• 沒有找到結果。

第二章、 我國現行長期照顧政策與制度

第四節 公私協力(Public-Private Partnerships)

一、 公私協力之定義

美 國 國 家 公 私 協 力 委 員 會 ( The National Council for Public-Private Partnerships, NCPPP)針對公私協力有相對狹義之定義「協力關係是指公部門與 私部門間『契約化的協議』。透過此協議,雙方在傳遞給一般大眾服務與設備時,

共享技術與資源,並共同承擔潛在的風險和享有可能獲得之報酬」(NCPPP, 2008)。

多數學者在公私部門協力關係則採取相對廣義之定義。如,「Savas(2000:

105-106)認為,公私協力是一種公私部門『相互結盟』的安排,透過公部門與 私部門的結合力量,提供比傳統更有效率的公共服務,以滿足民眾的需求;Stuart Langton 則認為公私協力是政府、企業、第三部門與個別的公民,在『追求實現 社群需求上,彼此共同合作與分享各自所擁有的資源』(轉引自江明修、鄭勝分,

2002:86)。

Bloomfield(2006: 400)則著眼於協力過程中的『信任關係』。其指出「公私 協力是公私部門彼此具有共同目標,並在相互信任的基礎下,具有創新與彈性的 相互合作關係」。

我國學者陳敦源、張世杰(2010:32)在通過整理國外文獻後,將「公私協 力的概念界定為一種『跨部門』公私組織之間的『協力關係』,並期望能形塑一 個『長期穩定的制度』安排來推動參與者之間的協力過程,有效促進參與者利益 和目標之達成,而這個結果是參與者各自獨立行動所無法獲致的好處」。

鄭錫楷(2008:30)亦指出「公私協力是政府與民間(尤其是私部門)基於

『法律授權與契約關係』下,經由『協商進行權利、義務與風險之合理分派』, 在追求雙贏、發揮綜效的目標下,以平等互惠的夥伴精神,共同建設或經營公共

41

建設(服務)之『長期合作』關係53」。

因此,從學術上可以理解到,理想的公私協力方式以「公、私部門間相互平 等、信任關係、長期穩定制度、法律授權與契約關係、權利協商」為主軸。

而,綜覽上開委員會、學者對於公私協力之定義,更具體的言,係可從公部 門與民間單位間之共同合作關係,再透過民間的力量達成公務的執行,成就既可 節省成本支出亦可增進公共服務的效率。

然,隨著快速更迭與資、通訊息普及、民眾教育程度上升的時代來臨,公私 協力可稱是當代公共管理注重的一項課題。其所涉及的層面不再僅是公部門本身 組織成員與執行績效。而,透過公私協力模式的建立,亦希望達成限縮政府規模,

成為小而能的政府結構,並達成政府扮演導航而非操槳的角色。54

二、 公私協力之態樣

在公私協力態樣之整理中,筆者主要摘要日本學者松下啟一(2002)曾整理 出協力的型態。

透過以「補助、助成 B;共同舉辦 C;委託 D 型態55」為主要特色之公私協 力方式,使「政府與民間單位」之間之協力,有更清晰具體之區分。

在「補助與助成 B」的範疇中,政府與民間的權力關係為直接的上對下,民 間單位較難有針對合作模式中的異議提出協商的機會,因此常有民間單位為了達 成政府部門的核銷要求,而作出沒有思考意志或程序繁瑣的核銷文件檢附。透過 民間單位最為匱乏的「經費」為「補助、助成關係」出現之前提,被動、配合政 府單位所提出的任何要求與結案、開案權,成為民間單位執行業務時之優先考

53 我國非營利組織與地方政府協力現況之初探與反思:以臺北市為例,林淑馨,文官制度季刊 第七卷第二期,民 104 年 4 月,頁 21-22。

54公私協力,參考網站:

https://blog.xuite.net/andwer1972/twblog/127801637-%E5%85%AC%E7%A7%81%E5%8D%94%E5

%8A%9B

瀏覽時間:2019/06/22,11:24。

55松下啟一(2002);引自林淑馨(2015:25)。

43

另外,國內學者林淑馨(2015:24-25)認為「雙方在協力時可能產生:以 政府為主、政府與非營利組織共同作主,或是以非營利組織為主等三種模式」。 而此三種模式,恰能與日本學者松下啟一所提出之「補助與助成-以政府為主」、

「共同舉辦-政府與非營利組織共同作主」、「委託-特定行政契約中以非營利組織 為主之活動辦理方式」相互呼應。

惟,委託與協力之實質意涵較難以區分。因此,國內學者陳敦源、張世杰(2010:

26)認為「在委外契約架構下,較難塑造信任基礎,雙方僅能遵守契約而無法發 揮創新效果」。因此,在此種委託契約下,可能導致民間單位對於非委託業務或 模糊地帶中,不作為、怠惰、推諉之情況,

林淑馨(2015:25)亦認為「公部門在不信任對方之情況下,可能會訂出過於 嚴苛難於執行的契約,使有意承接的私部門卻步,成為協力合作上的阻礙。許多 社會福利業務委外中,常發生非營利組織須遷就政府所施加的諸多要求,甚至欲 達成公部門訂下的績效指標,從而失去組織專業自主性及平等協商共同規劃的地 位56」。

三、 公私協力之模式

除了上述國內外學者對於公私協力態樣之界定,更可以將之細分成「行政委 託」、「公、私合資事業經營」、「公共建設參與」、「公私合作管制」四種模式。

(一)「行政委託」:指國家在保留行政任務權限與責任之前提下,僅將實際 履行部分以借用私人力量之方式予以達成之情形,其又可分為「公權力 委託」與「業務委託」兩種。

1. 公權力委託:

行政機關為執行特定行政任務,將公權力授權公部門以外之私人或團 體行使,而受委託行使公權力之私人,在委託範圍內視為行政機關。

56 臺灣長期照顧政策之執行與展望:以公私協力治理觀點分析,文官制度季刊,第十卷第二期 民 107 年 4 月,黃榮源、陳郁函,頁 59-60。

44

2. 業務委託:

將不涉及公權力行使之單純行政業務委託私人或團體行使,在行政實 務上通稱「委託外包」、「委外」、「簽約外包」或「公辦民營」等。

(二)公、私合資事業之經營

係指政府與人民共同參與一個事業並經營之特定業務。而,其又可區分 為三種情形及一種範例:

1. 政府與人民共同設立一個新的公民合資事業。

2. 政府參與民營事業投資。

3. 政府將現有公營事業之資金一部分移轉民間,構成政府與人民共同 投資合營的狀態。

4. 近年所討論之「公營事業民營化」即屬於此類型。

(三)公共建設參與:

1. 原屬於「業務委託」,但由於其往往涉及複雜的法律關係。

2. 另一方面因為牽涉到多種民營化類型之組合,故有學者將其獨立為 另一類觀察之。

(四)公私合作管制:

1. 國家在一定法規範的框架下,容許私經濟主體自行為「社會自我管 制」。

2. 亦即,個人或團體在「非國家之地位」,藉由組織化之形式自願承 接國家管制任務,而國家對此等任務之執行享有具體利益,並且針 對該社會組織體施以促進與實質上之影響措施。57

57公私協力,參考網站:

https://blog.xuite.net/andwer1972/twblog/127801637-%E5%85%AC%E7%A7%81%E5%8D%94%E5

%8A%9B

瀏覽時間:2019/06/22,11:24。。

45

四、 日間照顧中心與公私協力

協力之模式,顧名思義即是雙方各司其職,由政府提供經費、由非營利組織 提供實際服務。

具體而言,係透過「公私協力方式結合長照制度社區照顧體系內之日間照顧 中心服務」使補助、共同舉辦或甚委託之關係成立,實踐「合作與互動」。

「理想之公私協力方式應該是公私夥伴關係58」。並應將此關係深入至實際執 行運作面,透過財務及評鑑監督的角色互動中59,使日間照顧的照顧人力、照顧 服務項目、經費等實際之問題得以透過平等互動中彰顯、被提出改善,藉以找到 平衡、協力關係長期穩定之建議改善方向。

以提供社會福利事業為宗旨之「非營利組織、其他私部門」最具體可見之營 運問題便是「固定經費之來源」。而,常見的協力方式,有「行政委託」、「公私 合作管制」,特別是以公權力或業務委託的方式,使政府與民間單位的公私協力 模式促成。

從比較與政府與其他民間單位成立的非社會福利事業之公私協力模式不同 處有:「政府部門在執行長期照顧-社區照顧體系-日間照顧中心中服務之提供不 夠貼近需求」、「執行成效無法單從公部門執行便能彰顯」。

例如,經營社會福利事業所需求的「高度正向情緒支持、積極提供的處遇服 務能量、鼓舞、創造、媒合特定受挫族群重新進入社會之動機與能力」等,皆非 官僚體系規範下之公務單位得以確切達成的成效。

綜覽近期日間照顧中心執行成果中,出現各縣市政府布建資源情形及服務涵 蓋率仍有瓶頸之困境,其中影響私部門之社會福利組織協同公部門經營長期長照 服務提供單位之原因與:「長照服務採計畫型式,以委辦或補助方式辦理」、「各

58黃芋淨 (2019)。《日間照顧中心佈點過程公私協力經驗之探討-以南臺灣三縣市為例》。高雄醫 學大學醫學社會學與社會工作學系碩士論文,未出版,高雄。

59蕭玉資(2017)。《失智老人日間照顧與非營利組織面臨之挑戰─以台北市及新北市日照中心為例》。

臺灣大學國家發展研究所學位論文,未出版,臺北。

46

縣市政府需每年依採購法招標後再與合格長照服務提供單位簽約」,且「各縣市 招標條件資格不一」、「經費採分期撥付及核銷,不僅行政作業程序繁複,且每年 需重複辦理60」有關。

又該項服務在長期照顧 2.0 制度之推行下,成為我國新興之公私協力事業。

由於是新興的,在選定適足量能承攬日間照顧中心之社會福利事業便是一大考驗。

而服務於日間照顧中心內之成員亦不屬於醫療專業人員、使用之設備亦非醫療設 備,較多之服務項目提供與處遇減緩、預防失能有關,找尋同時具備社會工作專 業及深諳法規範之從業人員之困難度亦高。

另外,當今社區式照顧體系雖仍不及居家或機構照顧般使國人廣泛使用,但 建立「居家式、社區式、機構式等照顧服務之連續性與服務輸送體系」之「可近 性」已成為當今長期照顧政策推行之重點。

另外,當今社區式照顧體系雖仍不及居家或機構照顧般使國人廣泛使用,但 建立「居家式、社區式、機構式等照顧服務之連續性與服務輸送體系」之「可近 性」已成為當今長期照顧政策推行之重點。