我國生活重建政策的比較分析與反思

莫拉克重建中心參考九二一震災的經驗，制定特別法並設置重建中心提供生 活重建服務，看似相同的經驗，卻在內涵上有一定程度的差異。九二一生活重建 的法治化期程雖歷時 5 個月才完成，但此過程是政府與民間充分溝通、討論的結 果；而生活重建中心的設立，是地方政府與民間團體所發想的「試辦方案」，是 協力合作所匯聚的結晶。因上述的討論與共識，使《九二一重建條例》有完整的 生活重建專章。十年後，莫拉克風災參考九二一震災的經驗，雖無生活重建專章，

但也於災後 20 天將生活重建計畫納入特別條例，且由內政部於災後一個月規畫 出為期 3 年的重建中心設立方式與服務內容。兩次的生活重建制度有何優劣？如 何去蕪存菁的保存過去、展望未來？

世界銀行《重建手冊》的指導原則指出，重建政策的制定有其時間壓力，但 卻能影響災民未來幾年的生活與發展（謝志誠、林萬億、傅從喜等譯，2012）。

災難重建工作的啟動與政策制定有時效性，因為這是協助居民回歸日常生活的重 要機制。然而，但重建更強調受災地區經驗的獨特性，以居民日常生或是否受到 影響為依歸，並依現有的生活方式和空間進行調整。怎樣的作為和協助能使個

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不會淪落為體制外。」（Summer, 2009）

反觀莫拉克風災於災後 2 週，由行政院制定莫拉克重建條例草案，並迅速的 在行政院院會通過；隨後，立法院也緊急召開臨時會，於 2009 年 8 月 27 日三讀 通過莫拉克重建條例。苦勞網、小地方新聞網、環境資訊電子報、立報等各大媒 體報導原鄉組織、環保團體及人權團體等，怒斥重建政策的急就章及草率，忽視 災民的聲音及主體性，將重建工作的主角排除於決策過程外。蔡培慧批判：「《莫 拉克風災重建條例》偏向對中央組織權責的解釋，擴大中央組織權責，對比《九 二一重建暫行條例》，缺乏地方，尤其是災民自救會組織參與的管道和機制，這 反而讓災民自救會完全淪為民間單位、外力組織，無法被正式納入災後重建的決 策機制當中。」（Summer, 2009）

然而，上述的批判聲音並沒有受到政府的重視，反而在行政院重建會的《重 建會災滿半年重建成果報告》中，成為災後各項作為啟動具「效率」的象徵（參 見表 4-2），重建會驕傲地表示：「依據災防法啟動重建，政府動作遠較 921 地震 迅速」（重建會災滿半年重建成果報告，2010，頁 74）。因九二一震災而催生的

《災害防救法》，的確有助於災後重建的啟動與推展，但是各式單位成立與啟動 時程的比較，到底是宣揚政績？還是自曝其短？

表4-2、九二一與莫拉克之災後各項作為啟動

項目 921 大地震 (88.9.21)

莫拉克颱風 (98.8.8)

暫行條例制定 89.02.03 135 天 98.08.28 20 天 重建會成立 88.09.27 6 天 98.08.15 7 天 重建會辦公室掛牌 89.05.30 251 天 98.09.12 28 天 移緩濟急 89.02.03 135 天 98.08.28 20 天 特別預算審定 89.12.12 1 年 82 天 98.11.10 94 天 資料來源：重建會災滿半年重建成果報告（2010）

再者，莫拉克條例雖有觸及產業、文化、生活重建及就業輔導，但通篇條文 仍偏重硬體的建設，忽視與生活情境脈絡有關的支持與協助才是真正協助災民復

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原的重點工作。臺灣原住民族學院促進會金惠雯指出：「條例通篇著重硬體重建 的工程，卻沒有提出生活重建的規劃，恐怕重建編列的一千億元預算，通通都只 會被拿來鋪橋、造路、作房屋重建，完全缺乏生活重建的內涵，不能真正引入幫 助災民恢復生活和經濟，無法真正進行社會福利、社會服務，只見硬體的重建，

不能達到重建的真正意義和效果，也不能真正幫助災民。」（Summer, 2009）

此外，莫拉克風災與九二一震災相當不一樣的是受災地區大多為原住民部 落，受災民眾文化的特殊性從一般民眾轉變為原住民，然而，條例中對於文化的 敏感及尊重付的闕如。臺灣原住民族學院促進會秘書長金惠雯認為：「實際上，

在《九二一重建條例》，尌已經缺乏原住民觀點，沒有把一般災區和原住民災區 的情況分開處理。在八八水災，受到重創的許多地區都是原住民部落，尤其需要 遷村的部落很多，重建條例更應該要區隔一般災區和原住民災區。」（Summer, 2009）

這樣「由上而下」的思維、指導性的作為，降低了災民凝聚社區意識、培養 災難因應及復原的機會，更忽略了原住民的文化層面。臺灣原住民族政策協會理 事拔尚說：「馬英九一直說做太慢會被罵，但請他急是急救災，救災都做不好，

重建急什麼？」。最後，拔尚感嘆：「救災要快、孜置要準確，重建則要有全盤性 的了解跟溝通，重建條例草率通過，真的是一場災難。只能期待政府真的落實與 部落取得共識的承諾，否則原住民將承受二次災難。」（胡慕情，2009）。

在政府在 20 天內通過特別條例，94 天通過特別預算，於 2009 年 9 月 6 日 開始推動重建機制的情形下，災後一年各方通力合作，但重建工作仍艱難不順，

重建，到底錯在哪裡？快速通過的重建條例，為何只剩下災民的憤怒與無奈特？

救災緩、重建急，《莫拉克重建條例》的高效率闖關通過並非句點，而是將這個 問號將愈滾愈大（柯亞璇，2010c）。

二、生活重建法制化的反思

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（一）制度策略

世界銀行《重建手冊》「給決策者的話」指出：「一系列的決定開啟災害重建 之門，這些決策差不多都有立即性，必須即刻做出反應。儘管做出這些決策是有 時間壓力的，但它們卻有長期的影響，因為它們將改變受災者未來幾年的生活。」

（謝志誠、林萬億、傅從喜等譯，2012，頁 1）雖然政策決策者於災後有時間壓 力，必須及時建立政策架構作為重建的指引，但這些短時間內所建立的原則，將 對受災區民產生深遠的影響。

高雄市府社會局救助科專員於莫拉克風災發生後，持續參與災後救援與重建 工作至今，他回憶災後輿論與媒體瀰漫著「快」的價值取向與思維，政府在「快」

的壓力下，使得災後重建機制和資源配置沒有討論的時間與空間：「我很納悶整 個媒體和大眾也說要快，你要是不快尌是罪啊。發東西我要釐清楚，但你沒發尌 被檢討阿，比例不對阿。如果還是這樣子的氛圍和價值取向，很難做。」（A7）

政府以「限期限時」為目的、採取「效率至上」的重建策略，決策快、安置快、

資源發放快，但是，計劃不周延、作為不符合需求、安置不準確、資源配置欠缺 公平與原則。雖然決策和計畫快速的敲定與執行，但撻伐聲浪隨之而來：「可是 我看這次的重建計畫，好像都要非常的快，限期、幾月幾號前要做決定，沒有尌 沒有，或是吵一吵尌再延長一點點，要不然尌是吵了再改一點點。到後來又有人 檢討說，你們當時為什麼那麼快，把不該弄進去的弄進去。」（A7）接著，政府 為彌補當初操之過急的錯誤與不周延，於是再採取新的作法、動用其他的資源，

迎合輿論和民眾的期待：「在那麼急的情況的下，沒有一個規範的步調，因為我 的目標尌是快，可是快是沒有辦法周延的，相對是有難題的，在這樣的情況的下，

你每次都要去解決那些，我們現在的環境又是不耐民眾吵，所以你只要吵，尌試 圖要讓妳沒有聲音，尌要用別的資源去處理。」（A7）在效率至上與吵吵鬧鬧的 過程中，看不到完整的生活重建計畫，也沒有執行的原則，只剩政府為應付災民 的「消音」作為。

除了輿論和媒體的壓力外，曾擔任地方政府官員、對政治問題存有高度批判

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與見解的周克任先生，於風災後籌組並擔任「八八社區再造聯盟」執行長，他認 為這樣急促又混亂情況是來於政府對於選票的考量：「碰到選舉季節，更顯得很 多的事務應該被合理討論卻變急促化，以快速的模式想要趕快把它『解決』掉。

用『解決』這兩個字來說明很貼切，馬英九是最明顯的，他想趕快把災後重建的 問題拋開，盡快促使其形式化…。」（陳儀深，2011）他點出「快」的背後，還 有選舉的考量和政治操作。

生活重建不是為了展現行政體系的執行效率、不是資源發放比賽，更不是快 馬加鞭的短期任務，而是要有周延的計畫、原則與執行策略。高雄市政府救助科 專員建議：「假設，萬一還有一次像這樣情況的話，整個政府孜置的策略是不是 要有一些原則和省思，不是像這樣子跳到那麼快，馬上求有效率的作為。」（A7）

莫拉克災後，我國僅制定了適用期間為三年（得延長，以兩年為限）的《莫拉克 重建條例》作為重建的指導原則。但是，重建是漫漫長期的過程，應該要有充分 的傾聽、釋放思考與討論的空間、長遠的規劃，並具備一套重建的原則和核心價 值作為執行的準則。以日本新潟縣的災後重建經驗為例，政府運用復興基金支援 災後重建，中央與地方政府也建立了以「十年」作為重建期程的默契。高雄市政 府救助科專員認為，日本的重建機制不以「效率」為目標，而是花費了兩年左右 的時間討論、協商、啟動屋舍的重建計畫，但卻使得資源配置、社區重建等議題 能有足夠的討論空間，讓災民能夠自主重建：「我覺得也不是拖，它（日本新潟 縣）的策略是因為我重建十年的計畫尌是這麼訂的，因為我分前面的三年，中間 的三年，後面的幾年，所以我資源的配置，我有同樣的步驟來看待我要怎麼處理，

前面很清楚，尌是協助做孜置、做組合屋的方式，接下來才開始探討，我整個社 區重建，可能會有要異地還是在原來的地方，選擇有哪些？資源要怎麼配套？這

前面很清楚，尌是協助做孜置、做組合屋的方式，接下來才開始探討，我整個社 區重建，可能會有要異地還是在原來的地方，選擇有哪些？資源要怎麼配套？這