共享經濟對公共政策的挑戰

共享經濟的出現全新商業模式的出現，除了舊有的商業模式受到威脅，

亦對政府帶來新的挑戰，以下從四大面向討論共享經濟對於公共政策的挑戰。

一、 行政管理面向

面對共享經濟的蓬勃發展，政府必須考慮到顧客的安全、市場競爭、壟 斷、以及市場失靈等問題，故政府的介入以建立制度與維護市場秩序是必要 的（Gorke, 2015）。按照Botsman與Roger（2010）的分類，共享經濟包括合作 消費、合作生產、合作學習與合作經濟四種類型，以下就這四類模式分別說 明共享經濟對政府行政管理帶來的影響與衝擊（Stokes et al., 2014）。

（一） 合作消費型

泛指以租用、借用、交換、分享、以物易物、贈送等方式取得貨物或服 務。目前此類型的共享經濟大量應用在交通運輸業上，提供平台連接顧客與 司機（例如 Uber），但此平台可能會引起政府對於公平競爭、勞工權益以及 顧客保障等議題的關切（Henten & Windekilde, 2016）。Brishen（2015）於“The

Social Costs of Uber”中特別關切有關共享經濟對於員工雇用的規範、自由分 配正義以及資訊科技對低廉工資的影響。他認為長期而言，Uber 可能會導致 低廉工資的就業環境，並呼籲政府需要對 Uber 等共乘平台在勞工權益方面進 行監督。另外，保險制度的不完善也會使得乘客的生命安全受到威脅，如何 塑造一個對傳統經濟與共享經濟模式皆公平友善的市場，便是當前政府亟需 思考的課題。

（二） 合作生產型

指人們組成團體或網路共同合作去設計、生產或是分配貨物。人們可透 過網路共同合作生產產品，一切流程皆為公開且可線上蒐集資訊，但經由此 類型生產流程所製造的產品，在品質與安全上不必然能與傳統經政府監控管 理所生產的產品相比擬。另外，此類型的生產模式因未受政府管理，可能遭 有心人士利用製造非法產品，例如利用3D列印機製造槍械炸藥等，如此一來 後果將不堪設想。

（三） 合作學習型

在合作學習平台上，任何人在任何地方都可以分享資源或知識並一同學 習，國內外大學所開設的開放式線上課程（Open Course Ware, OPW），以及 大規模開放式線上課程（Massive Open Online Courses, MOOC），皆為合作 學習的典型範例，但合作學習平台資訊的可靠度以及老師的專業度可能參差 不齊。另外，2009年University of the People（UoPeople）成立，成為世界上 第一所線上大學，這也使政府面臨到學歷是否予以承認的問題。線上大學的 畢業生是否能享有與一般大學畢業生一樣的待遇？除此之外，身分認證亦為 一大挑戰，線上學習如何確認是否為學生本人？這可能又牽涉到身分查證以 及欺騙的問題。

（四） 合作經濟型

意指使用者能從傳統金融機構以外的平台獲得資金、得到貸款或從事投 資行為。當前社會上興起各式各樣的募資平台，包括點對點或是社會借款，

英國政府因此開始對合作經濟形態制定規範，畢竟與傳統募資平台相比，共

享經濟的募資平台仍缺乏完善規範管理、並存在更大的風險。將來若有越來 越多的資金投入此類平台，政府勢必要著手對公共風險進行管理。

二、 法治面

共享經濟的產業中，點對點的市場模式無法完全符合現有法律規範的對 象，且共享經濟產業已對現有保險法規、稅制法規、企業法規以及公民權法 規造成某種程度的混淆，目前與共享經濟有關的法令有兩大特點：第一、當 今的法令規劃皆偏重追溯習慣法，因此對共享平台的使用者與提供者多有限 制；第二、國家與當地法律機構雙方對共享平台創建複雜且重疊的需求（Katz, 2015）。故當今有關共享經濟的法律框架不但不完善甚至有些模稜兩可，政 府除了解釋現存法條如何適用於共享經濟的商業模式外，還必須考量是否有 需要針對共享經濟制定新法規（Goudin, 2016）。然而，隨著科技日新月異的 進步，新型態的點對點商業模式很可能會在未來繼續迅速成長，這也使得政 府 必 須付 出 更多 資源心 力 在管 理 與修 正不同 類 型 商 業模 式 的法治 規 範

（Posen, 2015）。以下分別以共享經濟模式之短期租借市場以及運輸網絡公 司為例，說明共享經濟對政府在法治面上造成的挑戰。

（一） 短期租借市場（short-term rental market, STR market）

短期租借市場如Airbnb提供一平台連接房東與住客，房東提供自家住宅 供房客使用。在法治面上，短期租借市場除了會減少政府的稅收，亦可能違 反政府市區劃分法規（zoning codes）、建築法規（building codes）、執照取 得程序（licensing procedures）等，使得原本應為住宅區的區域被當作商業用 途（Miller, 2016）。根據紐約市的估計，約有72%的Airbnb租借房屋違反當 地法令（New York State Attorney General, 2014），這說明現今相關法令的適 用性不足，且政府的執法力偏弱，甚至有選擇性取締的情況，使得成效不彰。

除此之外，當地居民亦開始展現對住房政策的關切，利用短期租借平台的租 客，能以低於市場價格租金的錢入住該區域，但若租客並未實際居住於此，

則會危害到政府的住房政策甚至市民權益（Miller, 2016）。

（二） 運輸網絡公司（transportation network companies, TNCs）

最具代表性的運輸網絡公司即為Uber，Uber的興起已在歐洲、北美、臺 灣及其他地方引起傳統計程車司機的不滿。除了Uber的蓬勃發展使得傳統計 程車行業的競爭加劇之外，傳統計程車業者要求Uber須遵守現有的計程車法 令，包括入行的限制、固定的收費價格、保險制度等，這顯示目前政府對於 共享經濟商業平台的出現，仍未有一套完善的規範措施（Posen, 2015）

除了法規上的矛盾外，傳統計程車業者亦控訴Uber相關措施違反現有規 定，例如許多國家皆規定開車中禁止使用手機，但Uber與司機的契約中卻規 定司機在開車時需使用手機確認乘客位置（Posen, 2015）。

三、 安全面

共享經濟為使用者提供一更為便利的商業模式，但是亦帶來許多相對的 安全隱憂，例如個人資料保護與安全的問題。以Uber為例，由於其必須仰賴 網路平台運作，故Uber司機能掌握到顧客目前的位置、基本資料與居住地點；

此外，使用者能使用手機APP輕鬆取得Uber叫車服務（Goudin, 2016），但如 何保障顧客以及司機的人身安全，便是另一個需思考的問題。另外，以Airbnb 為例，對使用者而言，它可能有人身安全問題、建築法規問題（例如該建築 是否符合消防法規和配備逃生標示燈具、滅火器）、資料保護問題等，而保 護人民在使用這些創新共享經濟服務時亦能保有人身安全以及隱私安全，亦 為政府一大責任。

四、 稅制面

在共享經濟中，使用者與經營者皆面臨到稅制的問題（Goudin, 2016），

以下以Airbnb以及Uber為例，說明共享經濟對國家稅制面造成的影響。首先，

許多國家皆徵收旅遊稅以促進在地旅遊飯店業的發展，這對政府而言是項重 要的稅收來源。在面對新興的Airbnb共享商業模式，有些國家與Airbnb簽訂 條約或研擬新方案以確保政府稅收。以臺灣為例，在vTaiwan線上諮詢會議

中，²⁹Airbnb接受行政院提出的條件，將於在地設立分公司，租客使用Airbnb 的費用有90%屬於房東，剩下的金額則用來支付稅金，以解決稅務問題。

Uber自開始在臺灣營運以來爭議不斷，其原因之一乃是Uber在臺灣有營 收但是拒絕繳稅給政府。交通部以「三條紅線」要求Uber遵守，包括「政府 目前針對自用車與營業用車採取之管理模式，不會為Uber破例」、「交通部 作為Uber從事運輸業之主管機關」、「Uber有中華民國來源所得，必須依法 繳稅」。³⁰

雖然在105年5月23日，由零時政府主導和利害關係人（計程車司機、Uber 司機、Uber 乘客、以及其他乘客）經 Pol.is 調查曾達共識，建議正式納入 新規範，包括：（1）計程車不必再漆成黃色；（2）App 車隊只要不削價競 爭、路邊攬客，就可以自由營業；（3）App中必須顯示車型與駕駛資訊、預 估費率、顧客評分；（4）每趟車費依規定納稅並接受稽核。³¹交通部在105 年10月25日公告「多元化計程車方案」，內容包括以預約載客為限，可以網 路平台整合供需訊息，應在消費者叫車前提供車輛廠牌、牌照號碼、出廠年 份、駕駛人執業登記證訊、消費者乘車評價及預估車資。費率部分，交通部 開放由業者自訂，但下限不得低於目前計程車收費，上限由地方主管機關核 定。同時，針對Uber推出「UberEATS」機車送餐服務，交通部重申其違法，

並要求其APP下架。顯示Uber在臺灣多項問題仍有待解決。