第一章、 緒論
第一節 研究背景
第一章、 緒論
第一節 研究背景
高齡社會來臨，我國 65 歲以上老年人口占總人口比率在前年（107）年 3 月 底達到 14.05％1，亦即 7 名人口中有一名便是老人。相較於亞洲各主要國家，我 國進入高齡社會快速，老年人口比率僅次於日本、與南韓相當，相關數據之整理 如表：1-1 亞州各國老年人口占比(%)2。
表：1-1 亞州各國老年人口占比(%)
年份(民國) 95 96 97 98 99 100 101 102 103 104 105 106 中華民國 10 10.2 10.4 10.6 10.7 10.9 11.2 11.5 12 12.5 13.2 13.9
日本 20.8 21.5 22.1 22.7 23 23.3 24.1 25.1 26 26.6 27 28
南韓 9.5 9.9 10.3 10.7 11 11.4 11.8 12.2 12.7 13.1 14 14
新加坡 8.5 8.5 8.7 8.8 9 9.9 9.9 10.5 11.2 11.8 12 12
菲律賓 3.8 3.8 3.9 3.9 4 4 4.1 4.1 4.2 4.3 5 5
1 中華民國內政部全球資訊網-新聞發布- 107-04-10 14:00 戶政司-老年人口突破 14%。
參考網址：https://www.moi.gov.tw/chi/chi_news/news_detail.aspx?type_code=02&sn=13723 瀏覽時間：2019/02/17，15：08。
2 同前註。
2
馬來西亞 4.6 4.7 4.8 4.9 5 5.1 5.3 5.5 5.7 5.8 6 6
泰國 7.5 7.7 7.8 7.9 8.1 8.3 8.6 9.2 9.6 10 11 11
中國 7.9 8 8.2 8.5 8.9 9.1 9.4 9.7 10.1 10.5 10 11
(資料來源：中華民國內政部全球資訊網，作者自行繪圖整理)
如若再進一步推估我國 106 年至 115 年 65 歲以上之一般老人及失能人數比 則呈現 4,880,529：619,827 人，失能老者占全數老者比約 13%3，詳如表：1-2 106 年至 115 年以上失能人數。
表：1-2 106 年至 115 年以上失能人數 年度 人 口 數
(男)
失 能 人 口(男)
人 口 數 (女)
失 能 人 口 (男)
總人口(男、
女)
失 能 人 口 (男、女) 106 1,502,549 190,824 1,767,638 224,490 3,270,187 415,314
107 1,572,671 199,729 1,861,472 236,407 3,434,143 436,136
108 1,646,088 209,053 1,959,073 248,802 3,605,161 457,855
109 1,726,150 219,221 2,062,107 261,888 3,788,257 481,109
3 行政院主計總處 2010 年人口及住宅普查報告。
3
110 1,807,073 229,498 2,166,945 275,202 3,974,018 504,700
111 1,880,274 238,795 2,264,041 287,533 4,144,315 526,328
112 1,959,392 248,843 2,366,564 300,554 4,325,956 549,397
113 2,041,048 259,213 2,471,884 313,929 4,512,932 573,142
114 2,122,309 269,533 2,575,501 327,089 4,697,810 596,622
115 2,202,417 279,707 2,678,112 340,120 4,880,529 619,827
(資料來源：行政院主計總處 2010 年人口及住宅普查報告，作者自行繪圖整理) 當失能人口逐年上升，除了反映我國醫療水準進步外，更反映出「失能者之
長期照顧需求之迫切性」。另外，關於失能者認定，在此筆者先簡要定義為「經 專業醫事認定個人無法獨立運用自身之功能融合於社會領域者」。由於，不論在 學術、醫學實務、社會行政領域界皆認為失能應有更細部之定義、態樣，更應該 考量年齡以外之失能，礙於篇幅規劃，筆者擬於文獻回顧段再行詳細之評估量表、
判斷方式介紹。
又，因勞動市場結構改變，女性勞動參與逐年上升，由 86 年 370.1 萬人增 加至 106 年之 522.7 萬人，計增 152.6 萬人、共 41.23 個百分點，勞動力參與 率亦由 86 年 45.64%上升至 106 年 50.92%，計升 5.28 個百分點4，詳如圖：1-1
4 勞動統計通報-近年我國女性勞動參與狀況-勞動部統計處-日 期：107 年 6 月 5 日。參考網 址：行政院主計總處「人力資源調查」https://www.dgbas.gov.tw/ct.asp?xItem=42616&ctNode=3102 瀏覽時間：2019/02/17，16：32。
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三、經濟弱勢處境將帶領家族走入社會福利依賴人口。
四、全心投入照顧家庭照顧工作者身、心靈巨大壓力。
五、巨大壓力下導致之家庭關係崩解。
六、家庭關係崩解與巨大身、心靈壓力下，新的失能者出現。
七、長期照顧需求源源不斷。
八、家族從對抗轉變成安於貧窮。
九、新的社會問題出現。
而選擇「將長期照顧需求者送入住宿型安置長期機構」將出現之問題有：
一、需求者失去自由、心靈寄託。
二、需求者僅能與全機構照護環境內渡過於餘生。
三、親屬陪伴需求者之機會降低。
四、家屬陪伴長期照顧需求者之倫理風氣消逝。
五、需求者之求生存意志因缺乏家屬陪伴而日漸薄弱。
六、成為僅具有呼吸功能而無生活色彩的煉獄日常被完整培養。
七、由於多半需求者行動較為緩慢、表達意志較缺乏，常有成為機構內 專業照顧者之情緒壓力投射出口之可能。
又，隨著國人對於長期照顧資源熟悉及依賴程度上升又甚或是高齡社會、勞 動市場結構改變、家庭照顧功能式微等因素影響，開始有健康之老人於國定上班 日之長期照顧服務。
現行所全力推行之「長期照顧十年計畫 2.0」以社區照顧體系為重心，期使 有長照需求者能在地老化、於社區內接受照顧，期待在預防、照料、減緩失能、
安寧服務上形成一以「服務使用者為中心」所發展出之「多元連續性服務體系」。
「日間照顧中心」成為我國推動長期照顧中-社區照顧服務裡重要之基礎建 設，其更是長期照顧十年計畫推展之「在社區內正式照顧服務輸送的端點（吳玉
6
23% 24% 25% 25%
15%
19% 19% 20%
0%
4%
0% 1%
105年 106年 107年 108年
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要；提供社會福利之機構更不僅只是公部門單方之責任，透過各部門(私人部門、
非營利組織、社區、家庭，等)間資源、才能之共享，方能提供現代人適足之生 活場域，共創協力、和諧之社會。
一、 學術動機
透過「長期照顧十年計畫 1.0、2.0」之推行，「建立社區整體照顧服務體系、
提升照顧連續性」之實施策略被擬定，依循「在地而老化」之政策成為目標，建 構一個「符合多元化、社區(普及)化、優質化、可負擔及兼顧性別、城鄉、族群、
文化、職業、經濟、健康條件差異」之長照制度，並以成立社區整合型服務中心 (A 點)、複合型服務中心(B 點)、巷弄長照站(C 點)12為具體名稱、功能表徵上之 區隔，使得提供「居家及社區式為主、機構式為輔」之生活照顧服務13得以作成，
而日間照顧中心之成立成為現今推行長期照顧服務-社區整體照顧服務體系之趨 勢。另外，選定承攬單位之方式則應以「公私協力」作成為範例。
原則上，承攬單位所提供之細部服務項目，如社區式照顧體系應提供哪幾項 方案設計、發展何態樣之減緩失能課程可自由決定、發展；行政作為上，針對長 期照顧服務使用者以提供「實物給付且依照家庭經濟狀況給予補助」並經由自主 申請後依照需求選擇服務、服務提供者予以方案經費核銷、補貼耗材、水電等費 用為主。並，以各地方政府成立之「長期照顧管理中心」為首，提供民眾「到宅 評估、擬定照顧計畫、以單一窗口整合式服務推動優質照顧管理服務，再配合照 顧服務資訊管理系統之建置，提升長期照顧業務執行效能14」，但從中之具體規範、
法制化作為仍有進步空間，比如判定在宅評估所提供之診斷證明書規範不夠具體、
更有因個案欲使用連結資源積極程度與否不同作為之評斷結果等。
亦有多位學者，如日本學者松下啟一、謝秀芬、蘇麗瓊、黃雅鈴、吳玉琴、
12 長期照顧十年計畫 2.0(106-115 年 核定本)，衛生福利部 105 年 12 月，頁 69(表 3.3.1)。
13 長期照顧十年計畫 2.0(106-115 年 核定本)，衛生福利部 105 年 12 月，頁 31。
14 同前註。
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陳柏宗、馮 燕、陳玉澤、黃榮源、陳郁函、林淑馨、陳敦源、張世杰、鄭錫楷、
江明修、鄭勝分，等分別對於長期照顧制度中之社區照顧體系、公私協力下之政 府治理模式有所著墨，惟，較少有針對長期照顧制度裡特定之社區照顧體系作成 之「整合公私協力之政府治理方式及選定以公私協力方式推動日間照顧中心個案 討論」之文章。因此，筆者擬從探討國內、外文獻中「長期照顧制度發展-社區 照顧網絡體系關係之探討」及「非營利之長期照顧組織與政府間協力關係
（collaborative governance）」兩個面向著手，透過「歸納」國內外學術對於 公私協力、長期照顧制度內社區照顧網絡體系中之定義、型態、推行目的，結合
「高雄市 OO 區日間照顧中心」之實務面向探討，使公私協力之實務使現況問題 得以彰顯、藉以作為未來改進之面向，期待能夠達致服務量能、效益得以提升。
我國現行已具備之長期照顧制度中之社區照顧網絡體系就官方網站彙整，目 前已有服務項目之如居家照顧、日間照顧、家庭托顧，等 (含逐年增加據點之數 據、現有總數呈現15)見於表：1-3 社區照顧據點項目及數量。
15 長期照顧十年計畫 2.0(106-115 年 核定本)，衛生福利部 105 年 12 月，頁 37(表 2.3.1)。
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表：1-3 社區照顧據點項目及數量
項目 年份(民國) 單位 個
97年 98年 99年 100年 101年 102年 103年 104年 居家照顧 124 127 133 144 149 160 168 173 日間照顧 31 39 66 78 90 99 125 151
失智老人日照 21 25 27
家庭托顧 4 16 23 16 17 20 22 21
老人營養餐飲 166 204 201 159 169 190 209 197
交通接送 31 42 43 39 43 42 41 41 居家護理 487 495 489 451 478 483 486 493 社區居家復健 62 88 122 112 111 125 143 143 喘息服務 1,390 1,439 1,444 1,052 1,510 1,509 1,549 1,565 合計 2,295 2,450 2,521 2,051 2,567 2,649 2,768 2,812 (資料來源：長期照顧十年計畫2.0-106-115年-核定本，由作者自行整理繪製)。
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再，從圖：1-3 我國歷年來主要社區照顧據點服務次數百分比、表：1-4 歷 年各社區照顧據點服務人數，自民國 97 年起至 105 年 5 月底，我國現行各類社 區照顧據點服務，「以使用『居家服務』、『輔具租賃及無障礙服務』之人口數 為最，而『日間照顧服務』有持續上升之趨勢」16，但值得注意的是使用長期照 照機構之人數17仍多於日間照顧服務。
圖：1-3 我國歷年來主要社區照顧據點服務次數百分比
(資料來源：長期照顧十年計畫2.0-106-115年-核定本，由作者自行整理繪製。)
16 長期照顧十年計畫 2. 0(106-115 年 核定本)，衛生福利部 105 年 12 月，頁 39(表 2.3.2)。
17 同前註。
0 10 20 30 40 50 60
居家服務 日間照顧服務 輔具租賃及無障礙服務 長期照顧機構
我國歷年來主要社區照顧據點服務次數百分比
104年 101年 97年
12
長期穩定制度、法律授權與契約關係、權利協商(Savas（2000: 105-106）、江明修、
鄭勝分，2002：86）、Bloomfield（2006: 400）、陳敦源、張世杰（2010：32）、鄭 錫楷（2008：30）」為前提，再透過公、私部門雙方合議後共同擬定之公共服務 方案，希望能維持一相對穩定且公、私部門間對等之網絡體系，進而提供服務需 求者適性之資源。
13
二、 個人動機
選擇以「高雄市 OO 區日間照顧中心」為例討論「我國長期照顧制度-公私協 力之社區照顧體系」與筆者工作實務有關，上開之日間照顧中心從場地之選定至 民間團體進駐、民間團體實際執行照顧服務業務、政府單位之監督管理機制，皆 為公、私部門裡之新興任務。
其中之挑戰與成效皆有，具體之事例如：「使原本低度活化之公有老人活動 中心注入專業社會工作資源」、處於「偏鄉地區之有需求老者、家屬得以依照規 定使用社福資源」、「以從事社會福利為事業的民間單位得以透過補助案維持營 運」，等。
惟，此新興之任務亦因法制、專業管理面向上尚未成熟，有諸多政府與民間 得以相互協商、共同訂定目標及服務態樣之空間。舉例而言，現下服務於該日間 照顧中心之「私立 OO 社會福利基金會」從 1 年前以委託辦理之方式提供服務轉 變為今年透過公開標租之方式取得場地使用權。
而，藉由公私協力之方式提供長期照顧社區照顧服務-日間照顧中心之同時，
是否使長期照顧服務使用者、提供服務之私部門(通常為非營利組織)、公部門三 方皆受惠？並得以持續公私協力關係提供穩定且平價、超值之穩定服務？服務使 用者是否適性、滿意於服務？成立日間照顧中心得以專法規範並明訂罰則？
有感於高齡社會來臨、民眾對於社會福利需求日趨多元。站在理想層面之立 場，透過公有老人活動中心結合長期照顧制度發展出之日間照顧中心使得偏鄉及 須仰賴長期照顧服務之失能老者，得以與社區內安老，既有之家庭照顧者得以喘
有感於高齡社會來臨、民眾對於社會福利需求日趨多元。站在理想層面之立 場，透過公有老人活動中心結合長期照顧制度發展出之日間照顧中心使得偏鄉及 須仰賴長期照顧服務之失能老者，得以與社區內安老，既有之家庭照顧者得以喘