公眾參與地理資訊系統

壹、公眾參與地理資訊系統緣起與定義

隨著 GIS 技術的成熟發展，眾多領域都運用 GIS 為研究工具；此外，

Sieber（2006）指出公領域、私領域均認為取得電腦工具與數值資料是 資訊民主化過程裡必備的項目。GIS 被重視的原因主要有三個：1.關切 的項目牽涉空間元素；2.擴展空間資訊的使用，將資訊提供給所有權益 關係人，以作出更好的決策、3. GIS 產出（通常以地圖形式出現）能將 資訊有效地傳播出去，並且更容易使人信服。但隨著 GIS 技術的日漸茁 壯，對於 GIS 的批評與反思也逐漸顯露，其中一點爭議為 GIS 被認為是 資本控制與政府監視的表現，無法真正為居民運用；面對這樣的質疑，

學者們開始思考，運用不同的操作方式，讓 GIS 能夠為一般大眾服務，

使大眾可以參與 GIS 的運作過程，「由下而上」的運用 GIS 技術，因而 產生了 PPGIS 的概念，也可稱為 Participatory GIS, Community-integrated GIS （Harris and Weiner, 1998; Nyerges, 2005; Sieber, 2006）；雖然名稱不 同，但其所代表的意義相似。例如 Elwood and Ghose（2004）定義 PPGIS 的產出是獲得應用軟體、硬體及 GIS 分析空間資料的過程，但是社會與 政治脈絡同樣納入考量，影響其使用與衝擊。Jankowski and Nyerges

（2001）則定義 PPGIS 是由一群使用地理資訊系統，且擁有多種權益關 係人觀點所組成，Siber（2006）認為 PPGIS 是讓 GIS 與其他空間決策 工具能被所有利益關係者取得的一種變相途徑，並且加入賦權的概念，

希望透過權力轉移的過程，提升權益關係人的知識、增加其政治決策的 參與機會（Carver, 2001；林俊強等，2005）。

PPGIS 概 念 起 源 於 1996 年 National Center for Geographic Information and Analysis（NCGIA）會議，倡議科技應與社會及政治脈 絡結合，目標為使公眾能透過 GIS 的應用來參與影響政府決策，讓決策 更為透明（Sieber, 2006）。因此，GIS 被視為在民間社區自決的民主過 程中，是一個很具潛力的工具，但是也對其提出批判，指出 GIS 為賦權

社區的潛力工具，抑可是一個入侵的技術，有利於某些人或團體，同時 也邊緣化其他人（Sheppard et al., 1999）。

貮、公眾參與地理資訊系統的特性

Ball（2002）指出 PPGIS 三大要件為人、電腦及資料，GIS 因為其 專家操作、技術導向的特點，使其在社會層面的應用較為薄弱，因此才 有強調由下而上、加入居民參與的 PPGIS 技術。Steinmann et al.（2005）

針對 GIS 與 PPGIS 特性上的差異提出比較（參見表 2-4-1），顯示 PPGIS 與 GIS 最大的不同之處在於「賦權社群」與「由下而上」的操作方式。

表 2-4-1 GIS 與 PPGIS 比較表

面向 地理資訊系統（GIS） 公眾參與地理資訊系統（PPGIS）

焦點 技術 人與技術

目的 便利於官方決策 賦權社群

採納 技術力推動 需求驅動

組織架構 刻版的、階級的、官僚的 彈性與開放

為何使用 因為它是可能的 因為它是需要的

任務 針對技術人員的需求 針對特殊群體需求

應用 由獨立專家所引導 由特殊群體所引領

功能 一般/多元的應用 特有的、計畫層級的活動

取向 由上而下 由下而上

費用 資本密集 成本經濟

（資料來源：本研究整理）

關於賦權的闡述，Elwood（2002）將其分成三種不同面向，包括 1.分配改變（Distributive Change）：資源分配的改變，產出導向，注重 的是結果的實質獲得；2.程序改變（Procedural Change）：過程的改變，

給 予 民 眾 在 決 策 過 程 中 的 正 當 性 與 合 法 性 ； 3.能力建構（ Capacity Building）：居民或社區的自主行動，由取得新知識、新技術來掌握自身 環境的能力。林俊強等（2005）認為賦權主要目的在於對既有弱勢權利 關係的扭轉，係包含對自我不利處境的理解，也包括能力的提升、資源

的增加以及政治過程的參與機會。透過學者對賦權的探討，可以得知賦 權最重要的價值在於自身（或團體）能力與知識的提升，得以改善權力 不均等的弱勢關係，這也是 PPGIS 與傳統 GIS 最大的不同之處。

PPGIS 由下而上的概念不僅止於操作方式中，更鑲嵌在研究的過程 裡，過程中居民經由參與理解研究內容，並且獲得相關知識，進而掌握 權力與技術，最終目的是希望讓民眾能夠獲得能力與權力，自主操作所 欲討論的議題，而非傳統專家主導式的運作。由此可知，PPGIS 是 GIS 用來解決社會、大眾問題一個很好的辦法；藉由 PPGIS 技術的推廣與發 展，讓 GIS 應用層面更為多元。

PPGIS 結合 GIS，同時強調由下而上和賦權與民的特性，確實可以 提供民眾參與公眾決策和使用科學資料詮釋地景、地物的途徑。但是，

PPGIS 並非所有參與問題的解藥，必須依靠社區居民與規劃團隊對 PPGIS 的能力與較佳的理解能力，才可以成功使用這項技術（Ball, 2002）。此外，PPGIS 主要原則，包括可親性、易理解性及可說明性。

即 PPGIS 必須：1.容易被大眾取得；2.使用的資料與操作方式必須要容 易被眾人理解；3.圖資內容必須符合需求；4.保護少數人的利益，不會 產生賦權與邊緣化的問題。

參、公眾參與地理資訊系統的操作方式

Elwood（2006）指出 GIS 並非公眾參與領域的核心，但是 GIS 能 扮演支援的角色，為公眾參與提供良好的討論平台。這樣的角色表現在 PPGIS 操作，亦即權益關係人的互動方式，一般來說可以分成兩類，一、

座談會形式的面對面討論，同時搭配多媒體展現相關的空間或圖層資 料，擴展 GIS 的空間呈現能力，與會者可以直接發表意見、相互交流，

稱作傳統式 PPGIS；二、GIS 與網路技術結合，權益關係人運用網路進 行 線 上 操 作 ， 不 必 拘 泥 於 時 間 與 空 間 的 限 制 ， 名 為 網 路 式 PPGIS

（Kingston, 2002: Elwood, 2006），其說明如下：

一、傳統式 PPGIS

透過共同討論座談會形式，廣邀各方權益關係人加入座談，參與人 員包括政府官員、專家學者、在地社群、地方居民及任何相關團體等進 行面對面的討論；以 GIS 軟體為作業平台，運用參與式地理資訊系統與 多媒體，例如各種視覺或聲音影像（照片、口述歷史、影像檔案等），

進行在地知識的收集；並運用可攜式儀器進行實際現地調查，例如全球 衛星定位系統（Global Position System, GPS），以多媒體地理資訊系統 進行空間資料的儲存與展現，包括地圖影像、航空照片及聲音的收集與 播放，質性的資料的傳達；為避免技術壟斷的情況產生，可廣邀在地居 民進行 GIS 基礎操作的訓練。GIS 連結聲音、照片、遙測影像等視覺、

聽覺的多媒體資訊，能加深參與者對資訊吸收的深刻程度，擴展其對於 GIS 與公共參與的知識基礎。此外，即時的討論與協商，讓利益關係人 能有良好的溝通管道，是傳統 PPGIS 技術最大的優點。但是這樣面對面 的討論方式也有其施行上的難度，像是每次討論必須耗費大量的時間、

金錢、人力、地理空間的侷限性，及如何促進公眾參與的熱烈程度等，

都是運用傳統式 PPGIS 時可能遇到的困難。

二、網路式 PPGIS

隨著科技發達，網際網路技術發展訊速，讓 PPGIS 有了新的操作方 式。有別於傳統或非數位的參與模式，GIS 透過與網路技術結合，運用 ICTs（Information and Communication Technologies）展開新的參與模式；

包括線上討論、網路調查及線上決策系統等，形成電子參與階梯（Carver, 2001），參見表 2-4-2。

表 2-4-2 電子參與階梯表

Steinmann et al.（2005）針對 PPGIS 在網路上的應用，提供評估標 準，包括互動性、形象化及可用性，透過三種標準提出，評估網路操作

斷，以找尋最符合 PPGIS 操作情境的參與方法，擴大參與的廣度與深度。 救援管理的影響，特別於備災、回應、救援及減災等工作的確保。Rinner et al.（2008）運用地理資訊系統平台，藉由居民可以由既有的系統查詢 既有之地理參考標的，也可以由參與議題所定義之地理參考標的，兩者 可構成地圖上的點區位或是重點區域（參見圖 2-4-1）。緣此，透過此多 元的互動架構，議題可以與多種地圖標的有關，同時各項地圖標的也可 以形成與議題的多元空間屬性關係。

圖 2-4-1 居民參與地理資訊系統議題架構圖

（資料來源：修改自 Rinner，2008，議論地圖模型）

空間

林俊強等（2005）運用 PPGIS 於原住民族傳統領域調查時，可關注 到原住民族殊異的文化與對環境認知的差異，透過深入地方歷史與社會 脈絡，依照原住民族在地社群的能力與需求發展適當的技術，藉由持續 的協力行動建立互信，以設計公眾參與機制與互動方式，培養在地組織 與社群成員的能力，同時應從較寬廣的脈絡來分析 PPGIS 對於原住民族 在地社群的影響，從資源、參與、能力與自覺四個面向適當理解 PPGIS 帶給原住民族的賦權效應。江映瑩等（2005）以高中生活科技課程中，

環境教育的議題出發，藉由網路科技的便利，以 Google Earth 為平台，

讓學生學習從分析環境時事新聞，感知人和空間的互動並進一步貼近生 長的土地，培養保護環境的情懷。

李仲彤（2006）以多人評估的方式，評估我國政府機關現有地理資 訊系統所提供公共參與的功能，主要的測量變數為三個評估 PPGIS 的重 要標準，包括「互動性」、「好用度」與「視覺化」。藉由此三個層面的 評估，衡量出我國地方政府在 GIS 網站中可提供的社區參與程度。研究 結果發現，包括互動參與功能不佳、好用度待加強、視覺化功能待提供 等問題，都是我國地方政府 GIS 網站亟待努力的方向。黃金聰（2006）

以 Google Maps 以及 Urmap 兩個國內、外使用率較高的地圖圖資提供系 統作為研究平台，除了比較這兩個系統提功之 API 的差異以及使用方法 外，更透過互動式網頁的設計（包括 ASP 與 JavaScript），將台北大學不 動產資料庫的資料，與台北市生活機能空間分布，配合三維 Google Earth 顯示，整合於一個方便操作的介面，查詢後資訊的呈現，包括不動產資

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