生活重建的規劃與執行策略

具災難復原力的個人、家庭及社區，能從災難發生前積極的預防與準備，並 提升災難發生後的反應和適應能力，能夠較為順利的在災難發生後知道如何調整 因應，不致全部依賴他人、政府與非營利組織的投入。因此，協助經歷災難的個 人、家庭與社區建立災難復原力，是其生活成功重建、具備能力回應未來可能危 機的最佳策略。

Norris 等人（2008）認為復原力的建構是一系列能量網絡式的結合，包含經 濟發展、社會資本、社區知能、資訊和溝通，這些能量能協助社區、家庭及個人 成功適應與復原。雖然，每個地區都有既存在的風險與脆弱性，然而，經濟資源 的充足、多元，以及合理的資源分配，將有助於經濟的發展，且當社區與災民透 過良好的資訊與溝通掌握可信賴的資訊來源，則能有效動員社會資本，進而建構 社區知能。如此一來，個人、家庭及社區將能擁有問題解決技巧、迅速和彈性回 應災難事件的能力，進而建構災難復原力。

另一方面，Yoon（2009）則看重與生活情境脈絡、重建「過程」高度相關 的社區資產。要敏感於社區的生活背景、文化特色與價值、種族和語言的獨特性，

才有機會發掘無形的社區資產。以原民部落為主要的受災地區的莫拉克風災，正 需要社區資產概念的運用，發掘不同族群、文化、語言和生活背景下的社區資產，

並加以尊重和運用、提升成功重建的可能。

研究者將我國災後重建的規劃與執行經驗加以組織與整理後，形成 4 個面向 的分析架構，分別為經濟發展、社會資本與社區資產、社區知能、資訊和溝通。

本節將從莫拉克重建經驗中，汲取 4 大面向的復原力建構策略，作為未來生活重 建機制規畫與執行的具體參考和根據。

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壹、強化經濟發展（economic development）

經濟資源與災後的調適與適應狀況有強烈的連結，更是緩衝災難帶來影響的 重要因子。社會經濟地位較高的民眾在遭逢災難後的調適狀況優於社經地位不佳 者，且產生較少的心理症狀。經濟狀況較差的地區，於災後沒有動員支持及資源 的能力，因此較難從災難中復原。為避免經濟狀況與災難影響程度間的惡性循 環，充足且多樣性的資源、適當的就業機會、穩定的收入來源、資源的公平分配、

經濟資源的多元發展，是社區能順利復原的經濟基礎。

以下將汲取莫拉克重建經驗中，阻礙經濟復原的借鏡、促進經濟發展的規劃 和執行實例，作為政府、NGOs、社會工作者、社區的參考。

一、NGOs 與社會工作者的規劃與執行策略

（一）資源的公平分配

繼九二一大地震後，莫拉克風災讓台灣人再度發揮愛心，善款如潮水般的匯 聚到各個募款單位。依據衛生福利部社會救助及社工司公益勸募管理系統¹「88 水災政府及民間團體勸募活動上網公告情形一覽表」，截至 2013 年 3 月 11 日，

在八八水災專案淨募款方面，募得總金額為 252 億 9,250 萬 2,003 元整。24 個中 央、地方與鄉（鎮市）等政府部門約募得 115 億元，各式 NGOs 約為 146 億元左 右。其中，大型的全國性 NGOs 包含：紅十字會、世界展望會、慈濟、法鼓山、

家扶等 5 個單位，就佔了大約 120 億（詳見表 4-4）。由此可見，民間團體所募得 的額度大於政府，且主要集中在少數全國性的 NGOs 手中。

1 衛生福利部社會救助及社工司公益勸募管理系統：http://donate.mohw.gov.tw/

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資料來源：內政部社會司；資料更新日期：2013.03.11

在善款使用方面，投入在永久住屋興建的費用（不含臨時住宅、學校重建、

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題用「重建比天災殘忍」來強力批判政府將資源全部集中在永久屋、缺乏中繼資 源支持，以及對於原鄉重建的忽視、甚至打壓（莫拉克獨立新聞網，2010）。這 是一個不容忽視的資源分配議題，因為政府與勸募單位只將資源投入在永久屋，

企圖打造美麗新市鎮，讓重建資源集中在政府劃位、慈善團體建造的空間裡，而 缺乏以災區為主體的尊重、喪失資源公平分配的基本核心，真實災區所在的部 落，只會淪落為被國家遺棄的廢墟，原鄉的住民也將成為防汛期避難、路通了上 山的「逃難民族」。

因為大家要發物資、給東西、慰問品的時候都會優先給永久屋嘛，因為 那是最好處理、最明確，而且對外也最好說，這是永久屋，大家會覺得說，

嗯，這不會亂給。（B5）

尌像現在經常下個大雨尌要封路，到了防汛期還要找更大的地方避難。

馬英九說他們做得很好，實際上原鄉的重建都是零。（里斷牧師，2010；引 自陳儀深，2011，頁 22）

因資源分配不均，「不公平」的抱怨此起彼落，原本團結的部落不再有凝聚 力，而是瀰漫著猜疑的氣氛，甚至早已四分五裂。政府從沒放慢腳步仔細聽聽居 民到底要什麼？想要如何重建？而是利多釋盡以吸引山上的居民搬遷至永久 屋，甚至用各種資源與辦法，讓原本無申請資格的人也能順利遷居永久屋，因為，

資源只能給聽話的人、願意搬來永久屋住戶享用。屏東縣府社工員說：「我們一 直很想知道要怎麼發展、怎麼重建，我們自己都有自己的想法，但是政府一直相 對的去因應那些本來尌沒有辦法申請永久屋的人去滿足他們的需求，或是某些人 的需要，變成一直在推永久屋，一直去拉攏山上。」

山下的人笑山上的人傻，有免費平地的房子加上山上的屋子，1+1 這麼簡單 的道理都不懂；山上的人守著自己的產業和祖靈，罵山下的人眼光不懂得放遠，

等到資源用盡、團體撤退那一天就會後悔莫及。屏東縣府社工員描繪山上山下的 族人，相互較勁、不諒解的情景：「現在很分裂，除了我們的凝聚力被分散了，

加上政府的政策不明確。現在變成永久屋的人都會跟山上的人，那是天上送下來

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的禮物你不要，我們現在都有 1+1 的房子，那相對的，在部落，他是為了他自己 的部落，為了保有他自己原來的文化，也要在自己部落裡面去發展自己的產業他 不願離開，那尌變成山上山下的人互相比較，山上的人尌說我等著瞧看後面。」

《莫拉克重建條例》第 20 條的「遷村條款」，顯見政府早將災後重建定調在

「遷村並入住永久屋」這種單一線性思維的重建。雖然，政策決策者已決定財政 資源的使用方式，但政府授權的執行者，或是不需受政府箝制的 NGOs，仍對資 源的運用有很大的自主權。然而，承載人民善款、應以災區的最佳利益為優先考 量的「第三部門」，卻完全忘記自己應有的角色，而隨政府的決策起舞，喪失了 非營利組織補充政府職能不足的價值。八八水災服務聯盟的陸宛蘋執行長，認為 這些大型 NGOs 在莫拉克重建工作中完全忘了自己的本質與定位：「這些慈善團 體為民眾所託，沒有站在人民立場，卻是去與政府共舞，還有將募得的善款再捐 給政府運用，實在不應該！」（江妙瑩，2009）。NGOs 已經不再是政府的監督者，

而是競相承接重建中心接手政府服務災區的責任，而成為政府職權的執行者、被 監督者，以及政府的延伸。陸宛蘋痛心的批判：「這種聽命於政府意志下釋放資 源或者沒有機動彈性的慈善團體，根本沒有呈現非營利組織的角色與價值，令人 無法懷抱希望！」（江妙瑩，2009）。

世界銀行《重建手冊》認為，雖然使用財政資源的參數將由決策者確定，但 專案管理人可以在資源的有效使用上有很大的影響力（謝志誠、林萬億、傅從喜 等譯，2012，頁 12）。在生活重建工作中，NGOs 和社會工作者雖然是只是政府 委辦計畫的執行者，但仍然有相當大的空間與彈性決定資源的分配與處理。如何 公平分配資源，不能只有組織和社工的主觀判定，而應尊重社區和部落的意見，

讓他們有公平的發言空間，相信他們在「公平性」討論的智慧，屏東魯凱族谷川 社區理事長呼籲：「所以希望說我們的長官，知道我們原住民的心聲。…你們要 了解在地的人，我們的心聲在哪裡，然後在逐步的去做，這樣老百姓才有公帄的 立場。」（柯亞璇，2010b）資源的公平分配是政府和 NGOs 對於善款運用的基本 責信，更是建構災難復原力的基礎，使社區和部落生活成功重建的不二法門。

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（二）產業重建計畫

生活重建的重點工作之一，就是協助受災社區和部落進行產業重建。因為有 產業才有工作機會與收入，才有更多力量長期重建和經營社區。然而，大多數承 接重建中心的 NGOs 協助社區進行產業重建時，鮮少考量社區或部落原本的產 業，也未充分了解其生活習慣和擅長的技能，而是以 NGOs 主觀認定、有助於社 區或部落「發展」和「保持與發揚文化傳統」的產業為主軸，且未曾思考市場定 位、宣傳等產業發展配套工作，如此未以社區為主體又無整體規劃的產業，要如 何永續發展？屏東縣長曹啟鴻認為：「我一直認為產業重建的公開討論機會非常 少，只有在家園重建時做很快。我認為適合原住民的產業重建要很小心，現在很 多團體說：『我們尌來幫你蓋個有機農場！』請原住民幫忙做工，要他們接受現 代化的、嚴格的、追求效率的管理，那是不符合原住民天性的。也有團體說：『我 們來教你們做手工藝品。』這也可能都是不夠成熟的想法，因為市場在哪裡都還 沒找到，精緻性也都還有問題。」（陳儀深，2011，頁 211）

「生態旅遊」是莫拉克災後產業重建最火紅的產業重建模式。透過旅遊的方

「生態旅遊」是莫拉克災後產業重建最火紅的產業重建模式。透過旅遊的方