實力作為對外政策工具，用以強迫威 脅或收買誘導目標國的能力；軟實力則是政府用以說服和吸引目標國聽從其要求 的能力，藉此符合國家利益並獲取本國所想要的東西。從國際社會的國家實踐來 看，一個國家軟實力來源主要有二，一是該國文化對於其他國家所具有的吸引 力，二是該國政治價值和外交政策能夠被其他國視為具有合法性與道德威信的程 度。顯然，奈伊認為軟實力與硬實力一樣重要，而以軟實力為基本特徵的公眾外 交也不只是「宣傳」的同義詞，它同時涉及傳播訊息、塑造一國正面形象，以及 與目標國建立長期的友好互動關係。11
國內對公眾外交的相關研究亦以國際傳播為主。例如，卜正珉彙整公眾外交 相關理論與知識，透過國外研究單位、學者專家、相關學理的介紹，以及美國、
英國與挪威等公眾外交實例的討論，指出國際傳播仍是一國推動公眾外交的重要 途徑。他強調，公眾外交雖非國際關係新興概念，但至今仍未建構出個別的理論 典範。它結合了國際關係及外交學中的重要概念，如國關理論、策略研究、外交 決策、公共關係、政治傳播、市場行銷等，用以解釋當前國際社會中各國政府在 公眾外交上的實踐。公眾外交源於冷戰時期美國對蘇聯的國際宣傳戰，原已隨著 蘇聯瓦解而逐漸被淡忘，但 2001 年美國遭受到九一一恐怖攻擊後，才在維護國 家利益、協助反恐作戰、重建國家形象等需求下重新納入政府對外政策體系之 中。進而言之，公眾外交的優勢與價值在於它「跨領域」的本質，意即在政府主 導下統合外交部門、民間企業、民間團體等不同角色，對目標國公眾進行全方位 的宣傳、溝通與交流活動，同時結合該國政治制度與價值、文化與生活型態、消 費產品、教育、媒體與資訊等軟實力，發展出一套獨特而能有效建構國家形象與
Political and Social Science, No. 616 (2008), pp. 31-54.
11 Joseph S. Nye, “Public Diplomacy and Soft Power,” Annals of the American Academy of Political and Social Science,No. 616 (2008), pp. 101-102.
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
品牌力的公眾外交戰略。12
蔡政修指出，在經濟全球化與全球資訊通訊技術革命的驅使下，國家間政治 界線的模糊促成全球範圍結社與自願性活動的大量湧現，不僅全球公民社會益發 重要，更對各國政府的施政與外交活動造成巨大影響。他認為，全球化時代國際 組織及非國家行為者的興起，正對國際社會與國際政治傳播產生重要影響，特別 是國家之間界限日趨模糊而經濟全球化趨勢加速開展之下，資訊通訊科技已然促 成跨國性結社與自願性活動在世界範圍內的大量湧現，並對各國政府國家政策與 對外活動產生根本性的變革。蔡政修以麥瑞特（Richard Merritt）的跨國價值傳 播系統理論（value transmission system）為基礎，結合國際關係「社會建構主義」
以及哈伯瑪斯「溝通性行動理論」，修正並調整出符合現代國際政治傳播實務的 分析架構。依此國際政治傳播架構分析發現，公眾外交得以在當前國際社會發揮 重要影響並協助國家實現對外政策目標，原因就在於提供國家參與國際社會不一 樣的思考。以台灣參與聯合國專門組織議題為例可知，政府統籌官方以及民間各 式各樣多元傳播管道進行國際宣傳，結合我國自由民主政治價值、多元融合生活 方式，以及教育、文化、公民社會價值等論述，確實已在馬英九政府時期取得顯 著之進展。13
杜鈴玉亦提及全球化下複合相互依賴之國際趨勢，強調國際社會多渠道的連 繫提供了國家運用軟實力推動公眾外交之契機，而國際傳播正是軟實力得以影響 他國公眾的重要途徑。從政治傳播學觀點而言，公眾外交即一國政府運用國際傳 播工具推動對外活動，用以澄清本國特定政策立場，或進一步影響他國公眾對本 國態度或刻板印象之認知。杜鈴玉認為，經濟全球化趨勢已是當代國際社會最重 要的特徵，各國政府提升國家綜合國力的同時，亦不忘積極建構自身獨特政治、
經濟、社會、文化、教育等軟實力，藉此塑造國家品牌形象並完善對外政策佈局。
其中，以各國公眾為對象的公眾外交即是政府擴大國際交往的重要途徑，目的在
12卜正珉，《公眾外交：軟性國力、理論與策略》（台北：允晨文化，2009 年），頁 36-37。
13蔡政修，〈全球公民社會中的國際政治傳播：以臺灣參與聯合國專門組織為例〉，《遠景基金會
季刊》，第 12 卷第 4 期（2011 年），頁 51-109。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
結合國家軟實力與現代傳播科技，對外推銷其政策主張、價值理念和發展模式，
從而提升國家形象，營造有利於本國發展的國際環境。從這個觀點來說，公眾外 交將有助於我國突破當前外交困境，以爭取在全球化國際新情勢下拓展全方位而 多層次的外交活動。14
2. 公眾外交的國家品牌面向
近年來公眾外交理論與實踐關注國家形象與國家品牌相關研究。1994 年曼 海姆（Jarol Manheim）利用「能見度」和「評價」等二項指標來探討一國國家形 象轉化的過程。政府運用公眾外交打造國家品牌形象策略，就是要能讓該國從低 能見度／負評，往高能見度／好評提升。公眾外交大致上可區分為兩種形式，一
近年來公眾外交理論與實踐關注國家形象與國家品牌相關研究。1994 年曼 海姆（Jarol Manheim）利用「能見度」和「評價」等二項指標來探討一國國家形 象轉化的過程。政府運用公眾外交打造國家品牌形象策略，就是要能讓該國從低 能見度／負評，往高能見度／好評提升。公眾外交大致上可區分為兩種形式，一