長期照顧制度社區照顧體系之公私協力-以高雄市OO區日間照顧中心為例

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國立高雄大學政治法律學系

碩士論文

長期照顧制度社區照顧體系之公私協力-以高雄市 OO

區日間照顧中心為例

The Social care system of Long-term Care through

Public-Private Partnerships-

Such as Kaohsiung City OO district” day care

center”.

研究生:陳怡安 撰

指導教授:楊鈞池 博士

Advisor:Chun-Chih Yang Ph.D.

中華民國 108 年 05 月

May 108

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謝辭

民國 108 年,熱情的五月天,我依舊待在家中的書房內紀錄學業、工作的共 用日記。在尚未踏入高雄大學政治法律系碩士在職專班殿堂前,我先通過了國家 高考成為政府部門裡社會行政工作者,熱情、同理心是促使我加入公務部門的一 大動力,但社福業務裡的諸多依法行政與底層聲浪使我逐漸碰壁。 就像在大海中尋找到一塊浮木般的,我考取政治法律學系的碩士在職專班, 開啟了法律、政治思維建立的奇幻旅程。 透過專業法律與政治思維建立的訓練,我逐漸理解政策之建立與法律存在於 民主國家的必然且重要性,更體會到熱情、同理心之發揮與應用之應有界線與存 在於現下社會之難得性。 感謝楊鈞池教授的循循善誘、因材施教,促使我想以工作實務為重心撰寫碩 士畢業論文的決心。由於此種型態的碩士論文撰寫需透過實務、學術面之整合, 因此在我撰寫的過程中不管從思想面、解讀政策的視角中皆能有所進展。更具體 而言,透過碩士論文的撰寫,我所聚焦的問題解決模式逐漸從微觀面拓展為鉅觀 面。 探討長期照顧制度-社區照顧體系-日間照顧中心-公私協力的議題,在既往 的政治或法律界是少見的。這也許與社會中之大眾、主要勞動力接觸到此一層面 的機會較低有關,又或者我們從來都還沒去問問那些人們的想法。 透過許秀如社工及服務於個案日間照顧中心之照顧服務員、司機、使用服務 之長者、家屬等人的幫忙,我得以服務者滿意度問卷調查的方式,親自了解該中 心的老人及家庭照顧者們對於以公私協力方式推動日間照顧中心之實際感受。 最後,我想感謝我的雙親、家人、共同價值觀友人的陪伴、理解,使我得以 完成這職業、學業雙重身分的任務。 陳怡安,108/05/31 寫於 高雄市。

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長期照顧制度社區照顧體系之公私協力-以高雄市 OO

區日間照顧中心為例

摘要

本論文之研製以「公私協力方式為發展長期照顧制度社區照顧體系之高雄市 OO 區日間照顧中心」,從高齡社會、國內女性勞動參與率人口數提升、我國長期 照顧政策與制度之推行、進化,長期照顧服務資源已越能廣泛使有需求者受惠之 背景切入。 「長期照顧」顧名思義,需要人力、場地、經費等長時間且高強度之資源投 入,同樣為公部門之新興的任務。綜覽「長期照顧 2.0 政策」,各直轄市(縣)市 政府被要求布建出「一區一日間照顧中心」以提升服務量能及適性程度。透過公 私協力之方式推行日間照顧中心係現行各直轄(縣)市政府之主要型態,但此方式 卻相對其他政府與民間單位協力之產業鏈(如工程案等)運作模式。 社福類別之日間照顧中心為新興任務,是否得以透過公、私協商機制訂定專 有法令、專案列管?使經過評鑑、考核或其他模式通過之好的私部門得以長期間 承攬該項業務? 透過個案研究「高雄市 OO 區日間照顧中心」,係使得國家政策之推行,有一 具體的參考範例。並以此研究為依據,向「中央、地方政府、民間單位、服務使 用者四方提出建議」,闡明訂定日間照顧中心專法規範、專案管理之必要性,使 在建構長久公私協力態樣的日間照顧服務中找到平衡和創新,使長期照顧制度-社區照顧體系-日間照顧中心真正普及化,並有持續改進之空間。 關鍵字:長期照顧、公私協力、社區照顧體系、日間照顧中心、個案研究。

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The Social care system of Long-term Care through

Public-Private Partnerships-

Such as Kaohsiung City OO district” Day Care Center”.

ABSTRACT

The development of this thesis is based on the “public-private partnership approach to the Kaohsiung City OO District Day Care Center for the development of a long-term care system community care system”.

Increasing in the population of the elderly and domestic female labor participation rate, the implementation of Taiwan’s long-term care policy and system, and evolution the longer long-term care service resources have been, the more background of those who are in need will be cut.

"Long-term care", requires long-term and high-intensity resources such as manpower, site and funding. The demand for such care services has also led to new tasks in the public sector. The most specific ones include "funding, venues and long-term public-private partnerships" to promote long-term care. Looking at the "Long-Term Care 2.0 Policy", municipalities (counties) of the municipalities directly under the Central Government are required to construct a "one-day care center" to enhance the service capacity and fitness level, however, in the case of other public and private partnerships, the day care center in social welfare category are emerging tasks. Is it possible to formulate specific laws and regulations, project managements through public and private consultation machines?

The case study "Kaohsiung City OO District Day Care Center" be called, and uses to make recommendations on all of the "central or local government, non-government units, service users" with consider revising and special law in the day care center, and also trying to find a balance between innovation.

Keywords: Long-term care, Public-Private Partnerships, The social care system, day care center, Case study.

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論文目錄

圖目錄 ... ix 表目錄 ... ix 第一章、 緒論 ... 1 第一節 研究背景 ... 1 第二節 研究動機 ... 7 一、 學術動機 ... 8 二、 個人動機 ... 13 第三節 研究目的 ... 14 一、 專案管理、法制化作為 ... 14 二、 長期穩定-公私協力關係建立模型 ... 15 三、 個案研究高雄市 00 區日間照顧中心 ... 15 第四節 本文章節安排 ... 16 第二章、 我國現行長期照顧政策與制度 ... 19 第一節 長期照顧制度(Long-term care) ... 19 一、 緣起與依據 ... 19 二、 適用範疇 ... 20 三、 地域性 ... 24 四、 補助方式 ... 25 五、 監督及管轄機制 ... 27 六、 進化中之長照政策-長照 1.0 與 2.0 之比較分析 ... 28

第二節 社區照顧體系(The Social care system) ... 30

一、 社區照顧(Social care) ... 31

二、 日間照顧場所 ... 32

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vi 一、 日間照顧中心之定位與意義 ... 33 二、 日間照顧中心於高雄市之分布 ... 34 三、 日間照顧中心之功能及未來主要發展趨勢 ... 38 第四節 公私協力(Public-Private Partnerships) ... 40 一、 公私協力之定義 ... 40 二、 公私協力之態樣 ... 41 三、 公私協力之模式 ... 43 四、 日間照顧中心與公私協力 ... 45 第五節 小結 ... 47 第三章、 個案研究設計 ... 49 第一節 名詞解釋 ... 49 第二節 問題之設定 ... 50 一、 3 大項 ... 50 二、 19 小題 ... 50 第三節 問題假設 ... 51 第四節 服務滿意度問卷調查 ... 52 第五節 研究倫理 ... 53 第六節 預期研究結果與限制 ... 53 一、 研究結果 ... 53 二、 研究限制 ... 54 第四章、 以高雄市 OO 區日間照顧中心為例 ... 55 第一節 個案特殊性 ... 55 一、 活化閒置空間 ... 55 二、 公私協力下日間照顧中心的推動 ... 56 三、 偏鄉日間照顧量能資源的挹注 ... 58

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vii 第二節 個案之值得研究處 ... 58 一、成效面 ... 58 二、實體面 ... 59 第三節 個案與長期照顧政策之對應面 ... 65 一、 因地制宜 ... 65 二、 平價高品質 ... 66 三、 安老於社區 ... 66 第四節 個案與公私協力之對應面 ... 67 一、 專法管理 ... 68 二、 專案列管機制 ... 69 第五節 從服務使用者滿意度問卷數據看日間照顧中心 ... 71 一、 相關性名詞解釋 ... 71 二、 數據分析資料 ... 73 第五章、 結論與建議 ... 82 第一節 研究結論 ... 82 一、 從個案的角度看日間照顧中心 ... 82 二、 日間照顧事業以公私協力治理之實際面 ... 83 三、 推展在地老化、就養於社區之未來趨勢確立 ... 85 第二節 研究建議 ... 86 一、 對中央之建議 ... 86 二、 對地方之建議 ... 88 三、 對民間單位之建議 ... 90 四、 對服務使用者之建議 ... 91 參考文獻 ... 95

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viii 附表 ... 102 附表一:日常生活活動功能量表(ADLS)、巴氏量表 ... 102 附表二:工具性日常生活活動功能量表(IADLS) ... 104 附表三:簡易心智狀態問卷調查表(SPMSQ) ... 106 附表四:高雄市 OO 區日間照顧中心服務使用者滿意度調查問卷 ... 107

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圖目錄

圖:2-1 公私協力的態樣 ... 42 圖:4-1 皮爾遜係數數學公式 ... 72 圖:4-2 數據分析-服務滿意度調查總表 ... 79

表目錄

表:1-1 亞州各國老年人口占比(%) ... 1 表:1-2 106 年至 115 年以上失能人數 ... 2 表:1-3 社區照顧據點項目及數量 ... 10 表:1-4 歷年各社區照顧據點服務人數 ... 12 表:2 -1 長期照顧體系之對象 ... 24 表:2 -2 日間照顧服務、多元照顧中心(小規模多機能) 補助級距 ... 26 表:2 -3 長期照顧政策 1.0 與 2.0 之比較分析 ... 29 表:2 -4 高雄市現行日間照顧中心之分布 ... 34 表:4 -1 高雄市 OO 區日間照顧中心實際案例照片 ... 62 表:4 -2 日間照顧補助費 ... 66 表:4-3 皮爾遜相關係數變化範圍 ... 72 表:4 -4 數據分析-相關性-服務使用者及家屬朋友 ... 73 表:4-5 數據分析-相關性-服務使用者 ... 74 表:4 -6 數據分析-相關性-服務使用者之家屬朋友 ... 75 表:4-7 數據分析-相關性-男性 ... 76 表:4 -8 數據分析-相關性-女性 ... 77 表:4 -9 數據分析-相關性-交叉分析 ... 78

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第一章、

緒論

第一節 研究背景

高齡社會來臨,我國 65 歲以上老年人口占總人口比率在前年(107)年 3 月 底達到 14.05%1 ,亦即 7 名人口中有一名便是老人。相較於亞洲各主要國家,我 國進入高齡社會快速,老年人口比率僅次於日本、與南韓相當,相關數據之整理 如表:1-1 亞州各國老年人口占比(%)2 。 表:1-1 亞州各國老年人口占比(%) 年份(民國) 95 96 97 98 99 100 101 102 103 104 105 106 中華民國 10 10.2 10.4 10.6 10.7 10.9 11.2 11.5 12 12.5 13.2 13.9 日本 20.8 21.5 22.1 22.7 23 23.3 24.1 25.1 26 26.6 27 28 南韓 9.5 9.9 10.3 10.7 11 11.4 11.8 12.2 12.7 13.1 14 14 新加坡 8.5 8.5 8.7 8.8 9 9.9 9.9 10.5 11.2 11.8 12 12 菲律賓 3.8 3.8 3.9 3.9 4 4 4.1 4.1 4.2 4.3 5 5 1 中華民國內政部全球資訊網-新聞發布- 107-04-10 14:00 戶政司-老年人口突破 14%。 參考網址:https://www.moi.gov.tw/chi/chi_news/news_detail.aspx?type_code=02&sn=13723 瀏覽時間:2019/02/17,15:08。 2 同前註。

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2 馬來西亞 4.6 4.7 4.8 4.9 5 5.1 5.3 5.5 5.7 5.8 6 6 泰國 7.5 7.7 7.8 7.9 8.1 8.3 8.6 9.2 9.6 10 11 11 中國 7.9 8 8.2 8.5 8.9 9.1 9.4 9.7 10.1 10.5 10 11 (資料來源:中華民國內政部全球資訊網,作者自行繪圖整理) 如若再進一步推估我國 106 年至 115 年 65 歲以上之一般老人及失能人數比 則呈現 4,880,529:619,827 人,失能老者占全數老者比約 13%3 ,詳如表:1-2 106 年至 115 年以上失能人數。 表:1-2 106 年至 115 年以上失能人數 年度 人 口 數 (男) 失 能 人 口(男) 人 口 數 (女) 失 能 人 口 (男) 總人口(男、 女) 失 能 人 口 (男、女) 106 1,502,549 190,824 1,767,638 224,490 3,270,187 415,314 107 1,572,671 199,729 1,861,472 236,407 3,434,143 436,136 108 1,646,088 209,053 1,959,073 248,802 3,605,161 457,855 109 1,726,150 219,221 2,062,107 261,888 3,788,257 481,109 3 行政院主計總處 2010 年人口及住宅普查報告。

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3 110 1,807,073 229,498 2,166,945 275,202 3,974,018 504,700 111 1,880,274 238,795 2,264,041 287,533 4,144,315 526,328 112 1,959,392 248,843 2,366,564 300,554 4,325,956 549,397 113 2,041,048 259,213 2,471,884 313,929 4,512,932 573,142 114 2,122,309 269,533 2,575,501 327,089 4,697,810 596,622 115 2,202,417 279,707 2,678,112 340,120 4,880,529 619,827 (資料來源:行政院主計總處 2010 年人口及住宅普查報告,作者自行繪圖整理) 當失能人口逐年上升,除了反映我國醫療水準進步外,更反映出「失能者之 長期照顧需求之迫切性」。另外,關於失能者認定,在此筆者先簡要定義為「經 專業醫事認定個人無法獨立運用自身之功能融合於社會領域者」。由於,不論在 學術、醫學實務、社會行政領域界皆認為失能應有更細部之定義、態樣,更應該 考量年齡以外之失能,礙於篇幅規劃,筆者擬於文獻回顧段再行詳細之評估量表、 判斷方式介紹。 又,因勞動市場結構改變,女性勞動參與逐年上升,由 86 年 370.1 萬人增 加至 106 年之 522.7 萬人,計增 152.6 萬人、共 41.23 個百分點,勞動力參與 率亦由 86 年 45.64%上升至 106 年 50.92%,計升 5.28 個百分點4 ,詳如圖:1-1 4 勞動統計通報-近年我國女性勞動參與狀況-勞動部統計處-日 期:107 年 6 月 5 日。參考網 址:行政院主計總處「人力資源調查」https://www.dgbas.gov.tw/ct.asp?xItem=42616&ctNode=3102 瀏覽時間:2019/02/17,16:32。

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5 三、經濟弱勢處境將帶領家族走入社會福利依賴人口。 四、全心投入照顧家庭照顧工作者身、心靈巨大壓力。 五、巨大壓力下導致之家庭關係崩解。 六、家庭關係崩解與巨大身、心靈壓力下,新的失能者出現。 七、長期照顧需求源源不斷。 八、家族從對抗轉變成安於貧窮。 九、新的社會問題出現。 而選擇「將長期照顧需求者送入住宿型安置長期機構」將出現之問題有: 一、需求者失去自由、心靈寄託。 二、需求者僅能與全機構照護環境內渡過於餘生。 三、親屬陪伴需求者之機會降低。 四、家屬陪伴長期照顧需求者之倫理風氣消逝。 五、需求者之求生存意志因缺乏家屬陪伴而日漸薄弱。 六、成為僅具有呼吸功能而無生活色彩的煉獄日常被完整培養。 七、由於多半需求者行動較為緩慢、表達意志較缺乏,常有成為機構內 專業照顧者之情緒壓力投射出口之可能。 又,隨著國人對於長期照顧資源熟悉及依賴程度上升又甚或是高齡社會、勞 動市場結構改變、家庭照顧功能式微等因素影響,開始有健康之老人於國定上班 日之長期照顧服務。 現行所全力推行之「長期照顧十年計畫 2.0」以社區照顧體系為重心,期使 有長照需求者能在地老化、於社區內接受照顧,期待在預防、照料、減緩失能、 安寧服務上形成一以「服務使用者為中心」所發展出之「多元連續性服務體系」。 「日間照顧中心」成為我國推動長期照顧中-社區照顧服務裡重要之基礎建 設,其更是長期照顧十年計畫推展之「在社區內正式照顧服務輸送的端點(吳玉

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6 琴等,2014)」7 ,並以「依據失能者所保有之功能,以合理之價格在合適之場所, 由適當之服務者在適當之時段,提供其所需之服務,使在保有尊嚴、能自主享受 優質品質8 下,提供以白天為主之生活照顧,使其得以安、養老於社會」,為成立 之宗旨。 從內政部戶政司針對我國各直轄縣市老化程度所作成之統計數據裡,截自民 國 106 年底,我國人口老化比率為 13.86%、高雄市老化程度為 14.22%9 ,已超過 高齡社會 14%之標準,更能呼應對於高雄市政府現下而言應然及實然該為之長期 照顧服務推行。由於高雄地區幅員遼闊,面積共 2,951.8524 平方公里,為我國 各直轄縣市裡排名第四大10 ,管轄下之區從海線至山線皆有包攝,如何因地制宜、 達至幾乎每個區皆有日間照顧中心之任務成為一大考驗。 因應社會需求,位於高雄市 OO 區的「某公有老人活動中心」於近年成立「日 間照顧中心(複合型服務中心 B 點)」,並由非營利組織「OO 社會福利基金會」提 供服務,使鄰近地區之民眾所用。就政府治理之面向,此為一透過「公私協力」 之方式,由政府與民間共同作為之社會福利服務。依據現況民意所反映之資訊, 此治理模式不僅在服務上之彈性、品質上有所增進、對於服務之提供及使用者亦 有所正面之感知。 推行「高雄市一區一日間照顧中心」更因現行中央、地方政府預算有限、高 雄市之社會福利需求人口比例高11 等因素,詳如圖:1-2 近 3 年全國、高雄市政 7陳柏宗,(2016,05)。〈由日間照顧中心到多元照顧中心的設置與發展〉,社區發展季刊,第 153 期, 頁 119。 8 陳惠姿,2000。 9老年人口突破 14% 內政部:臺灣正式邁入高齡社會,參考網址: https://www.moi.gov.tw/chi/chi_news/news_detail.aspx?type_code=02&sn=13723 瀏覽時間:2019/03/09,16:38。 10臺灣行政區面積表,參考網址: https://zh.wikipedia.org/wiki/%E8%87%BA%E7%81%A3%E8%A1%8C%E6%94%BF%E5%8D%80 %E9%9D%A2%E7%A9%8D%E8%A1%A8 瀏覽時間:2019/03/09,16:46。 11高雄市地方總預算、中央政府總預算,參考網址: https://www.dgbas.gov.tw/ct.asp?mp=1&xItem=43230&ctNode=6508 http://kcgdg.kcg.gov.tw/KCGSTAT/page/BookCatalog_Detail.aspx?Mid=146&Lid=794

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23% 24% 25% 25% 15% 19% 19% 20% 0% 4% 0% 1% 105年 106年 107年 108年

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8 要;提供社會福利之機構更不僅只是公部門單方之責任,透過各部門(私人部門、 非營利組織、社區、家庭,等)間資源、才能之共享,方能提供現代人適足之生 活場域,共創協力、和諧之社會。

一、

學術動機

透過「長期照顧十年計畫 1.0、2.0」之推行,「建立社區整體照顧服務體系、 提升照顧連續性」之實施策略被擬定,依循「在地而老化」之政策成為目標,建 構一個「符合多元化、社區(普及)化、優質化、可負擔及兼顧性別、城鄉、族群、 文化、職業、經濟、健康條件差異」之長照制度,並以成立社區整合型服務中心 (A 點)、複合型服務中心(B 點)、巷弄長照站(C 點)12 為具體名稱、功能表徵上之 區隔,使得提供「居家及社區式為主、機構式為輔」之生活照顧服務13 得以作成, 而日間照顧中心之成立成為現今推行長期照顧服務-社區整體照顧服務體系之趨 勢。另外,選定承攬單位之方式則應以「公私協力」作成為範例。 原則上,承攬單位所提供之細部服務項目,如社區式照顧體系應提供哪幾項 方案設計、發展何態樣之減緩失能課程可自由決定、發展;行政作為上,針對長 期照顧服務使用者以提供「實物給付且依照家庭經濟狀況給予補助」並經由自主 申請後依照需求選擇服務、服務提供者予以方案經費核銷、補貼耗材、水電等費 用為主。並,以各地方政府成立之「長期照顧管理中心」為首,提供民眾「到宅 評估、擬定照顧計畫、以單一窗口整合式服務推動優質照顧管理服務,再配合照 顧服務資訊管理系統之建置,提升長期照顧業務執行效能14 」,但從中之具體規範、 法制化作為仍有進步空間,比如判定在宅評估所提供之診斷證明書規範不夠具體、 更有因個案欲使用連結資源積極程度與否不同作為之評斷結果等。 亦有多位學者,如日本學者松下啟一、謝秀芬、蘇麗瓊、黃雅鈴、吳玉琴、 12 長期照顧十年計畫 2.0(106-115 年 核定本),衛生福利部 105 年 12 月,頁 69(表 3.3.1)。 13 長期照顧十年計畫 2.0(106-115 年 核定本),衛生福利部 105 年 12 月,頁 31。 14 同前註。

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9 陳柏宗、馮 燕、陳玉澤、黃榮源、陳郁函、林淑馨、陳敦源、張世杰、鄭錫楷、 江明修、鄭勝分,等分別對於長期照顧制度中之社區照顧體系、公私協力下之政 府治理模式有所著墨,惟,較少有針對長期照顧制度裡特定之社區照顧體系作成 之「整合公私協力之政府治理方式及選定以公私協力方式推動日間照顧中心個案 討論」之文章。因此,筆者擬從探討國內、外文獻中「長期照顧制度發展-社區 照顧網絡體系關係之探討」及「非營利之長期照顧組織與政府間協力關係 (collaborative governance)」兩個面向著手,透過「歸納」國內外學術對於 公私協力、長期照顧制度內社區照顧網絡體系中之定義、型態、推行目的,結合 「高雄市 OO 區日間照顧中心」之實務面向探討,使公私協力之實務使現況問題 得以彰顯、藉以作為未來改進之面向,期待能夠達致服務量能、效益得以提升。 我國現行已具備之長期照顧制度中之社區照顧網絡體系就官方網站彙整,目 前已有服務項目之如居家照顧、日間照顧、家庭托顧,等 (含逐年增加據點之數 據、現有總數呈現15 )見於表:1-3 社區照顧據點項目及數量。 15 長期照顧十年計畫 2.0(106-115 年 核定本),衛生福利部 105 年 12 月,頁 37(表 2.3.1)。

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10 表:1-3 社區照顧據點項目及數量 項目 年份(民國) 單位 個 97年 98年 99年 100年 101年 102年 103年 104年 居家照顧 124 127 133 144 149 160 168 173 日間照顧 31 39 66 78 90 99 125 151 失智老人日照 21 25 27 家庭托顧 4 16 23 16 17 20 22 21 老人營養餐飲 166 204 201 159 169 190 209 197 交通接送 31 42 43 39 43 42 41 41 居家護理 487 495 489 451 478 483 486 493 社區居家復健 62 88 122 112 111 125 143 143 喘息服務 1,390 1,439 1,444 1,052 1,510 1,509 1,549 1,565 合計 2,295 2,450 2,521 2,051 2,567 2,649 2,768 2,812 (資料來源:長期照顧十年計畫2.0-106-115年-核定本,由作者自行整理繪製)。

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11 再,從圖:1-3 我國歷年來主要社區照顧據點服務次數百分比、表:1-4 歷 年各社區照顧據點服務人數,自民國 97 年起至 105 年 5 月底,我國現行各類社 區照顧據點服務,「以使用『居家服務』、『輔具租賃及無障礙服務』之人口數 為最,而『日間照顧服務』有持續上升之趨勢」16 ,但值得注意的是使用長期照 照機構之人數17 仍多於日間照顧服務。 圖:1-3 我國歷年來主要社區照顧據點服務次數百分比 (資料來源:長期照顧十年計畫2.0-106-115年-核定本,由作者自行整理繪製。) 16 長期照顧十年計畫 2. 0(106-115 年 核定本),衛生福利部 105 年 12 月,頁 39(表 2.3.2)。 17 同前註。 0 10 20 30 40 50 60 居家服務 日間照顧服務 輔具租賃及無障礙服務 長期照顧機構 我國歷年來主要社區照顧據點服務次數百分比 104年 101年 97年

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12 表:1-4 歷年各社區照顧據點服務人數 年份 (民國) 項目 單位:人(合計) 居家服務 日 間 照 顧服務 家 庭 托顧 輔 具 及 無 障礙 老 人 營 養 餐飲 交 通 接 送 人次 長 期 照 顧 機構 社政 社及衛政 97年 22,305 339 1 2734 5356 7232 1875 39,842 45,547 98年 22,017 618 11 4184 4695 18685 2370 52,580 69,703 99年 27,800 785 35 6112 5267 21916 2405 64,320 92,541 100年 33,188 1213 62 6845 6048 37436 2755 87,547 130,476 101年 37,985 1483 110 6240 5824 46171 2720 100,533 153,155 102年 40,677 1832 131 6817 5714 51137 2850 109,158 184,245 103年 43,331 2344 146 6773 5074 54284 3127 115,079 197,951 104年 45,173 3002 200 7016 5520 57618 3426 121,955 208,366 105年 (5月底) 45,887 3248 182 3348 5409 24319 3670 86,063 124,112 (資料來源:長期照顧十年計畫2.0-106-115年-核定本,由作者自行整理後繪製。) 另外,學術上理想之公私協力方式係以「公、私部門間相互平等、信任關係、 長期穩定制度、法律授權與契約關係、權利協商(Savas(2000: 105-106)、江明修、 鄭勝分,2002:86)、Bloomfield(2006: 400)、陳敦源、張世杰(2010:32)、鄭 錫楷(2008:30)」為前提,再透過公、私部門雙方合議後共同擬定之公共服務 方案,希望能維持一相對穩定且公、私部門間對等之網絡體系,進而提供服務需 求者適性之資源。

(23)

13

二、

個人動機

選擇以「高雄市 OO 區日間照顧中心」為例討論「我國長期照顧制度-公私協 力之社區照顧體系」與筆者工作實務有關,上開之日間照顧中心從場地之選定至 民間團體進駐、民間團體實際執行照顧服務業務、政府單位之監督管理機制,皆 為公、私部門裡之新興任務。 其中之挑戰與成效皆有,具體之事例如:「使原本低度活化之公有老人活動 中心注入專業社會工作資源」、處於「偏鄉地區之有需求老者、家屬得以依照規 定使用社福資源」、「以從事社會福利為事業的民間單位得以透過補助案維持營 運」,等。 惟,此新興之任務亦因法制、專業管理面向上尚未成熟,有諸多政府與民間 得以相互協商、共同訂定目標及服務態樣之空間。舉例而言,現下服務於該日間 照顧中心之「私立 OO 社會福利基金會」從 1 年前以委託辦理之方式提供服務轉 變為今年透過公開標租之方式取得場地使用權。 而,藉由公私協力之方式提供長期照顧社區照顧服務-日間照顧中心之同時, 是否使長期照顧服務使用者、提供服務之私部門(通常為非營利組織)、公部門三 方皆受惠?並得以持續公私協力關係提供穩定且平價、超值之穩定服務?服務使 用者是否適性、滿意於服務?成立日間照顧中心得以專法規範並明訂罰則? 有感於高齡社會來臨、民眾對於社會福利需求日趨多元。站在理想層面之立 場,透過公有老人活動中心結合長期照顧制度發展出之日間照顧中心使得偏鄉及 須仰賴長期照顧服務之失能老者,得以與社區內安老,既有之家庭照顧者得以喘 息、投入職場增進家庭收入,提升長照需求家庭整體經濟能力、水平。

(24)

14

第三節 研究目的

本研究於文獻檢閱上,整理出「我國長期照顧政策之緣起與依據、具體照顧 對象、服務態樣、進行長期照顧十年計畫 1.0 及 2.0 政策之分析比較、公私協力 之內涵與類型」,期待找出「以公私協力之方式提供長期照顧制度-社區照顧體系 -日間照顧中心協力之穩定型態」,並針對現行推動的以公私協力-日間照顧中心 維持長久模式提出具體建議。 實務上以「個案研究」之方式,透過聚焦「高雄市 OO 區日間照顧中心」之 「特殊性、值得研究性、與長期照顧政策之對應面、與公私協力之對應面、從服 務使用者滿意度問卷之數據分析」,在字面上之表述及數據之呈現,期待了解我 國長期照顧業務推動之實際情況,據以檢視「是否使長期照顧服務使用者、提供 服務之私部門(通常為非營利組織)、公部門三方皆受惠?服務使用者是否適性、 滿意於服務?對於訂定日間照顧中心專法規範並明訂罰則之見解」,以提升、有 效之制衡、長期維持我國以公私協力方式推動長期照顧-社區照顧服務體系-日間 照顧中心量能之最終標的。 藉由個案探討、我國現行長期照顧制度與政策,從微觀至鉅觀層次進行資料 蒐集,研擬改善、長期維繫現行「長期照顧制度-社區照顧體系-日間照顧中心-公私協力」發展態樣之:

一、

專案管理、法制化作為

(一)經費之申請、補助與核銷清楚明訂。 (二)長期照顧管理單位之選定、照管人員、照管服務、照管環境、使用 照管資格訂定篩選、淘汰、適任者提拔升遷之機制。 (三)提倡日間照顧中心專法之創立。 (四)中央、地方政府: 1、成立專案小組,定期、不定期稽核服務實況。

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15 2、將服務實況列入評分機制,用以成為續約辦理單位之參考依據。 3、專案輔導、職業訓練技能提供,使新血得以注入。

二、

長期穩定-公私協力關係建立模型

(一)三方(公、私部門及服務使用者)互助之型態。 (二)透過公、私部門間穩定、互相監督之合作模式,促進民間單位參與 之意願,期待更加活絡、完備我國長期照顧制度-社區服務網絡-日間照顧中心之體系。 (三)無論以「共同舉辦、補助、委託」等方式進行公私協力,提供平行 的溝通管道及相互制衡監督,皆為資訊得以透明、競爭力得以提高 的重要機制。

三、

個案研究高雄市 00 區日間照顧中心

(一)透過政府已公開之資訊整理出該個案之特殊性、值得研究性、與政 策對應面、與公私協力之對應面。 (二)以「服務使用者滿意度問卷調查」,針對現行中心內之服務使用者、 親近之家屬,期待透過個案研究,從實務面找出仍未完善之「長期 照顧制度-社區照顧體系-日間照顧中心」裡之問題,以作為往後修 正之建議,問卷之規劃如下: 1. 針對現行法定日間照顧中心應提供之服務項目(基本照護等) 設定得以進行描述性統計、Pearson's r 相關係數,進行 1-6 分及相關係數的分數衡量,當分數越高則滿意程度越高。 2. 設定開放式問題,由服務使用者自由填具最滿意之日間照顧服 務及建議改善之問題。 3. 問卷樣本數之發放設定為 30 份。

(26)

16

第四節 本文章節安排

論文第二章我國現行長期照顧政策與制度,透過整理、比較長期照顧制度

(Long-term care)、社區照顧體系(The social care system)、日間照顧中心(Day care

center)、公私協力(Public-Private Partnerships)之緣起、適用範疇、態樣界定與日 間照顧中心與公私協力關係之釐清,確立以「公私協力」之方式促成「長期照顧 制度-社區照顧體系-一區一日間照顧中心」之推行,成為現行我國各級政府推行 該項制度之主要模型。日間照顧中心之推動更應聚焦於「在社區內接受照顧」、「多 元連續性之服務量能具備」、「延緩、預防失能者之處遇照料」等面向上。而,屬 於新興任務之社會福利事業-日間照顧中心,以公私協力方式而成立後是否有立 專法之可能並得以專案性管理?進而使具有一定品質之民間單位得以長時間承 攬該項福利業務之模式被提出。 論文第三章為個案研究設計,首先針對何謂個案研究之名詞解釋為一完整的 列舉,確立本次個案研究以「立意抽樣之問卷發放」為研究個案之主軸。以「3 大項開放式、19 小題封閉式問題」,針對「高雄市 OO 區日間照顧中心之服務使 用者本人及家屬、朋友」之滿意程度從滿意度 1(低)至 6(高)分數下圈選,在發 放出 30 份匿名問卷下,期待得出服務使用者針對現行之「長照 2.0 政策、社區 照顧、公私協力之模式」實際滿意程度。並以「Pearson 相關係數分析、交叉分 析、描述性統計」,在重視研究倫理並已考慮自由度之數據分析前提下,得出數 據分析結果並提出其中之「預期研究結果」與「研究限制」。 一、研究結果包含: (一)「個案研究」角度下我國長期照顧政策-社區照顧網絡-公私協力推行日 間照顧中心之「實務面探討」。 (二)在高雄市 OO 區日間照顧中心中,針對使用者滿意度之數據資料裡檢驗 長期照顧政策推行迄今之執行、成效。 (三)聚焦以「專法管理」日間照顧中心體系(護理專業、生活照顧、機能回

(27)

17 復訓練、文康活動、餐點服務資源」滿意程度調查)之未來願景。 (四)針對長期照顧-社區網絡體系-一區一日間照顧中心資源連結提供及使 用方擬出得以長久執行、永續經營之建議,試圖完備我國之長期照顧制 度。 二、研究限制: (一)透過立意抽樣得出之個案樣本形成樣本偏差,並且只能反映擁有相 對多長期照顧服務資源直轄市之情況。 (二)因應更迭快速之時代,永續長期照顧-社區網絡體系資源連結提供及 使用建議仍需持續更新。 論文第四章為以高雄市 OO 區日間照顧中心為例,透過敘明該個案之「特殊 性、值得研究處、與長期照顧政策之對應面、與公私協力對應面、服務使用者滿 意度問卷數據分析」,以質化與量化資料呈現,用以佐證在透過公私協力方式推 行我國長期照顧制度-社區照顧體系-一區一日間照顧中心下,使得該項服務之 滿意度佳、需求者期待更進化、依賴性日益增高之實際情況出現。 論文第五章為結論與建議,在「研究結論」上,以「他山之石,可以攻錯」 之角度著手,在理想的公私夥伴關係下,使政府部門與民間單位間之優劣勢得以 互補,並以「人道主義」為出發點,思考現下我國民主、自由法治社會的核心價 值,當「就養於社區」成為未來老人照顧的主要模式,我國於「建國一百年後邁 向公平、包容與正義的新社會」才真正的落實、「在地老化」之精神才真正被發 揚。而在「研究建議」裡,則針對「中央」之主動建置模型範本及訂定政策指南、 訂定專法;「地方」之依循政策指南,在專法及具體規範、輔導日照服務量能下 引入公私協力(夥伴關係)之長久模型建立模式新血團隊下完成使命;「民間單位」 之「主動出擊」、日照服務需求者,並在「政府核銷與內部經費成本上取得平衡」; 「服務使用者」之走出封閉的家庭系統、融入社區、被服務者參與社會、活躍老 化等,四方建議,期待得以研擬出因應高齡、既有家庭照顧者女性勞動參與率上

(28)

18

升等社會因素下導致之傳統家庭長期照顧能力式微及正處於長期照顧高度需求

(29)

19

第二章、

我國現行長期照顧政策與制度

第一節 長期照顧制度

(Long-term care)

一、

緣起與依據

始於民國 69 年所制定之老人福利法,現行依據之法案為長期照顧服務法 (106 年公布、108 年起生效)。 長期照顧業務自始分散於各行政部門間之長期照顧領域,依照各單位之專業, 由社會行政、衛生行政兩個不同體系的政府部門共同承辦相關業務。 由社會行政部門所承辦之依據法案、政策包含「社會政策福利綱領(83 年)、 台灣健康社區六星計畫(94 年至 97 年)、加強老人安養服務方案(87 年至 96 年)、 照顧服務福利及產業發展方案(91 至 96 年)」。 由衛生行政部門承辦之法案及政策包含「建立醫療網第三期計畫(86 年)、 老人長期照顧三期計畫(87 年)、醫療網第四期計畫(90 年至 94 年)、全人健康照 顧計畫(94 年 97 年)」。 由於歷年來長期照顧由兩個不相隸屬之政府部門承辦,資源、經費間之調配 或甚資源是否適性、適當之提供予服務需求者皆無查考之可能,因此「行政院社 會福利推動委員會」於 89 年至 92 年首開先例推動「建構長期照顧體系先導計畫」 之社區實驗計畫,再於 93 年成立「長期照顧制度規劃小組」。 經由「我國長期照顧制度規劃研究委辦案」及臺灣社會工作專業人員協會 (TASW)18 所提出之「我國長期照顧十年計劃規劃報告」終於促成能夠整合長期照 顧資源之:「我國長期照顧十年計畫~大溫暖社會福利套案之旗艦計畫(又名長期 照顧 1.0 制度、長照 1.0)」。該項制度以「建構我國完整之長期照顧,保障身心 功能障礙者能獲得適切之服務,增進獨立生活能力,提升生活品質,以維持尊嚴 18 臺灣社會工作協會,瀏覽網站 https://www.tasw.org.tw/ 瀏覽時間:2019/05/21,16:24。

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20 與自主」為宗旨,建構我國長期照顧制度19 。 有感於長照 1.0 制度自民國 96 年施行歷經十幾年,仍有「長期照顧資源分 布不均、尚未健全長期照顧服務體系之發展」之問題,因此當局政府推動「長期 照護服務網計畫 102 年至 105 年中程計畫(長照 2.0)」,力促達成 89 個資源不足 偏鄉均設有「服務據點」或其他資源、26 個大區有失智症專屬社區服務,並於 105 年底佈建 40 處小規模多機能服務,且每一鄉鎮市區達成至少設置一處多元 日間照顧資源之目標20 。 更,尤其期待達至「建立以全台各縣市內之社區裡為基礎之照顧型社區 (caring community),並以提升照顧者與被照顧者生活品質為宗旨」,因此將社 區網絡體系內之長期照顧資源分為「社區整合型服務中心(A 點)、複合型服務中 心(B 點、日間照顧中心)、巷弄長期照顧站(C 點)21 三級」,以使每一縣市社區照 顧服務更完善(衛生福利部,2016)。

二、

適用範疇

以「建構完整之我國長期照顧體系,保障身心功能障礙者能夠獲得適切的服 務,增進獨立生活能力,提升生活品質,以維持尊嚴與自主22 」為基本目標之長 期照顧服務計畫,因應中央部門政策之推行、地方各機關之政策執行,服務體系 中對象具有資格限制、所能使用服務之對象亦有地域性差異。 補助之態樣亦有別於以往社會補助金發放機制、長期照顧資源之檢核及監督 機制亦有別於以往之查核機制。 以下將從服務對象篩選、名詞解釋、依年齡篩選接受服務之對象、一地域性 篩選、補助方式及對象、監督及管轄機制中作細部的資料引用、探討: 19 長期照顧十年計畫 2.0(106-115 年 核定本),衛生福利部 105 年 12 月,頁 29。 20 長期照顧十年計畫 2.0(106-115 年 核定本),衛生福利部 105 年 12 月,頁 29。 21 長期照顧十年計畫 2.0(106-115 年 核定本),衛生福利部 105 年 12 月,頁 69(表 3.3.1)。 22馮 燕.陳玉澤(2016,05)。〈量能提升以建構永續發展的長期照顧體系〉,社區發展季刊,第 153 期,頁 5。

(31)

21 (一)篩選工具: 經過長期照顧需求評估:以「日常生活活動功能量表(ADLS)23 (附表一:日 常 生 活 活 動 功 能 量 表 (ADLS) 、 巴 氏 量 表, 以 及 簡 易 心 智 狀 態 問 卷 調 查 表 (SPMSQ)24( 附表三:簡易心智狀態問卷調查表(SPMSQ)」等為主要評估工具。 由於對象失能狀態皆不同,因此輔以其他功能性缺失評分量表,如:適用於 失智症之臨床失智評分表(the Clinical Dementia Rating Scale,簡稱 CDR 評估)、 SPMSQ 量表、適用於衰弱評估之可反映導致失能等不良健康結果風險之測量工 具(SOF, Study of Osteoporotic Fractures )進行評估之方式亦可見於實務中。

(二) 失能類型:

1、僅工具性(IADLS)日常生活活動失能25

(1)定義:

與環境有互動的活動失能,這些活動較為複雜 Activities that are oriented toward interacting with the environment and that are often complex-generally optional in nature (i.e., may be delegated to another) (adapted from Rogers & Holm, 1994, p. 181-202) 26。 此項失能之界定包含:「照顧他人、溝通器具之使用(打電話、電腦、溝通板、 寫字器具、打字機等)、社區移動(自行開車或騎車、搭乘交通運輸工具)、經濟 管理(使用銀行等投資行為)、健康管理及維持、購物、烹飪,等」工具性日常功 能失去。 以「IADLS 量表(附表二:工具性日常生活活動功能量表(IADLS)」用以評估, 以此釐清「個案維持獨立自主能力」。 23 詳如附表一。 24 詳如附表三。 25 詳如附表二。 26 工具性日常功能:參考網站 http://funcare543.pixnet.net/blog/post/177148326-%E4%BD%95%E8%AC%82%E6%97%A5%E5%B 8%B8%E7%94%9F%E6%B4%BB%E6%B4%BB%E5%8B%95%EF%BC%9F\ 瀏覽時間:2019/03/12,11:36。

(32)

22 由於涉及獨立、自主能力維持之認定較一般個人自我照顧需求複雜,且就既 往照顧需求者之要求,所評估之工作內容以「女性社會性角色」為主27 。 設計總分為 8 分,分數換算為 8 項:「使用電話的能力、上街購物、做飯、 做家事、洗衣、交通方式、自己負責服藥、處理財務的能力」,男性測驗則應「去 除做飯、家事、洗衣」這三項,以獨力完成與否加總單一項目之可得分數,總數 為 8 分,得分越高獨立性越好。 2、日常(ADLS)生活活動功能失能(巴氏量表) 28 : (1)定義:

照顧自己的活動Activities that are oriented toward taking care of one’s own

body (adapted from Rogers & Holm, 1994, pp. 181-202)測驗29

。 此項失能界定將日常生活功能評估總分為 100 分,共包含有 10 項之評估。 內容包含 8 項與自我照顧有關「進食、修飾/個人衛生、盥洗、穿脫衣服、 如廁及大小便控制」;2 項與活動能力有關「移位/輪椅與床位間的移動、步行/ 行走於平地及上下樓梯」。 評量共分為 5 個等級,分別為「0 分至 20 屬完全依賴; 21 分至 60 分-屬嚴重依賴;61 分至 90 分-屬中度依賴;91 分至 99 分-屬輕度依賴;100 分為 完成獨立」。 3、失智評分表(SPMSQ)30 評估: (1)失智之定義: 關於當事人「認知功能」減退之判定量表31 。常見於記憶力、語言能力、 27 同前註。 28 同前註。 29 同前註。 30 詳如附錄三。 31 老人認知功能評估 高雄長庚醫院 精神科 林家如臨床心理師,參考網址: www.tsgp.org.tw/other/ON_Files/N20154298599_4 老人認知功能評估.ppt 瀏覽時間 2019/03/12,10:21。

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23 視知覺空間能力、判斷與抽象思考能力、情緒與性格之心理功能障礙。 (2)詳細判斷方法: 透過直接對長者施測的方式進行評估,如「針對今天日期、星期幾、所在地 為何處、家裡電話號碼、居住地、老者年齡、現任總統是誰?前任總統是誰?」 之日常性問題,用以判斷長者是否心智功能完整32 。 4、SOF 評估: (1)定義:

Study of Osteoporotic Fractures (Ensured et al.,2008; Kiely et al. ,2009),由三個 指標「體重減輕(Weight loss)」、「下肢功能(Lower extremity function)」、「降低精 力(Reduced energy level)」構成33

。 (2)詳細判斷方法: 上開三個指標,指標 0 者為正常;有 1 項者為 prefrail;有 2 者為 frail。並將 有 1 項指標 prefrail(含)以上者納入長期照顧對象中衰弱老人之服務網絡。 (三)依據年齡篩選符合照顧體系之對象: 長期照顧服務對象與社會福利救助之對象同,具有一定之篩選條件,除了依 據各「篩選工具所認定出之失能類型」,更可能因年齡大、小判定失能程度多、 少。進而提供適性服務及適當之補助費用之個案福利服務。 32 失智症篩檢量表:參考網址: https://www.tsgh.ndmctsgh.edu.tw/files/web/194/contents/30000/PMSQ%E5%A4%B1%E6%99%BA %E7%97%87%E7%AF%A9%E6%AA%A2%E9%87%8F%E8%A1%A8.pdf 瀏覽時間:2019/05/08,11:09。 33 長期照顧十年計畫 2.0(106-115 年 核定本),衛生福利部 105 年 12 月,頁 59-61。

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24 表:2 -1 長期照顧體系之對象 對象 符合長期照顧需求之判定基準34 65 歲以上失能老人 吃飯、上下床、更換衣服、上廁所、洗澡、室內外走 動及家事活動能力(含煮飯、打掃、洗衣服)等 7 項中 1 項以上具障礙者。 50 歲到 64 歲失能身心障礙 者 (ADLS)70 分以下、(IADLS)8 項中 5 項以上障礙或 (SPMSQ)10 題答錯 6 題以上。 未滿 50 歲失能身心障礙者 (ADLS)進食、移位、如廁、洗澡、平地走動、穿脫衣 褲鞋襪等 6 項障礙變數達 1 項(含)以上之障礙者。 55 至 64 歲之失能原住民35 同我國原住民以外 65 歲以上失能老人之判斷基準。 50 歲以上失智症 經臨床失智評分表(CDR)評估認知功能障礙>0 者。 衰弱老人 透過 SOF 的三個指標定義、勾勒出老年衰弱之狀態, 進而預防後續不良健康結果的發生,例如死亡、入住 機構、跌倒(Dent et al,2016)。 (資料來源:長期照顧十年計畫 2.0-106-115 年-核定本,由筆者自行整理繪製。)

三、 地域性

由於強調「在地老化、社區長照網絡建立」,經過專業量表判斷後符合長期 照顧需求者,在不悖離長期照顧 A、B、C 級中心之提供服務宗旨前提下,因地制 宜規劃接受各中心的服務內涵。 34 長期照顧十年計畫 2.0(106-115 年 核定本),衛生福利部 105 年 12 月,頁 51-64。 35 我國之原住民定義:(華總一義字第 09400017741 號)原住民基本法第一條)指既存於臺灣而為 國家管轄內之傳統民族,包括阿美族、泰雅族、排灣族、布農族、卑南族、魯凱族、鄒族、賽夏 族、雅美族、邵族、噶瑪蘭族、太魯閣族及其他自認為原住民族並經中央原住民族主管機關報請 行政院核定之民族。參考網址:http://seed.agron.ntu.edu.tw/agra/indilaw.htm 瀏覽時間:2019/03/12,09:51。

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25 例如,針對「偏鄉城市」裡所設置之 A 級整合中心、B 級複合型服務中心、 C 級巷弄長照站會成為中央及地方政府執行長期照顧業務時主力資源挹注之處。 本研究所提出之「高雄市 OO 區日間照顧中心」,係因為地處相對偏鄉,在地 方政府資源挹注上擁有相對優先之機會,進而得以在短期間內成為一具長期照顧 服務量能之場所,進而使偏鄉社福資源充實。 另外,長照資源中之交通接送補助,依據縣市幅員或偏遠地區而有不同基準 之分級表。以高雄市為例「縣市級別為第三級,轄區面積為 2500 萬平方公里以 上,是等同於屏東縣、南投縣幅員之城市36 」。 而,在提出長期照顧福利申請時,各縣市之長期照顧管理中心案件之受理除 了以符合長期照顧需求判定者為前提,以高雄市為例:「有需求者尚須為『實際 居住於高雄市之非機構安置』個案37 」,而所有處遇之個案皆經由照顧訪視員實地 訪視評估後成案。

四、 補助方式

(一)服務使用者 補助之方式以「實際使用」長期照顧資源後於服務收費上作補貼為基本原 則。 補助經費部分由地方政府自籌。一般而言以失能程度嚴重與否決定可補助之 最高金額、而,使用居家服務則依據實際服務小時換算(每小時 180 元)並限制最 高補助金額38 。 36 長期照顧十年計畫 2.0(106-115 年 核定本),衛生福利部 105 年 12 月,頁 75,表 3.3.3。 37 高雄市政府衛生局辦理長期照顧十年計畫 2.0 專業服務暨喘息服務實施計畫,107 年 11 月 26 日修,捌、 接受補助對象及資格限制。參考網站:https://ltc.kchb.gov.tw/archive 瀏覽時間:2019/03/12,15:59。 38 內政部一百零二年度推展社會福利補助經費申請補助項目及基準(摘錄中華民國 101 年 12 月 28 日 台內社字第 1010402925 號令,我國長期照顧十年計畫-照顧服務(含居家服務、日 間照顧、家庭托顧)(三)補助項目及標準,頁 21。參考網站: https://www.sfaa.gov.tw/SFAA/Pages/ashx/File.ashx?FilePath=~/File/Attach/3954/File_22367.pdf 瀏覽時間:2019/03/12,16:21。

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26 日間照顧中心則是經各縣市長期照顧管理中心評估核定達失能,並依據長照 需要等級,依序核予補助標準,以高雄市為例(表:2 -2 日間照顧服務、多元照 顧中心(小規模多機能) 補助級距)39 : 表:2 -2 日間照顧服務、多元照顧中心(小規模多機能) 補助級距 補助標準:依「長照需要等級」區分 部分負擔比率:依「身分別」區分 第二級 每月最高給付額度 10,020 元 身分別 補助比率 一般 補助 84%,自付 16%。 第三級 每月最高給付額度 15,460 元 領有津貼 補助 95%,自付 5% 第四級 每月最高給付額度 18,580 元 低收、中低 全額補助 第五級 每月最高給付額度 24,100 元 ※領有津貼:符合「中低收入老人生活津 貼發給辦法」2.5 倍或「身心障礙者生活 補助」者。 第六級 每月最高給付額度 28,070 元 第七級 每月最高給付額度 32,090 元 第八級 每月最高給付額度 36,180 元 ※低收、中低收:「低收入戶」或符合「中 低收入老人生活津貼發給辦法」1.5 倍者。 (資料來源:高雄市政府社會局-老人福利日間照顧服務,本表由筆者整理後繪製) 39 老人福利-日間照顧服務、多元照顧中心(小規模多機能)-申請資格與內容,參考網站: https://socbu.kcg.gov.tw/index.php?prog=2&b_id=4&m_id=24&s_id=333 瀏覽時間:2019/03/13,15:53。

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27 (二)提供服務者 以「高雄市 OO 區日間照顧中心」提供「護理、生活照顧、機能回復訓練、 文康活動、餐點服務」為例,公部門針對「開辦設施設備費、充實設施設備費、 修繕費、專業服務費、交通費、辦公室設施設備費、辦公室租金、照顧服務員服 務費」皆有所補助。 但以上之補助申請條件皆以作為辦理日間照顧服務必要之設施設備、實際收 托數之乘積、實際使用面積等為限40 ,並限制最高補助百分比為 90%。 針對租借公有空間辦理社會福利事業之法人,租金亦有折價收取之補貼方案, 以高雄市政府為例「市有出租基地有從事政府機關、非營利法人或團體等目的用 途,按規定租金率六折計收41 」。

五、 監督及管轄機制

(一)中央主管機關 依據長期照顧服務法,中央主管機關為衛生福利部。 長期照顧服務之作成,係以衛生福利部為首:「透過長照政策、法規、體系 之規劃、訂定宣導。並對於地方層級之直轄市、縣(市)政府執行長照之監督及 協調事項,評鑑長照機構之發展、獎勵。在進行跨縣市長照機構、管理之輔導及 監督中,面對長照人員管理培育及訓練規劃、長照財源規劃籌措與長照經費分配 及補助、長照服務資訊系統之服務品質等研發及監測做成監督管理之依據、針對 資源不足地區之長照服務為協調之作為」。 另外,尚須促進我國長照服務國際合作、交流與創新服務之規劃及推動,並 做成其他全國性長照服務之策劃及督導42 。 40 同前註,頁 22。 41高雄市市有房地租金率及使用補償金計收規定第五條第一項,參考網址: http://www.rootlaw.com.tw/LawArticle.aspx?LawID=B180030001003300-0990610 瀏覽時間:2019/03/14,09:04。 42 行政 > 衛生福利部 > 長期照顧司,長期照顧服務法,民國 106 年 01 月 26 日,第 4 條。參考網站:https://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?pcode=L0070040

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28 (二)地方主管機關 同樣依據長期照顧服務法,以各直轄(縣)市政府為監督及管轄單位。 以各地方主管機關(如高雄市政府)為首,提供長照服務、制定轄內長照政策、 體系之規劃、宣導及執行,執行中央主管機關訂定之長照政策、法規及相關規劃 方案。並應定期辦理地方之長照服務訓練、進行轄內長照機構之督導、考核、評 鑑,藉以獎勵轄內發展困難或資源不足地區之長照機構及其他屬地方性質之長照 服務事項。43

六、 進化中之長照政策-長照 1.0 與 2.0 之比較分析

透過表:2 -3 長期照顧政策 1.0 與 2.0 之比較分析,得以釐清長照 1.0 與 2.0 之進化與相關政策措施等之比較。「長照政策」隨著我國社會福利發展之與時俱 進,在服務項目、推動方式、實施策略、延伸服務等面向上,有更全面性、專業 性的資源提供及規範。 其中「長照 2.0」,更針對「預防失能服務」之部分,以強化失智症初級預防、 普及充實社區照顧資源、辦理預防失能及延緩失能惡化之服務、銜接出院準備服 務、銜接在宅臨終安寧照護等,採取「主動處遇」失能情況之作法。 而廣泛的回應民眾需求、提供適足的長期照顧服務補助費用、以社區為基礎 發展連續多目標服務體系 A、B、C 三級量能之服務中心,期待達至更有效且好區 分之服務標的,使有需求者降低使用該項服務的進入障礙,有效使用需求資源。 瀏覽日期:2019/03/16,14:39。 43行政 > 衛生福利部 > 長期照顧司,長期照顧服務法,民國 106 年 01 月 26 日,第 5 條。 參考網站:https://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?pcode=L0070040 瀏覽日期:2019/03/16,14:50。

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29 表:2 -3 長期照顧政策 1.0 與 2.0 之比較分析 長期照顧政策 1.0 與 2.0 之比較44 :服務項目、推動方式、實施策略、延伸服務 服務項目 V=有,X=暫無 1.0 2.0 推動方式 實施策略 照顧服務、交通接送、 餐飲服務、輔具購買租 賃無障礙環境改善、居 家護理、復健服務、長 期照顧機構、喘息服務 V V 擴充服務量能、增加服務 彈性 回應民眾需求、精進照管機制 因應民眾需求核定補助時數。 社區整合型服務中心(A 點)、複合型服務中心(B 點)、巷弄長照站(C 點) X V 建 立 社 區 整 體 照 顧 服 務 體系,提升照顧連續性。 以「社區為基礎」發展連續多 目標服務體系、分 A、B、C 三 級。 失智症照顧服務、小規 模多機能服務、家庭照 顧者支持服務、社區預 防性照顧 X V 創 新 多 元 、 滿 足 多 元 需 求。 佈建失智症團體家屋、因應偏 遠地區長照需求佈建部落服務 體系 延伸服務: 預防失能或延緩失能失 智之服務、出院準備服 務、在宅臨終安寧照顧 X V 服務體系之延伸,積極預 防照顧 強化失智症初級預防,普及充 實社區照顧資源、辦理預防失 能及延緩失能惡化之服務、銜 接出院準備服務、銜接在宅臨 終安寧照護。 (資料來源:長期照顧十年計畫 2.0-106-115 年 核定本,本表為筆者自行整理)。 44長期照顧十年計畫 2.0(106-115 年 核定本),衛生福利部 105 年 12 月,頁 69-70。

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第二節 社區照顧體系(The Social care system)

依據圖:1-2 近 3 年全國、高雄市政府年度總預算、表:1-3 社區照顧據點 項目及數量,針對國人長期照顧社區照顧體系之各項服務近年使用比率統計數據, 可以發現國人現行使用之比例以居家服務為最,而此可能與居家服務可申請時間 較彈性、無需將使用服務者送至家外有關。 但,站在離開醫院後需要專業護理治療又不以送入全人機構為養病養老選擇、 逐漸失能之老者及家屬之立場,提供其公共平價之場所、規律地離開家中進行失 能減緩或預防之課程教育、與人際間得以密切接觸之空間,實則才是推行長期照 顧社區照顧網絡體系中安老、養老於社區中積極的做法,更使家屬得以發展自己 之職場生活、維繫與老者之親情關係。 有鑑於成立「提供需要照顧之老人機能訓練及日常生活必要援助場所」為定 義之日間照顧中心,所提供之服務係以「社區照顧型態、非一般托老所、非健康 老人之老人會或俱樂部、非醫療的復健中心、不適合接受完全倚賴他人等重度失 能之老者、多元化且提倡自主服務選擇」為核心,發展出「日間生活相關諮詢及 建言、建立正常大小便排泄及衛生習慣、提供中午用餐及餐間點心、服務使用者 健康狀態確認其提供日常生活必要之協助與照顧、機能訓練,等」45 具體服務態 樣。 並,以尊重、完全保守被照顧者之意願及隱私;完全提供長期照顧之相關服 務、適當紀錄使用服務之情形、擬定照顧計畫為日照中心之營運為基本原則。 就社區照顧網絡體系之概念理解亦被納入長期照顧制度 2.0 之主要推廣體系, 而該體系之照顧主體尚可分成「社區照顧(Social care)、日間照顧場所」兩個面向。 45 日間照顧空間規劃及設計,國立成功大學老年學研究所兼任助理教授,陳柏宗,參考網址: http://www.oldpeople.org.tw/ImgOldPeopleOrg/20120503104025.pdf 瀏覽時間:2019/03/16,15:36。

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一、 社區照顧(Social care)

此面向之社區照顧分成:「直接提供服務的諮商、間接行動」兩種。就直接 提供服務的諮商範疇中,有如社會工作員等實地訪視、處遇、接案、主動媒合者; 間接行動則有如處理內部行政工作之社會行政工作者。 就在社區中提供照顧之社會工作員更包含「照顧管理、諮商及社區社會工作 者三種」46 。 依據英國健康部(Department of Health)的社區照顧白皮書中照顧人民(caring for people)之陳述,社區照顧目的在於(DOH,1989;Payne, 1995):「讓人民在類似 住家及地方社區環境處盡可能正常生活、提供適當之照顧與支持協助人民得以在 高度自主性下獨立生活、給予人民決定自己生活之決策權」,其中之內涵包含 7 點,(Payne, 1995):

1、長期照顧(護)(long term care):社區照顧之對象不包含短期或急性照顧 (acute care)對象。

2、去機構化:以機構外的照顧取代完全機構(total institution)管控,如日間 照顧中心。

3、減少公共依賴:政府透過民營化、市場化、強制競標、購買服務(purchase of service contracting, POSC)、公私協力等作法減少公共部門之負擔。 4、非正式照顧(informal care):鼓勵非正式部門(如家人、朋友、宗教、社 團)加入照顧的行列,擺脫過度依賴正式、專業、專職的服務照顧者。 5、選擇與參與:使受照顧者(服務使用者)與家屬自由選擇生活及被照顧方 式之權利。 6、需求導向的服務(needs-led services):以服務使用者需求為導向服務提供 為前提,而非以政府有哪些服務便提供那些。

46英國 1982 年的巴克雷報告(The Barclay Report),林萬億 (2014)。《當代社會工作-理論與方法》 臺北:五南出版,頁 559。

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32 7、成本考量:以成本效益的考量為方案選擇之依據。47 因此,社區照顧網絡體系之布建,應以提供具有照顧需求者自主、彈性、個 案性、因地制宜、合乎期待性為原則。 而「日間照顧中心」之作成係為此一理論面向之實踐方法。

二、 日間照顧場所

實際上結合社區照顧而發展出之日間照顧中心服務,為老人社區照顧(aging community care)之一環。 具體而言係在該社區內(地點)由社區居民或福利機構(照顧者)來照顧社區 內老人(被照顧者)的一種社區福利服務,或居民自動自發助人之照顧福利工作。 就社區式日間照顧措施之設立目的與服務提供內容包含: 1、 設立目的: (1)延緩老人進入安老或療養機構之時間。 (2)減少照顧成本(費用)。 (3)減少依賴收容機構之照顧。 (4)家族得以於日間安心在外工作、晚上得以自行照顧老人。 (5)老人不會以被遺棄的或寂寞的感覺。 (6)可提供社區居民參與照顧老人之機會。 2、 服務內容: (1)接送老人(交通車)。 (2)老人座談、量血壓、入浴、其他活動(休閒娛樂)。 (3)午餐、午休。 (4)復健、體能訓練。 (5)唱歌跳舞等康樂活動。 47 同前註。

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33 (6)喝茶、老人意見發表時間。 (7)送老人回家。 (8)志工及中心員工座談(檢討)會等。48 當社區內有日間照顧中心資源之挹注,有形中提升了社區全體居民之生活水 準、自我追求與價值。而,營造出理想鄉村或都市型特色之日間照顧中心更能落 實本土化之鄉鎮(市區)老人福利服務,無論民間、官方皆達到多贏之情況。

第三節

日間照顧中心(d

ay care center)

一、 日間照顧中心之定位與意義

依據我國長期照顧法第 55 條,日間照顧中心須提供之服務包含「生活照顧、 生活自立訓練、健康促進、文康休閒活動、提供或連結交通服務、家屬教育及諮 詢服務、護理服務、復健服務、備餐服務49 」。 透過合理報酬、平價收費、專業人力之訓練及培養、交通接送配套服務安全 及方便性之保障、行政與社會責任之資源整合,使需求者從家中外出到日間照顧 中心再返回家中之連續性服務提供完整。 此一服務的出現,提供國人選擇全人機構、居家服務以外之新選擇-社區照 顧服務網絡。而,社區長期照顧服務量能、既有家庭照顧者之生活態樣、照顧需 求者之人身自由權保障等,亦在政策運行下的場域中得以提升、進步。 另,由於日間照顧中心強調「在社區中服務」,因此通常在全面評估該地區 之老年人口數及既有社會福利機構資源、選定得以辦理社會福利事業土地分區下 之土地(此土地不得為工業區-零星工業區、保存區、醫療區)並以實際辦理社會 福利事業者,為限50 。 48李增祿 (2013)。《社會工作概論》。高雄:巨流圖書公司出版,頁 363~366。 49行政 > 衛生福利部 > 長期照顧司,長期照顧服務法,民國 106 年 01 月 26 日,第 55 條。 參考網站:https://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?pcode=L0070040 瀏覽日期:2019/03/16,16:10。 50 區域計畫法第 15 條,參考網址:https://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?pcode=D0070030

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二、 日間照顧中心於高雄市之分布

高雄市幅員遼闊,從北高雄至南高雄面積共 2,951.8524 平方公里,更包山、 包海。關於高雄市之日間照顧中心分布細項整理於表:2 -4 高雄市現行日間照顧 中心之分布,從「鳳山、三民、苓雅、岡山、左楠、小港、旗山,等」分區域之 現行日間照顧中心分布,可以發現高雄市已從南至北高雄皆有布建日間照顧中心 據點,而協助辦理之單位以民間團體為主要,惟,詳細之各個行政區,如那瑪夏 區,等完成每個區皆布建一日間照顧中心之行政作為仍待進步。 而現行的高雄市日間照顧中心以「公私協力方式」作為推行模式,亦在大部 分由民間單位提供勞務服務中得到佐證。 表:2 -4 高雄市現行日間照顧中心之分布 區域 名稱 辦理單位 鳳山分區 財團法人高雄市郭吳麗珠社會福利慈善 事業基金會私立鳳山社區(日間照顧)長 照機構 財團法人高雄市郭吳麗珠社會福 利慈善事業基金會 社團法人台灣高齡照顧協會私立大寮社 區 (日間照顧)長照機構 社團法人台灣高齡照顧協會 財團法人高雄市私立張簡秋風社會福利 慈 善事業基金會附設高雄市私立松禾社 區式 (日間照顧)服務類長期照顧服務機 構 財團法人高雄市私立張簡秋風社 會福利慈善事業基金會 高雄市明山慈安居老人日間照顧中心 委託財團法人高雄市私立典寶社 會福利慈善事業基金會 、都市計畫法第 42 條,參考網址:https://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?pcode=D0070001, 瀏覽時間:2019/03/16,16:36。

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35 社團法人台灣高齡照顧協會附設高雄市 私立台灣高齡社區式服務類長期照顧服 務機構 社團法人台灣高齡照顧協會 財團法人高雄市華仁社會福利慈善事業 基金會附設高雄市私立大樹社區式(日間 照顧) 長照機構 財團法人高雄市華仁社會福利慈 善事業基金會 財團法人高雄市郭吳麗珠社會福利慈善 事 業基金會私立五甲社區(小規模多機 能)長照機構 財團法人高雄市郭吳麗珠社會福 利慈善事業基金會 三民分區 社團法人高雄市受恩社區關懷協會私立 受恩社區(小規模多機能)長照機構 社團法人高雄市受恩社區關懷協 會 苓雅分區 財團法人高雄市郭吳麗珠社會福利慈善 事業基金會私立長青社區(日間照顧)長 照機構 財團法人高雄市郭吳麗珠社會福 利慈善事業基金會 天主教聖功醫療財團法人附設高雄市私 立聖功社區式(日間照顧)服務類長期照 顧服務 機構 天主教聖功醫療財團法人 高雄市立凱旋醫院社區式(日間照顧)服 務類長期照顧服務機構 高雄市立凱旋醫院 社團法人高雄市大同健康照護協會附設 高雄市私立大同福樂學堂社區式(日間照 顧)服 務類長期照顧服務機構 社團法人高雄市大同健康照護協 會 怡親護理之家鼓山日間照護中心 怡親護理之家 岡山分區 高雄市私立善逸社區式(日間照顧)服務 善逸居家護理所

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36 類長期照顧服務機構 和春護理之家日間照顧中心 和春護理之家 財團法人高雄市華仁社會福利慈善事業 基金會附設高雄市私立華仁茄萣社區式 (日間 照顧)服務類長期照顧服務機構 財團法人高雄市私立華仁社會福 利慈善事業基金會 財團法人高雄市慈聯社會福利基金會私 立梓官社區(日間照顧)長照機構 財團法人高雄市慈聯社會福利基 金會 高雄市私立橋頭社區式(日間照顧)服務 類長期照顧服務機構 台灣機能促進協會 社團法人高雄市心橋勵友協會附設高雄 市私立心橋社區式(日間照顧)服務類長 期照顧 服務機構 社團法人高雄市心橋勵友協會 財團法人高雄市華仁社會福利慈善事業 基金會附設高雄市私立華仁茄萣社區式 長期 照顧服務機構(失能身心障礙日間 照顧中心) 財團法人高雄市華仁社會福利慈 善事業基金會 財團法人高雄市私立聖和社會福利慈善 事業基金會附設高雄市私立佳心社區式 (日間照顧)服務類長期照顧機構 財團法人高雄市私立聖和社會福 利慈善事業基金會 財團法人高雄市郭吳麗珠社會福利慈善 事業基金會私立燕巢社區(小規模多機 能)長照機構 財團法人高雄市郭吳麗珠社會福 利慈善事業基金會 左楠分區 社團法人台灣身心機能活化運動協會私 立翠華園社區(日間照顧)長照機構 社團法人台灣身心機能活化運動 協會

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37 高雄榮民總醫院社區式(日間照顧)服務 類長期照顧服務機構 高雄榮民總醫院 國軍退除役官兵輔導委員會高雄榮譽國 民之家附設社區式(日間照顧)服務類長 期照顧機構 國軍退除役官兵輔導委員會高雄 榮譽國民之家 國軍高雄總醫院左營分院附設民眾診療 服務處社區式(小規模多機能)服務類長 期照顧服務機構 國軍高雄總醫院左營分院附設民 眾診療服務處辦理 社團法人高雄市康成長期照顧事業發展 協會附設高雄市私立康成社區式(小規模 多機能)服務類長期照顧服務機構 社團法人高雄市康成長期照顧事 業發展協會 小港分區 社團法人高雄市音律活化健康協會附設 高雄市私立音活社區式(日間照顧)服務 類長期 照顧服務機構 社團法人高雄市音律活化健康協 會 高雄佳醫護理之家日間照護中心 高雄佳醫護理之家 旗山分區 六龜日間照顧中心 怡仁護理之家 衛生福利部旗山醫院社區式(小規模多機 能)服務類長期照顧服務機構 衛生福利部旗山醫院辦理 財團法人高雄市私立萃文書院社會福利 慈善事業基金會私立內門社區(小規模多 機能)長照機構 財團法人高雄市私立萃文書院社 會福利慈善事業基金會 備註 1、鳳山分區:鳳山區、鳥松區、仁武區、大社區、大樹區、大寮區。 2、三民分區:三民區。 3、苓雅分區:苓雅區、新興區、前金區、鹽埕區、鼓山區。

(48)

38 4、岡山分區:田寮區、阿蓮區、路竹區、湖內區、茄萣區、永安區、彌陀 區、梓官區、橋頭區、岡山區、燕巢區。 5、左楠分區:左營區、楠梓區。 6、小港分區:前鎮區、小港區、旗津區、林園區。 7、旗山分區:旗山區、美濃區、內門區、六龜區、杉林區、甲仙區、桃源 區、茂林區、那瑪夏區。 (資料來源51 :高雄市政府社會局老人福利-日間照顧服務多元照顧中心,作者整理繪製。)

三、 日間照顧中心之功能及未來主要發展趨勢

日間照顧中心又名:「長期照顧 2.0 政策中 B 點之複合型服務中心」。推行 以成立日間照顧中心做為社區照顧體系中之一環,係為當今長期照顧政策下長期 照顧服務體系之走向,而發展宗旨為「在社區中老化、分擔家庭照顧者沉重的負 荷、使多元連續性之長照服務資源得以延續」。 作為未來發展趨勢之服務功能特色有:「提升社區量能、增加民眾獲得多元 服務」,其中之服務對象及內容包含: (一) 服務對象:長照十年計畫 2.0 之服務對象。 (二) 服務內容: 1. 於固定區域內提供長期照顧在地化服務,目前已在社區中進行之服務 有「居家照顧、日間照顧、家庭托顧、營養餐飲、交通接送、喘息服 務、輔具租借、購買及居家無障礙環境改善、社區/居家復健、居家護 理、長期照顧機構」等。 2. 政府採優先鼓勵擴充複合式提供居家及日間照顧中心之服務。 3. 透過結合社政、衛政之長照服務資源,以提升社區服務量能,使國人 51日間照顧中心於高雄市之分布, http://socbu.kcg.gov.tw/index_v0.php?prog=2&b_id=4&m_id=24&s_id=333 瀏覽時間:2019/04/13,16:32。

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39 獲得多元服務之機會。52

數據

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