社區防災發展

壹、社區防災的意涵

社區防災是為達成防災社區而推動的一連串過程與方法，具體而 言，一個社區在平時即透過居民的組織參與、學習、瞭解社區的人、物、

環境的特性，並分析掌握社區在安全與防救災上的問題。經由居民的共 同溝通與研討，在專業與行政的協助下，研擬災害防救對策與推動計 畫，並同時執行減災、預防、應變措施，降低災害發生機率與可能的災 害因素。另一方面，積極整備、演練緊急救災計畫與對策，以備不時之 需，萬一有大規模災害發生時，依整備、演練的計畫對策，於第一時間 進行自救互救，減經災害的損失。災後則透過社區的溝通、協調，於最 短時間內形成共識，在考慮建構一更安全的環境（亦即減災）的目標下，

研擬重建計畫，並依優先順序，展開重建工作，朝向社區永續經營發展 而努力。

社區防災目的，在於促進與形塑災害地區的社區架構，設計可以確 保安全、健康、生活品質的社區，將人們在巨大災害事變中的生命財產 損失降至最低（Crittenden, 2001）。社區防災的目標，在於增加災難的回 復力，以及具災害防禦力的社區，這樣的社區可以避免災難事件，或者 當災害發生時，所造成災難的結果減至最小。

貮、美國社區防災推動探討

美國 FEMA（Federal Emergency Management Agency）有鑒於歷年 的災害規模持續加大，造成傷亡損失增加，致使災害復原所需付出的成 本，相較過去高出數倍。便重新檢討災害計畫，由過去強調災時與災後 的應變與重建，轉為重視災前地方防災步驟的準備工作，也就是在災前 就先在易致災地區投入防災預算，增加地區的抗災能力，達到災後「最 小損失」的目標（FEMA, 2003）。

緣此，1995 年 FEMA 提出國家減災策略（National Mitigation

Strategy），希望能藉此策略提昇公部門、私部門的合作，以營造安全社 區的目標。而支持此一策略的基本概念即為防災社區（Disaster Resistant Community）構想的提出。FEMA 減災系統的轉變，由過去單獨由上而 下的運作方式，轉變為結合各單位部門由下而上的永續減災政策系統，

由現行的永續減災系統中，防災社區更被認為是減災系統的終極目標，

FEMA 希望能從社區建立一套機制，讓減災成為地方重要而持續進行的 活動。

FEMA 認為防災社區，能在災害發生後達成下列五點：

一、社區能使災害傷亡降至最低。

二、社區能使公部門救援不受阻礙，順利進入社區救災。

三、社區的商業活動能於災後迅速回復。

四、社區能與州政府共同處理災害應變管理，亦能在無州政府協助之下 獨立進行應變行動。

五、社區於災後能迅速復原回災前的情況，或以災前社區規劃之模式進 行重建。

此外，FEMA 並指出，若社區在數年裡皆能負起社區災變管理的責 任，且社區內未出現重複的災害損失，這樣的社區基本上就可算是達到 防災社區的標準。為了推廣防災社區的觀念，FEMA 並推行 Project Impact 計畫，在此計畫中挑選美國數個災害頻繁的社區，進行防災社區 的試驗，協助這些易致災社區進行災前的減災工作，包括加強住屋結 構、維生管線之社區設備等，希望能使居民將對災害應變、重建階段的 依賴，轉為重視對災前的減災、準備及災害管理上。

Project Impact 計畫的目的，是為了驗證州、社區、商業及個體於災 前減災行動所消耗的經費，可減少因災害遭受的損失。為持續推動社區 防災的工作，FEMA 並準備計畫指南（Project Impact Guidebook），提供

給欲實施防災活動的社區，以加強社區防災的宣導工作。

Project Impact 計畫推動社區防災可分為下列四個階段：

一、建立社區的夥伴關係

夥伴關係是建構防災社區的關鍵，透過眾人的力量較能達到建立防 災社區的目標，尤其是災害頻繁地區，此夥伴關係的建立將能成為長期 實踐社區減災計畫的核心。社區應建立社區防災計畫委員會（Disaster Resistant Community Planning Committee），它可由政府（聯邦、州、郡、

地方政府）、社區就業者、學校等共同組成，以保護社區安全與經濟穩 定。而在此夥伴關係中，必須選出一個領導者，要能負起社區防災課題 的責任，如做決策、確保資源取得等，而地方政府則應支持社區執行長 與社區防災計畫委員會。由於社區防災是長期減災活動，因此還必須與 全社區的政策與現實情況做整合。

二、進行社區災害評估

災害評估即在確認社區的環境易致災性，首要步驟為確認社區災害 範圍，找出易發生災害的建築結構與區域，並製作社區地圖以瞭解面臨 災害時的易致災性。進行社區災害易致災性評估時，可運用既有的防救 災專業諮詢之資源：例如結構技師、公共建設（能源、水、運輸）單位 等其他專業諮詢管道。緣此，社區在第二階段應完成下述事項，以完成 風險評估工作：

（一）蒐集災害與環境易致災性相關資料。

（二）將蒐集的資料製成 GIS 或其他可利用的形式。

（三）研擬提社區災害意識（Hazard Awareness）的方法。

（四）發展圖解工具（Graphic Materials）以支持未來的決策。

三、確認社區面臨的風險並進行減災計畫

考量社區所欲降低之災害風險的優先順序，依此順序採取減災行

動。此階段社區居民的參與是很重要的事，社區防災計畫委員會或社區 執行長的領導者，從大家所認定的減災順序中，協商出社區短期與長期 的減災策略。此階段社區應完成下述事項，已達成減災策略工作：

（一）評估社區的災害風險。

（二）蒐尋社區資料並建檔。

（三）分析所有包含公、私建築相關資料。

（四）確認並實行降低災害風險的減災行動。

（五）發展與社區成長相關之政策。

（六）準備長期的 Project Impact 計畫。

（七）確認並提出潛在可用資源，以實現社區欲優先解決的災害，並建 立防災社區。

四、溝通分享創造成功

至於社區資訊的傳遞上，為了讓計畫於社區中廣為傳播，媒體的運 用十分重要。社區可另外成立一個文宣團體來推動防災訊息傳遞工作，

這將有利於大眾媒體、演講、防災教育的延伸。因此，在第四階段社區 應做到：

（一）建立文宣團體。

（二）推動 Project Impact 訊息的遠景。

（三）進行社區防災行動並運用媒體加以宣傳。

（四）招募媒體成為社區推廣防災計畫的贊助者。

（五）建立廣播站。

（六）與 FEMA 傳播工具進行交流（例如網站、宣導手冊等）。

綜合上述，將美國社區防救災計畫架構過程整理如下（參見圖

建立組織（社區防災計畫委員會）

（例如 GIS、PDA、資 料數位化等）

施基本研究」，用以規劃防災生活圈，並陸續推動「防災生活圈示範計 畫」、「防災生活圈促進事業」，目的為防止因震災所招致的火災延燒，

並提高居民於災時的自救互救能力（三船康道，1998）。

一、防災生活圈的基本構想

防災生活圈的劃設，主要目的在於救災避難的行政管理，並達成阻 止震災後大火延燒所產生的二次災害；防災生活圈的劃設一般是以社區 居民的生活圈為範圍（小學學區或中學學區之範圍），與居民生活息息 相關，因此有助於居民日常災害防救與避難觀念的建立。防災生活圈的 劃設主要為 16 公尺以上的都市計畫道路建設延燒阻斷帶作為生活圈的 防災骨架，此延燒帶是以道路、河川、鐵道或者公園為軸線，沿線規劃 不燃化建築物的帶狀都市設施。延燒阻斷帶所包圍的是街區間則形成一 個「防災區域」（防災街廓），此規劃可達到火勢能控制於某一區域中，

不致蔓延致另一區域以減少損失的效果。

對於生活圈中災害潛勢較高的地區，例如老舊社區、密集住宅等，

運用都市更新或都市計畫通盤檢討的過程，提昇地區的防救災功能，同 時為了強化其空間機能，運用建築法規的修改與要求，在都市防救災系 統中須達成都市防災的不燃化、防災綠地系統、緊急消防救災道路的留 設，達成防救災據點與防救公園的整建等目的。

防災生活圈目的在於建構一個再面對災害發生時，社區能夠在第一 時間內能夠有「自救互救」的社區救災意識，同時藉由防災生活圈的劃 設，能夠凝聚生活圈中居民的向心力與災害危機意識，形成防災共同體。

二、防災社區營造

日本對防災社區之構成則是以防災生活圈為其規劃考量單位，認為 主要為災害發生時，社區有自我自救之災害意識，並且無需依賴其他地 區支援，而能達社區互助互救之防救災體制。因此，日本防救災生活圈 其構成要素有以下六點成因：

（一）運用日常生活接觸為界定範圍。

（二）防災空間的設計與規劃。

（三）社區防救災組織的建立。

（四）社區居民間平時的互動與參與性活動。

（五）社區防救災意識的建立。

（六）防救災教育的深植於居民日常生活中。

防災生活圈內的防災社區營造可分為硬體、軟體二部分，在硬體部 分其重點在於改善社區實質空間安全；軟體部分則重視社區人際關係與 防災意識的營造。

一、硬體方面

日本的防災生活圈是以日常生活圈為規劃單位，由於日本住宅型態 較易於災後遭受火災的二次災害威脅，在實質空間的防災規劃上，日本 著重於都市不燃化、防災綠帶、避難路線及避難據點等規劃，而日常生 活圈的公共設施等，即可作為防災生活圈之防災遮斷帶，有助於防災生 活圈的建立，而以社區內學校公園等鄰近公共設施為防救災的據點，並

日本的防災生活圈是以日常生活圈為規劃單位，由於日本住宅型態 較易於災後遭受火災的二次災害威脅，在實質空間的防災規劃上，日本 著重於都市不燃化、防災綠帶、避難路線及避難據點等規劃，而日常生 活圈的公共設施等，即可作為防災生活圈之防災遮斷帶，有助於防災生 活圈的建立，而以社區內學校公園等鄰近公共設施為防救災的據點，並