都市防災與都市計畫通盤檢討

壹、都市災害種類

一、自然災害：都市自然災害主要指自然發生於都市中，且非人為所能 產生的災害型態。例如地震、海嘯、颱風、水災、旱災及土石流等 災害。

二、人為災害：都市人為災害主要指經人為而發生於都市中的災害型 態。例如：都市火災、產業公害及交通事故等災害。

三、複合性災害：都市複合性災害包含了人為因素影響的自然災害與受 自然災害影響的人為災害。複合性災害對都市環境的破壞程度最為 嚴重，通常因為不同的因素加入，而使原災害內容變質，並加強原 有的破壞性，造成都市受害規模的擴大。

貳、地震災害

都市災害種類中，地震係屬無法控制及無法避免之天然災害，更是 目前無法預測之災害類型，而且都市環境也因地震災害的發生可能造成 不同時間與程度的破壞。何明錦、李威儀（1998）指出，地震對於都市 環境的破壞可分為直接災害、間接災害及後續災害，簡述如下：

一、直接災害：地震發生同時所引發的災害，稱為直接災害。例如，地 盤隆起、陷落、土壤液化、建築物崩壞、橋樑斷裂、瓦斯管線破裂 及建築物火災等災害。

二、間接災害：由於直接災害的擴大波及，進而造成的災害，稱為間接 災害。例如建築物倒塌與橋樑斷裂以致影響交通，造成避難及救災 的困難；或是建築物個別火災，因消防延誤而形成市區大火，諸如 此類皆屬間接災害。

三、後續災害：前述的直接災害或間接災害，經過救援一段時間後仍然 無法解除，或由於這些災害而引發更大範圍、長期性、複合性的災 害。例如都市機能降低，導致經濟衰退，甚至因衛生條件不佳引發 疾病，造成人畜大量傷亡。

由防災國家型科技計畫¹中發現，以學理的觀點而言，地震災害發 生與災情產生具有下列諸項特性：

一、空間性：災害的發生或是災情的嚴重程度，常因空間條件的不同而 有差異。距離震央較近區域的災情必然會比相對距離較遠區域的災 情較為嚴重。

二、時間性：相同條件的災害發生於不同時間，則其所造成的災情可能 大為不同。例如同一規模的地震，發生在上下班的交通尖峰時刻和 發生在大多數人都已就寢的深夜，災情必有差異。

三、連鎖性：災害並非個別發生且立即結束，不同地點發生的災害會相 互影響，甚至波及、擴大而形成連鎖性的災害。這種特性在現代資 訊與交通網路系統愈發達的社會，愈容易突顯出來。例如，地震災 害造成高速鐵路或高速公路發生路基崩塌而致交通中斷，所引致之 損失除受災地點的交通問題外，更可能進一步影響鐵路或公路系統 的整體運輸，以及連帶造成因運輸系統停止所帶來的關聯經濟活動 的許多問題。

四、累積性：雖然災害的發生常常突然而來，但其所造成的大多數災情 卻是長年累積的因素所形成的。例如地震災害均屬臨時來襲，令人 措手不及。惟若能於平時注意防範，加強耐震措施，即使突遭侵襲，

其受害程度亦將大幅減輕。

五、複雜性：災情的形成原因非常複雜，同樣規模的災害可能由於人為

1防災國家型科技計畫 http://naphm.ncdr.nat.gov.tw/

因素差異而導致不同程度的損害。例如建築物懸掛廣告看板、招牌 或是窗型冷氣機，若平日疏於維修保養，即使規模不大的地震發生 也可能造成掉落而傷及人員。

六、複合性：由於災情具備了上述五個特性，因此災情的形成也可能是 複合的，亦即災害經常非單獨出現，通常會是不同災情的綜合體。

例如震災不僅會造成房屋倒塌，也可能會因瓦斯管線斷裂而發生瓦 斯漏氣，再加上電線走火而發生嚴重火災，造成更多的財物損失與 人員傷亡。

參、都市防災定義 一、狹義觀點

都市防災之狹義定義，主要為「建築防災」，係建立在都市計畫區 內之有關都市空間、公共設施、公用設備及建築物等範疇，包含對風災、

水災、震災、火災、危險物災害等所有災害之預防、災害搶救及重建之 工作（蕭江碧、黃定國，1995）。

二、廣義觀點

從廣義觀點而言，都市防災之層面應擴及至國土保全，依日本建設 行政之規劃主要涵蓋：都市行政、河川行政（河川整備、砂防、山坡地 崩塌、海岸等災害防治及復舊）及道路行政（各種層級道路規劃、道路 設施及防震災之整備）等三大項。此三大項之防災規劃理應涵蓋於總體 防災規劃架構內。亦即都市防災應做一貫性與全面性的思考，使防災能 面面俱到並發揮最佳功效，而且能與日常生活相互結合，作不重複浪費 資源的有效利用（蕭江碧、黃定國，1995）。

肆、都市災害特徵

要瞭解都市災害發生對於都市的損害程度，首先需從都市災害的特 徵與構成要素加以探討，茲分述如下。依據 1989 年行政院經建會住都

處對於都市災害的特徵闡述，陳建忠等（2002）歸納為以下三點：

一、都市因人口與設施發展高密度化，單純的災害發生經常造成多樣的 損害程度與型態

由於多數人口居住於都市，建築物分布密集，因此一旦發生災害，

受損之建築物與公共設施（維生管線等）容易成為新的災害誘因，促使 單一災害演變成為大面積、大範圍涉及層面眾多的複合式災害型態。

二、都市地區災害受重視程度應依地區區位條件而有不同解決之對策 都市內發生的天然災害種類繁多，應依地區的災害特性不同有所差 異，有些地區重視地震災害（例如位於斷層帶附近或是地震頻繁區等）， 有些則是重視水災（例如低窪地區等）。而有關都市發展政策，則須針 對地區區位特性差異，採取不同的因應對策（例如透過土地使用計畫劃 設禁限建地區等），藉以減少災害發生所造成的損害。

三、容易形成都市或聚落地區相較於其他地區更容易發生災害

長期以來，都市或鄉村聚落經常聚集大量人口，為因應都市居民的 生活需求，經常需要藉由河道或道路交通系統來運送所需物資，卻也因 此造成河川或部份天然環境遭受破壞，無形中也增加了周邊地區災害發 生的機率與頻率。

伍、都市計畫通盤檢討與都市防救災空間

都市災害之課題可區分為防災科技、災害預防、國土保全及災害復 舊等四個課題系統。將此系統導入都市防災體系，以建立都市防災整體 計畫架構。欲建立此系統必須結合制度面與技術面，所以又可區分為：

1.中央研訂（上位計畫）之「都市防救災基本計畫」；2.防災上從事預測、

模擬及對策研究之「防災科技」；3.預測階段之都市計畫層面，稱為「都 市計畫防災」；4.屬於都市基盤與人為工程設施部份，稱之為「都市防災 基盤」；5.都市管理方面，稱之為「都市防災管理」，參見圖 2-1-1。就都

市計畫層面而言，除防災系統規劃外，更應落實至都市計畫、細部計畫 及都市設計中，稱之為「都市計畫細部計畫地區防災設計」，如此才能 使都市成為安全都市。

「都市計畫定期通盤檢討實施辦法」係依都市計畫法第二十六條第 二項之規定訂定。第二條的定義，主要內容為「都市計畫發布實施後，

每五年至少通盤檢討一次，視實際情形分期分區就都市計畫法（以下簡 稱本法）第十五條或第二十二條所規定之事項全部或部份辦理。但都市 計畫發布實施已屆滿計畫年限或二十五年者，應予全面通盤檢討」。為 能使本研究規劃成果與都市計畫通盤檢討的內容相結合，因此回顧都市 計畫通盤檢討相關條文與都市防災規劃間之關係。

依內政部建築研究所 1995 年之專題研究「都市與建築防災整體研 究架構之規劃」的研究成果顯示，都市計畫通盤檢討過程中，應充份考 量都市計畫地區防災空間規劃的成果，並予以協調整合後透過不同的管 道與方法（例如市地重劃與區段徵收等）來滿足地區防災的空間需求。

而都市計畫通盤檢討相關條文與都市防災規劃間之關係，參見表 2-1-1 來表示。

圖 2-1-1 都市與地區防災體系規劃圖

（資料來源：蕭江碧、黃定國，1995，都市計畫防災規劃作業之研究）

表 2-1-1 都市計畫通盤檢討相關條文與都市防災規劃關係

通盤檢

(二)5 萬至 10 萬人口者，超過 5 萬人口

(三)20 萬人口以上者，超過 20 萬人口部

通盤檢

討條文 條文內容 都市防災規劃資料項目與內容

第二十三條

道路用地按交通量、道路設計標準、綠 地按自然地形或其設置目的，其他公共 設施用地按實際需要檢討之。

防災據點防災力評估、防救災交 通動線評估與檢討。

第四十三條

都市計畫分區發展優先次序，應視計畫 地區範圍之發展現況及趨勢，並依據地 方政府財力，予以檢討之。

1.利用新訂計畫補足必要防災空 間設施。

2.利用通盤檢討補足必要防災空 間設施。

3.利用市地重劃補足必要防災空 間設施。

4.利用土管或都市設計增設必要 防災空間設施。

5.運用都市設計與基礎建設落實 都市防災。

6.運用都市更新及大規模開發增 設防災空間設施。

（資料來源：本研究整理）