九二一震災與莫拉克風災的生活重建

第二章 文獻探討

「以人為本」是許多國家進行災後重建的基本方針。因此，「生活重建」這 項以「人」為核心、解決災後生命和生活問題的重建計畫，將是災後最迫切與值 得重視的課題。為全面掌握我國生活重建的樣態，研究者將深入了解九二一震災 生活重建的歷史經驗與演變，並探討莫拉克生活重建的執行狀況，作為歷史經驗 比較分析與未來建議和展望的基礎。

「災難復原力」在國際間日益受到重視的概念，建構受災地區的災難復原力 更成為國際間防備災的指導架構，因此，本文從災難復原力觀點來探討我國生活 重建機制應有的思維與作為。本章將深入了解此概念之定義、建構策略、測量方 法、人力培訓的內容和作法，並探究國內外建構災難復原力的策略與經驗，作為 我國生活重建機制規劃與執行的參考。

第一節 九二一震災與莫拉克風災的生活重建

我國災後重建法制化的經驗，可追溯至1999年9月21日的九二一震災。九二 一震災重建時期，我國將「生活重建」納入《災後重建計畫工作綱領》，雖然此 綱領僅為法制化前的過渡性指導方針，但它揭示生活重建由中央主導、民間配合 及地方支援的原則，並敘明生活重建的規劃要點與重建內容；此綱領的運作期 間，讓政府與民間試辦各種生活重建的創新方案，這些寶貴的經驗也成為訂定《九 二一重建條例》的重要參考，此條例也進一步的將各式的社區化據點，整合命名 為重建中心，並統一針對受託單位資格、聘雇人員及服務內容等進行規範。

2009年的莫拉克風災，直接承襲九二一的經驗，於《莫拉克重建條例》中明 訂設定生活重建中心，內政部也隨即擬定《莫拉克重建中心實施辦法》，全面委 託社福團體提供生活重建服務。相隔10年的生活重建機制，其運作情形、成效與 挑戰，闡述如下。

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壹、九二一震災的生活重建機制的形成與演變

九二一震災後的生活重建機制是漸進式的結果，從災難發生當下的緊急命令

（1999年9月21日），到《災後重建計畫工作綱領》（1999年1月19日至2000年2 月3日），以及其後的《九二一重建條例》（2000年2月4日至2006年2月04日）。

生活重建機制依循不同的階段，有不同的樣態，最終醞釀出《九二一重建條例》

第22條，由縣市政府於各災區鄉鎮市設立「生活重建服務中心」。茲依循《災後 重建計畫工作綱領》與《九二一重建條例》等兩個階段，闡述如下：

一、災後重建計畫工作綱領階段（1999年1月19日至2000年2月3日）

1999年9月21日的九二一集集大地震發生後，在緊急救助、安置及重建的需 要下，總統於9月25日發布緊急命令，並於9月27日成立「行政院九二一震災災後 重建推動委員會」。由於「緊急命令」施行期限至2000年3月24日，為使各級政 府在推動災後重建工作上有明確的原則可供遵循，因此在救災、災後救助及安置 工作告一段落後，行政院經濟建設委員會開始積極擬訂《災後重建計畫工作綱 領》，並於1999年11月9日報經「行政院九二一震災災後重建推動委員會」通過。

《災後重建計畫工作綱領》有6項目標及8大原則，詳述如表2-1。6項目標揭 櫫重建的基本方針；8大原則提出重建政策「以人為本」、「以生活為核心」的 基本理念。

表 2-1、災後重建計畫工作綱領的目標與原則

六大目標 八大原則

塑造關懷互助的新社會

1.以人為本，以生活為核心，重建新家園。

2.考量地區及都市長遠發展，因地制宜，整體規劃農地與 建地使用。

建立社區營造的新意識 3.建設與生態、環保並重，都市與農村兼顧；營造不同特 色的都市與農村風貌，建造景觀優美的城鄉環境。

創造永續發展的新環境 4.強化建物、設施與社區防災功能，建立迅速確實及具應 變功能的運輸、通訊網，強化維生系統。

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8 區及社區生活整體照顧重建計畫」（謝志誠，2002、2008）。

參與「災區及社區生活整體照顧重建計畫」的4個縣市中，苗栗縣僅開辦特

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理諮詢，落實福利社區化的理念。臺中市政府於社會局下設置生活重建小組，聘 用4位社會工作員統籌辦理生活重建工作；並於大坑地區、文心國宅、國安國宅 各設置一個「生活重建服務中心」，分別聘用6位社會工作員提供家戶關懷訪問、

社區組織與重建、課後輔導、心靈復健、諮詢服務與轉介，以及社區關懷活動等 服務（謝志誠，2002、2008）。此外，未納入於此計畫的臺北縣，則於1999年12 月積極規劃一個為期3年的「社會暨心理關懷站」，2000年3月正式於五股設立成 立；關懷站以需求評估為基礎，提供喪親團體、親子活動、壓力紓解、情緒調適 等活動（林萬億，2002）。由上述各式據點可知，各縣市政府企圖結合政府與民 間團體的力量和資源，建立普及式且社區化的服務網絡，提供及時且適切的服務。

二、九二一震災重建暫行條例（2000年2月4日至2006年2月04日）

《災後重建計畫工作綱領》僅作為九二一生活重建法制化前的過渡原則，但 也提供民間團體嘗試各種方案、對特別法給予建議並提出修正的機會。《九二一 重建條例》立法期間，以「全國民間災後重建聯盟（以下簡稱全盟）」為主的民 間團體，極力主張行政院應協助縣（市）政府條例生效的日起3個月內，自行或 委託民間機構於各鄉（鎮、巿）設立重建中心，此主張獲得立法部門的重視（謝 志誠，2002，2008）。因此，2000年2月3日公布施行的《九二一重建條例》第22 條訂定，縣（巿）政府應自行或委託其他機關、社會福利機構或團體，視人口密 度、受災程度及弱勢需要，於各災區鄉（鎮、巿）設立生活重建服務中心（生活 重建服務聯絡站），並配置社會工作、心理輔導及其它相關專業人員提供居民下 列服務︰

1. 福利服務︰對失依老人、兒童少年、身心障礙者、變故家庭、單親家庭、

低收入戶、原住民或其他弱勢族群的生活需求，提供預防性、支持性與 發展性的服務。

2. 心理輔導︰提供居民、學校師生及救災人員個別式與團體式的諮商輔導

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及協助醫療轉介。

3. 組織訓練︰協助發展社區組織，辦理重建服務人員有關社會福利、心理 重建等相關教育與訓練。

4. 諮詢轉介︰提供居民有關福利措施、就業、法律、申訴、公共建設、產 業重建、社區重建及其他與重建相關服務與資訊的諮詢、轉介與媒合。

在《九二一重建條例》制定前，縣（市）政府早已透過「災區及社區生活整 體照顧重建計畫」設立社區家庭支援中心（南投縣）、重建中心（臺中市）、社會 福利工作站（臺中縣）、社會暨心理關懷站（臺北縣）等據點，提供社會福利措 施及重建相關訊息。《九二一重建條例》制定後，各縣（市）政府透過九二一震 災災後特別預算，將原有的據點轉型或設置重建中心。

為期3年（2001-2004）的重建中心由九二一震災災後特別預算支應所需經 費，全國共有6個縣市設置重建中心，包含：臺北縣、臺中縣、臺中市、南投縣、

彰化縣，以及雲林縣。重建中心依經營型態分為「政府自營」與「民間承接」兩 種，臺北縣（2處）與彰化縣（1處）完全由政府自營；臺中市（3處）和雲林縣

（2處）則完全委託民間團體設立經營；臺中縣（2處）與南投縣（2處）則少部 分由縣政府自行設立並經營，絕大部分委託民間團體設立經營（黃淑苓，2006）。

而南投縣於2002年5月改採縣府自營（回歸鄉鎮市公所），僅剩9個民間團體 承接部分重建中心。此外，臺北縣於2003年起回復常態，不再設置重建中心。後 來，為因應民間團體承接重建中心的審查及監督事宜，內政部於2003年8月5日頒 布《社會福利機構或團體辦理九二一震災生活重建服務中心服務工作審查及監督 準則》，作為縣（市）政府委託、督導及考核重建中心的依據（謝志誠，2002、

2008）。

三、九二一災後社區化服務據點經驗回顧

（一）委辦民營模式

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《災後重建計畫工作綱領》階段，有王增勇（2000）、施教裕、陳正益、汪 凱彰和徐芊慧（2000）、廖俊松（2001a、2001b）、黃源協（2000）等，對於南投 縣社區家庭支援中心的源起、行政體系互動關係、服務輸送模式、檢討與展望提 出見解。《九二一重建條例》階段，所有的社區化服務據點皆更名為「生活重建 服務中心」，廖俊松與王增勇（2002）則針對臺中縣、臺中市、南投縣等 3 個縣 市的重建中心運作經驗進行探討。

王增勇（2000）在九二一震災的緊急救援階段結束，南投縣政府開始規劃重 建階段時，發現有以下問題：

1. 需求調查片段且重複。

2. 基層社工人力及素質不足，無法滿足災後衍生的福利需求。

3. 政府無全面性的統整及規劃，民間團體能力有限，僅能供給服務片段的 服務。

4. 失能失依老人的社區照顧的需求未被滿足，而老人收容機構收容量卻供 過於求。

5. 災難後社會福利需求增加，但社區社會福利資源缺乏。

6. 失業問題。

在上述背景下，臺灣社會工作專業人員協會作為全盟社工組的召集團體，其 理事長林萬億教授，與陽明大學王增勇教授、臺灣大學社會系兼任講師曹愛蘭老 師、中華民國老人福利推動聯盟吳玉琴秘書長等學者專家，開始協助災後重建的 工作規劃，並提出「社區家庭支援中心」（以下簡稱家支中心）的構想，主要精 神為建立永久且普及的社區服務體系，透過委託民營的方式與民間團體共同推 動，在界定明確的責任區、避免服務重疊的情況後，家支中心能發掘社區需求、

結合社區資源及發展福利方案，提供單一窗口的服務，進一步建立社區共識、協 助社區組織的發展，共同解決社區的問題（王增勇 2000；廖俊松，2001a；廖俊 松，2001b）。

為使家支中心方案得到南投縣政府認同與接納，家支中心及其規畫團隊與縣