具復原力的生活重建指導原則

九二一和莫拉克的生活重建機制建構，皆從災難發生後才開始研擬，因此無 法有及時的應變措施與完善的規畫。尤其，在莫拉克風災發生後，在時間和輿論 的雙重壓力下，決策者求快、求效率的心態混雜政治不理性因素，使得災後重建 政策就在各式批評聲浪中拍板定案。產生中央和地方政府角色錯置、九二一的生 活重建經驗被「斷章取義」的採用、受災地區的需求與聲音被忽視、異地重建的 適用範圍與施行無限擴張、政府角色消失和 NGOs 的過度介入、資源未妥善管理 使得生活重建工作無法獲得穩定持續的財務支持。這樣政策規劃的急就章與不周 延，極不利於受災地區在經濟、社會資本、社區知能等面向的強化與提升，更缺 乏資訊傳遞、溝通與整合的平台，損及多元文化與生活的復原與發展。

對於生活重建機制研擬過程中所面臨的時間壓力，世界銀行《重建手冊》提 醒：「規劃將會影響整個重建過程。…災難重建程序總是花費與預期或規劃更多 的時間，…不應該以節省時間為由，忽略非常重要的整合、品質、安全或妥善治 理等，而做出妥協。時間能節省的有限，然而人們卻要與這些決定的後果共存好 多年。」（謝志誠、林萬億、傅從喜等譯，2012，頁 39）。具復原力的重建是重 視「適應」的「過程」而非強調「穩定」的「結果」，《重建手冊》點出時間壓力 不應成為草率決策的理由，而忽略重建政策對於受災地區重大且長遠的影響。因 此，重建政策的研擬，必須確保生活重建工作所有利害關係人的資訊獲得、參與 及溝通，以達成資源分配、重建角色與責任的基本共識，進而啟動重建機制。

對於生活重建的執行，世界銀行《重建手冊》不斷強調：「受災者應該是重 建過程的核心，且針對那些會影響他們生活的事項有優先決定權。」這即是復原 力的核心概念，復原力強調每個個體與社區經驗的獨特性，例如，探討災民在災 難事件中的角色、須承擔的責任，了解社區想要怎樣的災後重建計畫、有哪些完 成計劃的能力、期望的重建優先順序等，每一個步驟與決定皆以「社區本身」為

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優先考量。究竟，災後重建應該怎麼做？世界銀行《重建手冊》的見解是，政府 必於災後進行宏觀的評估、制訂政策、安排財政機制、協調 NGOs 協助重建工作 並評估社區的在地需求，以照顧弱勢居民、發展社區層級計畫、重建社區治理系 統、自行管理資源和基金以備不時之需。在確定社區要做什麼、有能力做什麼之 後，其他的都應該由政府來主導、協調及執行：「災後重建應該怎麼做？一個越 來越能被接受的見解是：政府在災後的第一項任務是在人道主義與開發機構的協 助下，決定社區要做什麼？有能力做些什麼？其餘的，都應該由政府來做。」（謝 志誠、林萬億、傅從喜等譯，2012，頁 40）

綜上所述，生活重建的制定與執行有以下關鍵性的策略，包含：參與、合作、

政府的主導與整合、以受災地區為優先、長期持續性的發展、減少風險、強化復 原力等。然而，從過去重建經驗中可發現，這些策略不易在我國生活重建機制與 執行過程中應用與顯現。因為，我國的生活重建機制皆以解決當下災難事件為目 標，忘記建構一致且可長可久的機制才是災難重建的核心；對於實施的質量和速 度也沒有理性和客觀的討論，也沒有經驗的完整傳承和累積，而無法有完善的機 制建立，更缺乏提升復原力的生活重建作為。曾參與九二一震災與莫拉克風災重 建工作的世界銀行《重建手冊》譯者們沉痛的呼籲：「過去以來，我國因為重建 政策的決策缺乏一致性的標準，對於重建速度與質量的權衡亦一直無法客觀與冷 靜的討論，經驗的傳承、累積與制度的建立均明顯不足。面對頻傳的極端氣象事 件和可能發生的複合型災害，不僅災害衝擊的不確定性逐漸增加，災後的應變、

復原與重建問題也漸趨複雜化。因此，努力累積與傳承國內經驗似乎已刻不容 緩。」（謝志誠、林萬億、傅從喜等譯，2012，頁 viii）

因此，建構一套災難指導原則與架構，引導生活重建的機制與執行，成為我 國生活重建的當務之急。世界銀行《重建手冊》即強調指導架構引導重建工作的 重要性，其對重建工作提出 10 項指導性原則和 1 項提醒，雖然沒有精確的說明 應該怎麼做，但其相信指導原則可以顯著的提升「建立重建政策並導致良好結果」

的可能性（謝志誠、林萬億、傅從喜等譯，2012，頁 17-19）：

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1. 一個好的重建政策可以幫助社區活力再現，並使人們有能力重建他們的 住宅、生活與生計。

2. 重建開始於災害發生日。

3. 社區成員應該是決策的伙伴及在地實踐的領導人。

4. 重建政策與計畫應該是財政上實際可行，對於降低災害風險則要有一定 的期待與企圖心。

5. 制度的影響不可忽視，須在它們之間協調以改進結果。

6. 重建是一個規劃未來，並保存過去的機會。

7. 異地重建破壞生活，應該保持在最少程度。

8. 公民社會與私部門是解決方案的重要部分。

9. 評估與監控可以改進重建結果。

10. 促成長期的發展，重建必須具有可持續性。

最後一句話：每一個重建計畫都是唯一的。

指導原則提供一個能共享的系統化參考架構，協助生活重建工作的利害關係 人，包含中央和地方政府、NGOs、災難專業人員、受災社區與居民等，發展目 標並創造達成目標的共識，幫助改善重建成果。研究者參考上述世界銀行的指導 架構，以及我國生活重建機制建構和執行的經驗，歸納出 8 項生活重建指導原 則，作為災前準備、災後應變、復原及重建的參考與指引：

一、 確保社區參與：將社區成員視為決策的伙伴和重建工作實踐與執行的領導 人。這需要政府、NGOs 和相關專業人員對於社區參與的信念與承諾，支持 社區參與決策、重視過程中的溝通，讓每位社區居民貢獻自己的知識與技 能，因為最好的生活重建只能由受災社區自己來決定與完成。

二、 異地重建應是最後的選項：世界銀行《重建手冊》（2012）認為，受災社區 應避免異地重建，因其對經濟、社會和生活容易產生深遠的負面影響。若易 地重建無法避免，也應保持在最少程度，並確保受災社區參與異地重建的決 策與過程。

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三、 持續性的長期發展：生活重建是長期且緩慢的過程。建立公平公正的資源分 配、恢復生計、促成經濟成長，是支持長遠生活重建的重要後原。此外，理 性協商所訂定的制度、妥善的財政規劃、由地方政府主導與支援也是不可或 缺的要素。

四、 明確可行的制度、計畫及方案：人們的期待可能是不切實際的。因此，各式 制度、計畫及方案應有充足、合理且妥善分配的資金、合理的時程安排、設 立明確且可達成的目標，才能有效的完成生活重建。

五、 政策對生活重建有深遠的影響：世界銀行《重建手冊》指出：「好的重建政 策具包容性，以公平為基礎，並注重弱勢者。」（謝志誠、林萬億、傅從喜 等譯，2012，頁 17）好的生活重建政策能協助社區活力再現，使受災社區 有能力重建住宅、生活與生計，反之，則可能帶來深遠負面的影響。建構完 正重建政策的最好作法，就是在災前研擬重建政策、設計應變制度，並於災 後適時的調整。

六、 理性溝通且有共同目標的公私協力：謝志成（2010）認為，災難後，基於人 道關懷的基本信念，政府與 NGOs 容易凝聚共識而形成「合作與伙伴」關係，

但在沒有理性討論與共同目標的前提下，如何使合作關係持續和成功？

NGOs 在生活重建政策的執行與財務上提供很大的支援，政府應將他們是為 重要的工作伙伴，然而，世界銀行提醒：「政府更需要負責任，確保這些介 入與重建政策及目標有一致性的看法。」（謝志誠、林萬億、傅從喜等譯，

2012，頁 18），換言之，儘管有 NGOs 的介入與協助，政府仍是協調與重建 工作的主導者。

七、 重建是規劃未來與保存過去的機會：世界銀行《重建手冊》指出歷史經驗的 記取和災前的規劃與準備，將減少脆弱性、提升重建的整體成果：「已經建 立幾個世紀的事物不可能在幾個月內被取代。良好的規劃與利害關係人的投 入，對於建立地方經濟與社會發展目標，以及確認要保存的文化資產是有幫 助的。」（謝志誠、林萬億、傅從喜等譯，2012，頁 18）。

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八、 多元文化與生活的尊重：災難的本質、文化價值、生活習慣、族群和歷史脈 絡的不同，都會影響重建的決策、規劃與執行。歷史經驗與原則並非圭臬，

而只是權衡的依據。每一個重建計畫，都必須以受災地區的獨特性而調整和 改變，才能真正落實以「人」為核心、以「社區」為基礎的整合性重建。

上述指導原則是生活重建的基本信念，可作為生活重建機制建構與執行時的 依據和參考，協助政府做出更健全的決定，讓 NGOs 與專業工作者能與政府和受 災地區更快確立目標、建立協調系統、有效達成目標，確保受災地區是重建的主 體、保障社區參與的權利，提升生活重建成功的可能。

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