第一章 研究動機與目的
自然災害是當今世界面臨的重大問題之一，嚴重影響人類的安全與社會經濟 的發展。為共同因應自然災害的挑戰，喚起人們對防災減災工作的重視，1987 年 12 月，第 42 屆聯合國大會通過決議，將從 1990 年起定為「國際減災十年」
（the International Decade for Natural Disaster Reduction）。聯合國的宣示，反映了 近年來國際重大災害頻傳的狀況。
近年來，世界各地發生許多重大的災害，如 2004 年的南亞海嘯、2005 年巴 基斯坦與印度邊界的百年強震，2005 年美國新紐奧良的卡崔納（Katrina）颶風、
2008 中國四川省的汶川大地震、2010 年的海地大地震、2011 年日本東北大震災、
2013 年四川省的雅安大地震、2013 年菲律賓中部的海燕颱風。每一場災難都造 成嚴重傷害，包括人民的傷亡、龐大的經濟損失和社會的動盪。尤其是日本東北 地震引發海嘯、損壞核能電廠，導致核能輻射外洩，是為天然災害引發科技災難 的複合性災害，造成人類社會前所未有的挑戰。
臺灣 1999 年 9 月 21 日發生於南投集集附近的大地震，截至該年底，造成 2,453 人死亡、11,305 人受傷，房屋全倒 52,605 間，半倒 53,133 間，農林漁牧損 失 23 億 6,408 萬元，以及交通、建築、工商等損失總計高達新台幣 3,568 億（行 政院研考會，2000）。
2009 年 8 月 7 日，中度颱風莫拉克挾帶豐沛的雨量侵襲臺灣，豪大雨造成 嚴重水患與罕見的大規模山崩等現象。2009 年 8 月 8 日，南投縣、嘉義縣、臺 東縣、雲林縣、臺南縣市、高雄縣市、屏東縣等地區皆傳出慘重的災情，土地家 園與生命財產皆遭到嚴重侵襲。這場 50 年來最嚴重的「莫拉克風災」，造成南部、
東南部民眾六百餘人傷亡、失蹤，住屋毀損不堪居住戶數至少 1,700 餘戶、淹水 達 16 萬戶等重大災情（內政部，2010）其中，原住民部落遭受極大摧殘，在受 災地區當中有近八成為原住民部落，超過 160 處不安全地區中有 62 處是原住民
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部落（行政院莫拉克颱風災後重建推動委員會，2011）。部落遍及排灣族、魯凱 族、布農族、鄒族，以及平埔族的西拉雅部落等。
為盡快開展重建工作，行政院於災後 7 天（2009 年 8 月 15 日）立即成立「行 政院莫拉克颱風災後重建推動委員會」（以下簡稱重建會）；風災發生後的 13 天 後，行政院院會（2009 年 8 月 20 日）通過《莫拉克颱風災後重建特別條例（草 案）》，送請立法院審議；災後第 20 天（2009 年 8 月 27 日），《莫拉克颱風災後 重建特別條例》（以下簡稱莫拉克重建條例）經立法院三讀通過，總統於 2009 年 8 月 28 日頒布施行。
災後21日完成立法的《莫拉克重建條例》，涵蓋家園重建、設施重建、產業 重建、生活重建、文化重建等災後重建計畫，由重建會專責主導各項計畫的訂定 及執行。其中，第9條明訂生活重建的架構：「中央政府應於各災區鄉、鎮、市 設立生活重建服務中心，提供生活心理就學就業及各項福利服務。前項實施辦法 由中央主管機關定的。」主管機關內政部除於2009年9月7日訂定《莫拉克颱風災 區生活重建服務中心實施辦法》（以下簡稱莫拉克重建中心實施辦法），並依據 辦法第4條公告「莫拉克颱風災區設置生活重建服務中心委託專業服務」專案，
徵求服務建議書，以委託民間團體的方式於莫拉克颱風災區設置生活重建服務中 心，配置社會工作專業人員，提供心理、就學、就業、福利、生活及其它轉介等 六大面向的服務。
生活重建服務中心是九二一震災中相當有特色的福利服務。《莫拉克重建條 例》明訂設立的「生活重建服務中心」，是參考九二一震災進入中後期社區與生 活重建階段時，依據《九二一震災重建暫行條例》（以下簡稱九二一重建條例）
第 22 條所定，由縣市政府於各災區鄉鎮市設立「生活重建服務中心」，以自行辦 理或委託辦理方式，提供福利服務、心理輔導、組織訓練、諮詢轉介等服務，且 配置社會工作、心理輔導及其他相關專業人員，提供災區居民生活重建服務。相 隔 10 年的災難，皆以特別（暫行）條例明訂「生活重建計畫」的內容，且設立 生活重建服務中心（以下簡稱重建中心）作為生活重建服務提供的據點，並以社
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會工作者作為主要的服務提供者。究竟，生活重建應該如何進行？社會工作專業 人員能協助什麼？生活重建要重建什麼？
2005 年聯合國世界減災會議（World Conference on Disaster Reduction, WCDR）通過的《2005-2015 年兵庫行動綱領》將「建構國家與社區的災難復原 力」作為災難預防、重建及復原的指導架構。其認為災難復原力的建構是很好的 投資，應具體化災難復原力建構的行動策略，並鼓勵實踐於各個層級上。透過減 低脆弱性（vulnerability），進一步結合以人為本的預警系統、風險評估、教育訓 練及其他主動積極的整合方法和活動以建構災難復原力，保障生命財產與社會經 濟各面向的安全，並在面臨災難時降低損失（UN, 2005）。
除了《2005-2015 年兵庫行動綱領》呼籲災難復原力重要性外，國外已有諸 多文獻指出個人、家庭、社區等層級災難復原力的培養與建構，是因應和適應災 難，並從中學習成長的重要策略（Bretherton & Ride, 2011; Callaghan & Colton, 2008; Cutter, 1996; Cutter et al., 2008; Kirmayer, Sehdev, Whitley, Dandeneau, &
Isaac, 2009 ; Manyena, 2006; Norris, Stevens, Pfefferbaum, Wyche, & Pfefferbaum, 2008; Ozcevik, Turk, Tas, Yaman, & Beygo, 2009; Patricia, Nicholas, Keli, Whitney,
& Matthew, 2010）。晚近國內文獻將善用社會資本、積極強化社區的災難復原力，
視為重建工作的過程與目標，更是災後處遇及服務不可忽視的觀點（許慧麗、趙 善如，2011；許慧麗、趙善如、李涂怡娟，2010；曾華源，2010；趙善如，2011）。
建構災難復原力，已成為國際間防備災難的重要指導架構，也是我國重建工 作逐漸受到重視的觀點。反觀我國莫拉克風災的生活重建專案目標：「輔導災區 民眾，建立社區共識，主動發掘社區需求，結合社會資源，以有效、迅速推動災 後重建工作，以重建家園，提升其自立能力，回歸正常生活」，仍停留在災難因 應，最終回歸常態的思維，而未進一步思考具復原力的預警系統、教育訓練及各 種主動、積極的方法與活動。
除災難復原力觀點外，莫拉克以原住民為主要受災地區的特性，必須更細緻 的考量到文化背景、生活習慣、環境、語言等複雜的面向。Yoon（2009）提出
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社區資產（community assest）的概念，認為社區的重建與復原是來自社區內部 既存的資產，對外來者來說，這些資產可能毫無功能、甚至是危險因子，但這些 資產因著社區的脈絡而獨特，成為協助重建過程中的助力。社區資產的概念有助 於外來協助者從社區的特殊脈絡出發，發現解決社區困境的獨特資產，提升社區 成功重建的可能。
生活重建是與災區居民生活息息相關的重要機制，災難復原力觀點的運用與 實施，是受災地區成功重建與面對未來災難的不二法門。究竟，具災難復原力的 生活重建機制，應該有怎樣的思維與策略？首先，本文將「以古為鏡，知興替」，
回顧九二一震災的生活重建經驗，將九二一震災和莫拉克風災的生活重建服務模 式綜合比較與分析，在不同時空與背景下，生活重建機制的運作情形與其成效為 何？有何異同？哪些作為具有災難復原力的概念，值得傳承與學習？再者，研究 者試圖探究以「建構災難復原力」為目標的前提下，生活重建政策應有怎樣的思 維？應如何進行？最後，一個具災難復原力的生活重建機制為何？要如何建構？
綜上所述，本研究的目的如下：
1. 分析並比較九二一震災和莫拉克風災生活重建機制的源起、運作、成效 及困境。
2. 從災難復原力觀點，探討我國生活重建機制的運作與執行應有的思維與 作為。
3. 提出具災難復原力的生活重建機制參考。
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