從災難復原力觀點探討我國災後生活重建機制：以莫拉克風災為例

國立臺灣大學社會科學院社會工作學系 碩士論文

Department of Social Work College of Social Sciences

National Taiwan University Master Thesis

從災難復原力觀點探討我國災後生活重建機制：

以莫拉克風災為例

Disaster Resilience and the Establishment of Post-disaster Life Reconstruction Service System:

the Case of Typhoon Morakot 鄭如君

Ju-Chun Cheng

指導教授：林萬億 博士 Advisor: Wan-I Lin, Ph.D.

中華民國 103 年 1 月

Jan 2014

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誌謝

這本論文是一個不斷自我挑戰與進步的歷程，是求學歷程中最實在和豐富的 學習。總是透過推甄申請，「出一張嘴」獲得高中、大學及研究所入場券的我，

卻面臨研究所離場機制的「口說無憑，論文為據」。從小到大最討厭寫作文的我，

尌這樣走入了一段極需專注、嚴謹及細膩的論文之旅。

這段學習旅程，最最感謝的尌是我的指導教授林萬億老師。從 18 歲的大一，

到 26 歲的研究所畢業，承蒙你悉心的教導與耐心的雕琢，讓我能有如此精確與 深刻的學習。大一的社會工作概論報告，初生之犢不為虎的檳榔西施訪談經驗，

以及你精準點出不足之處但卻充滿鼓勵的評語，我和組員們至今難忘。轉眼間，

進了研究所，成為你的指導學生，在工友伯伯還沒上班的上午 7:30，已經看到你 在辦公室拼命的身影，夜深人靜的夜晚，你的辦公室仍傳來敲鍵盤的聲音，晚上 9 點，也許 10 點，才會看到你離開的背影。以前總覺得讀完研究所，自然會擁 有「批判反思」的能力，殊不知這樣的能力，是兢兢業業做學問的精神和態度所 培養和堆砌而成的。謝謝你嚴謹、堅定但卻溫暖帶領，讓我有所進步和成長，對 於做學問與做人處事，也有更多的堅持與要求。

感謝傅從喜老師，大三社會保險課程的如沐春風，讓我印象深刻，無趣的議 題透過你的講授變得有趣精彩，尤其是年輕男老師的風采，更能吸引小女生們的 專注與景仰。成為老女人後仍相當開心有機會與你一同進行研究，謝謝你在口試 過程中的建議與指教，讓這本論文更臻嚴謹和完善。

感謝林珍珍老師，在蒐集研究資料的過程，有妳的帶領和陪伴，讓研究變得 如校外教學般有趣。回程的高鐵、針對訪談內容的交流與討論，讓我對研究主題 有更多的認識與想法，使這本論文更加豐富與多元。也謝謝妳於口試前的精神支 持，並於口試過程中的寶貴意見，讓我的論文有更多元的內容與細緻的思考。

感謝謝志誠老師，非常榮幸能和你一貣進行災難重建的研究，這本論文若沒 有「謝志誠之觀察學習與經驗分享」網站，不可能完成。你對於臺灣災難預防、

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復原與重建工作全心全意的投入與付出，讓我敬佩不已！謝謝你對九二一災區無 私的貢獻，謝謝你忍著病痛翻譯了世界銀行出版的《孜全的家園，堅強的社區：

天然災害後的重建手冊》，因為你的投入和推動，臺灣的災難工作經驗才能有機 會反省、累積和突破。

最後，感謝我的家人。阿爸和阿母，阿發和阿真。你們是我看過給孩子最多 自由和空間的父母，放手卻不放縱，這樣的恰到好處是最棒的精神支柱。有點呆 又不會照顧自己的妹妹，鄭慈。時常被妳氣到崩潰，但妳的淡定和冷靜分析的能 力，對於衝動魯莽的我來說，是最佳心靈導師，有妳真好！謝謝我的老公，翊綸，

我是世界上脾氣最差的老婆，謝謝你把我當「媽祖」般的服侍、給我無盡的包容，

你下班與假日的陪伴，以及對我和家人無微不至的照顧，讓我能無後顧之憂的完 成這本論文。

「萬億」老師帶給我的，是學問上的財富。做學問的道理才剛體悟，論文之 旅竟已結束。學海無涯，期待未來有更多的成長與進步。謝謝這本論文，讓我相 信讀萬卷書，行萬里路。

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從災難復原力觀點探討我國災後生活重建機制：

以莫拉克風災為例

中文摘要

2009 年 8 月 8 日發生莫拉克風災，重創南臺灣，我國於災後迅速立法、啟 動重建工作，且參考九二一震災的經驗，設立生活重建服務中心提供受災地區 6 大面向的生活重建服務。生活重建是我國相當有特色的災後重建服務，也是與災 區居民生活息息相關的重要機制。災難復原力觀點的參考與運用，是檢視受災地 區生活成功重建的最佳指引。

本研究以質化研究為主，採質化訪談與檔案分析法蒐集研究資料，進行九二 一震災和莫拉克風災生活重建機制的比較分析，並探討生活重建機制的建構和執 行策略。研究結果發現，九二一震災和莫拉克風災的生活重建機制在法制化過 程、重建中心的組織層級、受託團體資格與專業人力配置、服務項目與執行，督 導考核機制、重建中心的經營型態、多元文化議題等面向皆有諸多差異；此外，

本研究從莫拉克風災的生活重建經驗中，歸納出強化經濟發展、發展社會資本和 發掘社區資產、培養社區知能、資訊與溝通等 4 大面向的困境與契機；最後，提 出一套生活重建指導原則。

本研究建議，我國在生活重建機制建構方面，應由政府建立一套重建原則與 計畫、將社區居民視為決策的伙伴和重建計畫的執行者、建立資訊與資源溝通的 帄台、確定中央支援和地方主導的生活重建、建構更貼近在地的服務項目與考核 督導制度。此外，在生活重建執行過程中，必頇有跨文化的能力、進行以社區為 基礎的公帄資源分配、規劃長遠的重建措施、培訓災難社會工作者、提供以社區 生活脈絡為基礎的生活重建、培育災區青年人才。最後，生活重建機制的運作過

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程中應不斷的進行反省與修正，以充權災區為目標、跳脫助人者的文化霸權思 維，讓受災地區能成功重建生活並建構災難復原力。

中文關鍵字：九二一震災、莫拉克風災、生活重建、災難復原力、生活重建服務 中心

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Disaster Resilience and the Establishment of Post-disaster Life Reconstruction Service System:

the Case of Typhoon Morakot

Abstract

On August 8, 2009, Typhoon Morakot struck Southern Taiwan and caused severe damages. The government implemented post-disaster reconstruction policy to address the consequences brought by the devastating natural disaster. The policy took the experience of the 921 Earthquake of 1999 and established Life Reconstruction Service Centers to provide six dimensions of life reconstruction services. Life reconstruction service system is a special social service system in Taiwan and it is closely related to all aspects of the victims' livelihood. Disaster resilience perspective is the best guide to successful life reconstruction.

This study analyzes and compares the life reconstruction service system between the 921 Earthquake and Typhoon Morakot while also exploring implementation strategies of life reconstruction service system with interviews and archival analysis.

The result indicates that in the area of the process of establishing the legislation, hierarchy of Life Reconstruction Service Centers, human resource allocation, service items and program implementation, system of supervision and assessment, operating model and multicultural issues, appears to have many differences between the 921 Earthquake and Typhoon Morakot. Moreover, the study concludes four dimensions of challenges and strengths when executing the life reconstruction system after Typhoon Morakot, which includes, economic development, social capital and community asset, community competence, information and communication. Lastly, the study proposes recommendations for life reconstruction service system.

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Based on previous analysis and findings, the study proposes a disaster-resilience framework for constructing and implementing life reconstruction service system in the future. In establishing life reconstruction service system respect, the government should establish guiding principles and plans, make community members partners in policy making and leaders of local implementation, develop information and resource sharing platform, ensure local leadership is supported, and set a supervision and evaluation system. In addition, cultural competency, fair resource allocation,

long-term planning, trainings for social workers, community-based life reconstruction services and nurturing community young people are all essential when implementing life reconstruction service system. Last but not least, the improvements of

reconstruction system rely on continuous reflection and adjustments. The system aims to empower the community, by having awareness of the cultural hegemony. Therefore, it will be possible to reconstruct the life successfully and build disaster resilience of disaster-affected community.

Keywords: 921 Earthquake, Typhoon Morakot, life reconstruction, Disaster resilience, Life Reconstruction Service Centers

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目錄

口試委員會審定書………...…… i

誌謝………...…. ii

中文摘要………...… iv

英文摘要………...……. vi

第一章 研究動機與目的... 1

第二章 文獻探討... 5

第一節 九二一震災與莫拉克風災的生活重建... 5

第二節 災難復原力 ... 23

第三節 文獻反思與前瞻 ... 47

第三章 研究設計與方法... 49

第一節 研究設計 ... 49

第二節 研究方法 ... 51

第三節 研究倫理 ... 57

第四章 研究發現... 60

第一節 我國生活重建政策的比較分析與反思 ... 60

第二節 生活重建的規劃與執行策略 ... 105

第三節 具復原力的生活重建指導原則 ... 150

第五章 研究結論與建議... 155

第一節 研究分析與結論 ... 155

第二節 研究建議 ... 167

第三節 研究限制與未來展望 ... 175

參考文獻：... 177

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圖目錄

圖 2-1、莫拉克颱風災區生活重建服務中心運作流程圖………..22

圖 2-2、隨時間推移的壓力抵抗與復原力模型………..27

圖 2-3、社區復原力架構………...……...36

圖5-1、生活重建機制建構與執行架構圖……….167

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表目錄

表 2-1、災後重建計畫工作綱領的目標與原則………6

表 2-2、災後重建計畫工作綱領生活重建計畫項目分類………7

表 2-3、脆弱性與復原力的差異………..…………28

表 3-1、焦點團體受訪對象與研討會發言人………..55

表4-1、九二一震災及莫拉克風災生活重建服務中心的異同………...61

表4-2、九二一與莫拉克之災後各項作為啟動………...63

表4-3、參與「屏東縣莫拉克災後重建研討暨社區產業成果展」 重建中心的方案主軸與成果………..…..…..…86

表4-4、88水災政府及民間團體勸募活動上網公告情形……….107

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第一章 研究動機與目的

自然災害是當今世界面臨的重大問題之一，嚴重影響人類的安全與社會經濟 的發展。為共同因應自然災害的挑戰，喚起人們對防災減災工作的重視，1987 年 12 月，第 42 屆聯合國大會通過決議，將從 1990 年起定為「國際減災十年」

（the International Decade for Natural Disaster Reduction）。聯合國的宣示，反映了 近年來國際重大災害頻傳的狀況。

近年來，世界各地發生許多重大的災害，如 2004 年的南亞海嘯、2005 年巴 基斯坦與印度邊界的百年強震，2005 年美國新紐奧良的卡崔納（Katrina）颶風、

2008 中國四川省的汶川大地震、2010 年的海地大地震、2011 年日本東北大震災、

2013 年四川省的雅安大地震、2013 年菲律賓中部的海燕颱風。每一場災難都造 成嚴重傷害，包括人民的傷亡、龐大的經濟損失和社會的動盪。尤其是日本東北 地震引發海嘯、損壞核能電廠，導致核能輻射外洩，是為天然災害引發科技災難 的複合性災害，造成人類社會前所未有的挑戰。

臺灣 1999 年 9 月 21 日發生於南投集集附近的大地震，截至該年底，造成 2,453 人死亡、11,305 人受傷，房屋全倒 52,605 間，半倒 53,133 間，農林漁牧損 失 23 億 6,408 萬元，以及交通、建築、工商等損失總計高達新台幣 3,568 億（行 政院研考會，2000）。

2009 年 8 月 7 日，中度颱風莫拉克挾帶豐沛的雨量侵襲臺灣，豪大雨造成 嚴重水患與罕見的大規模山崩等現象。2009 年 8 月 8 日，南投縣、嘉義縣、臺 東縣、雲林縣、臺南縣市、高雄縣市、屏東縣等地區皆傳出慘重的災情，土地家 園與生命財產皆遭到嚴重侵襲。這場 50 年來最嚴重的「莫拉克風災」，造成南部、

東南部民眾六百餘人傷亡、失蹤，住屋毀損不堪居住戶數至少 1,700 餘戶、淹水 達 16 萬戶等重大災情（內政部，2010）其中，原住民部落遭受極大摧殘，在受 災地區當中有近八成為原住民部落，超過 160 處不安全地區中有 62 處是原住民

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部落（行政院莫拉克颱風災後重建推動委員會，2011）。部落遍及排灣族、魯凱 族、布農族、鄒族，以及平埔族的西拉雅部落等。

為盡快開展重建工作，行政院於災後 7 天（2009 年 8 月 15 日）立即成立「行 政院莫拉克颱風災後重建推動委員會」（以下簡稱重建會）；風災發生後的 13 天 後，行政院院會（2009 年 8 月 20 日）通過《莫拉克颱風災後重建特別條例（草 案）》，送請立法院審議；災後第 20 天（2009 年 8 月 27 日），《莫拉克颱風災後 重建特別條例》（以下簡稱莫拉克重建條例）經立法院三讀通過，總統於 2009 年 8 月 28 日頒布施行。

災後21日完成立法的《莫拉克重建條例》，涵蓋家園重建、設施重建、產業 重建、生活重建、文化重建等災後重建計畫，由重建會專責主導各項計畫的訂定 及執行。其中，第9條明訂生活重建的架構：「中央政府應於各災區鄉、鎮、市 設立生活重建服務中心，提供生活心理就學就業及各項福利服務。前項實施辦法 由中央主管機關定的。」主管機關內政部除於2009年9月7日訂定《莫拉克颱風災 區生活重建服務中心實施辦法》（以下簡稱莫拉克重建中心實施辦法），並依據 辦法第4條公告「莫拉克颱風災區設置生活重建服務中心委託專業服務」專案，

徵求服務建議書，以委託民間團體的方式於莫拉克颱風災區設置生活重建服務中 心，配置社會工作專業人員，提供心理、就學、就業、福利、生活及其它轉介等 六大面向的服務。

生活重建服務中心是九二一震災中相當有特色的福利服務。《莫拉克重建條 例》明訂設立的「生活重建服務中心」，是參考九二一震災進入中後期社區與生 活重建階段時，依據《九二一震災重建暫行條例》（以下簡稱九二一重建條例）

第 22 條所定，由縣市政府於各災區鄉鎮市設立「生活重建服務中心」，以自行辦 理或委託辦理方式，提供福利服務、心理輔導、組織訓練、諮詢轉介等服務，且 配置社會工作、心理輔導及其他相關專業人員，提供災區居民生活重建服務。相 隔 10 年的災難，皆以特別（暫行）條例明訂「生活重建計畫」的內容，且設立 生活重建服務中心（以下簡稱重建中心）作為生活重建服務提供的據點，並以社

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會工作者作為主要的服務提供者。究竟，生活重建應該如何進行？社會工作專業 人員能協助什麼？生活重建要重建什麼？

2005 年聯合國世界減災會議（World Conference on Disaster Reduction, WCDR）通過的《2005-2015 年兵庫行動綱領》將「建構國家與社區的災難復原 力」作為災難預防、重建及復原的指導架構。其認為災難復原力的建構是很好的 投資，應具體化災難復原力建構的行動策略，並鼓勵實踐於各個層級上。透過減 低脆弱性（vulnerability），進一步結合以人為本的預警系統、風險評估、教育訓 練及其他主動積極的整合方法和活動以建構災難復原力，保障生命財產與社會經 濟各面向的安全，並在面臨災難時降低損失（UN, 2005）。

Isaac, 2009 ; Manyena, 2006; Norris, Stevens, Pfefferbaum, Wyche, & Pfefferbaum, 2008; Ozcevik, Turk, Tas, Yaman, & Beygo, 2009; Patricia, Nicholas, Keli, Whitney,

& Matthew, 2010）。晚近國內文獻將善用社會資本、積極強化社區的災難復原力，

視為重建工作的過程與目標，更是災後處遇及服務不可忽視的觀點（許慧麗、趙 善如，2011；許慧麗、趙善如、李涂怡娟，2010；曾華源，2010；趙善如，2011）。

建構災難復原力，已成為國際間防備災難的重要指導架構，也是我國重建工 作逐漸受到重視的觀點。反觀我國莫拉克風災的生活重建專案目標：「輔導災區 民眾，建立社區共識，主動發掘社區需求，結合社會資源，以有效、迅速推動災 後重建工作，以重建家園，提升其自立能力，回歸正常生活」，仍停留在災難因 應，最終回歸常態的思維，而未進一步思考具復原力的預警系統、教育訓練及各 種主動、積極的方法與活動。

除災難復原力觀點外，莫拉克以原住民為主要受災地區的特性，必須更細緻 的考量到文化背景、生活習慣、環境、語言等複雜的面向。Yoon（2009）提出

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社區資產（community assest）的概念，認為社區的重建與復原是來自社區內部 既存的資產，對外來者來說，這些資產可能毫無功能、甚至是危險因子，但這些 資產因著社區的脈絡而獨特，成為協助重建過程中的助力。社區資產的概念有助 於外來協助者從社區的特殊脈絡出發，發現解決社區困境的獨特資產，提升社區 成功重建的可能。

生活重建是與災區居民生活息息相關的重要機制，災難復原力觀點的運用與 實施，是受災地區成功重建與面對未來災難的不二法門。究竟，具災難復原力的 生活重建機制，應該有怎樣的思維與策略？首先，本文將「以古為鏡，知興替」，

回顧九二一震災的生活重建經驗，將九二一震災和莫拉克風災的生活重建服務模 式綜合比較與分析，在不同時空與背景下，生活重建機制的運作情形與其成效為 何？有何異同？哪些作為具有災難復原力的概念，值得傳承與學習？再者，研究 者試圖探究以「建構災難復原力」為目標的前提下，生活重建政策應有怎樣的思 維？應如何進行？最後，一個具災難復原力的生活重建機制為何？要如何建構？

綜上所述，本研究的目的如下：

1. 分析並比較九二一震災和莫拉克風災生活重建機制的源起、運作、成效 及困境。

2. 從災難復原力觀點，探討我國生活重建機制的運作與執行應有的思維與 作為。

3. 提出具災難復原力的生活重建機制參考。

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第二章 文獻探討

「以人為本」是許多國家進行災後重建的基本方針。因此，「生活重建」這 項以「人」為核心、解決災後生命和生活問題的重建計畫，將是災後最迫切與值 得重視的課題。為全面掌握我國生活重建的樣態，研究者將深入了解九二一震災 生活重建的歷史經驗與演變，並探討莫拉克生活重建的執行狀況，作為歷史經驗 比較分析與未來建議和展望的基礎。

「災難復原力」在國際間日益受到重視的概念，建構受災地區的災難復原力 更成為國際間防備災的指導架構，因此，本文從災難復原力觀點來探討我國生活 重建機制應有的思維與作為。本章將深入了解此概念之定義、建構策略、測量方 法、人力培訓的內容和作法，並探究國內外建構災難復原力的策略與經驗，作為 我國生活重建機制規劃與執行的參考。

第一節 九二一震災與莫拉克風災的生活重建

我國災後重建法制化的經驗，可追溯至1999年9月21日的九二一震災。九二 一震災重建時期，我國將「生活重建」納入《災後重建計畫工作綱領》，雖然此 綱領僅為法制化前的過渡性指導方針，但它揭示生活重建由中央主導、民間配合 及地方支援的原則，並敘明生活重建的規劃要點與重建內容；此綱領的運作期 間，讓政府與民間試辦各種生活重建的創新方案，這些寶貴的經驗也成為訂定《九 二一重建條例》的重要參考，此條例也進一步的將各式的社區化據點，整合命名 為重建中心，並統一針對受託單位資格、聘雇人員及服務內容等進行規範。

2009年的莫拉克風災，直接承襲九二一的經驗，於《莫拉克重建條例》中明 訂設定生活重建中心，內政部也隨即擬定《莫拉克重建中心實施辦法》，全面委 託社福團體提供生活重建服務。相隔10年的生活重建機制，其運作情形、成效與 挑戰，闡述如下。

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壹、九二一震災的生活重建機制的形成與演變

九二一震災後的生活重建機制是漸進式的結果，從災難發生當下的緊急命令

（1999年9月21日），到《災後重建計畫工作綱領》（1999年1月19日至2000年2 月3日），以及其後的《九二一重建條例》（2000年2月4日至2006年2月04日）。

生活重建機制依循不同的階段，有不同的樣態，最終醞釀出《九二一重建條例》

第22條，由縣市政府於各災區鄉鎮市設立「生活重建服務中心」。茲依循《災後 重建計畫工作綱領》與《九二一重建條例》等兩個階段，闡述如下：

一、災後重建計畫工作綱領階段（1999年1月19日至2000年2月3日）

1999年9月21日的九二一集集大地震發生後，在緊急救助、安置及重建的需 要下，總統於9月25日發布緊急命令，並於9月27日成立「行政院九二一震災災後 重建推動委員會」。由於「緊急命令」施行期限至2000年3月24日，為使各級政 府在推動災後重建工作上有明確的原則可供遵循，因此在救災、災後救助及安置 工作告一段落後，行政院經濟建設委員會開始積極擬訂《災後重建計畫工作綱 領》，並於1999年11月9日報經「行政院九二一震災災後重建推動委員會」通過。

《災後重建計畫工作綱領》有6項目標及8大原則，詳述如表2-1。6項目標揭 櫫重建的基本方針；8大原則提出重建政策「以人為本」、「以生活為核心」的 基本理念。

表 2-1、災後重建計畫工作綱領的目標與原則

六大目標 八大原則

塑造關懷互助的新社會

1.以人為本，以生活為核心，重建新家園。

2.考量地區及都市長遠發展，因地制宜，整體規劃農地與 建地使用。

建立社區營造的新意識 3.建設與生態、環保並重，都市與農村兼顧；營造不同特 色的都市與農村風貌，建造景觀優美的城鄉環境。

創造永續發展的新環境 4.強化建物、設施與社區防災功能，建立迅速確實及具應 變功能的運輸、通訊網，強化維生系統。

7

營造防災抗震的新城鄉 5.結合地方文化特色與產業型態，推動傳統產業復興，獎 勵企業再造。

發展多元化的地方產業

6.明確劃分中央與地方權責，加強政府部門橫向、縱向分 工合作；採彈性、靈活做法，縮短行政程序、加速重建 家園。

建設農村風貌的生活圈

7.考慮各級政府財政能力，善用民間資源，鼓勵民間積極 參與，建立民眾、專家、企業、政府四合一工作團隊。

8.公共建設、產業、生活重建計畫，由中央主導，民間支 援，地方配合；社區重建計畫由地方主導，民間參與，

中央支援；各項計畫依完成時序分別執行。

資料來源：行政院經濟建設委員會（1999）

該綱領將整體重建計畫分為「公共建設計畫」、「產業重建計畫」、「生活 重建計畫」，及「社區重建計畫」等4大項。在「生活重建計劃」部分，將「掌 握協助對象，幫助確實需要幫助的人」、「有效利用政府、宗教及其他民間團體 資源」、「配合重建需要，優先運用災區人力」、「鼓勵災民自立自強，合力重 建家園」、「強化災區醫療服務、公共衛生及環境維護，防範傳染病發生」、「重 視災區學生、民眾及救災人員的心理復健及社會心靈重建」、「加強民眾防災應 變能力及知識的宣導」作為規劃要點，並鼓勵民間企業、個人、宗教及其他民間 團體共同從事「心靈重建」、「社會救助及福利服務」、「學校教學及學生輔導」、

「就業服務」、「醫療服務及公共衛生」等6大類生活重建工作。生活重建計畫 工作內容及主管機關詳述如表2-2。

表 2-2、災後重建計畫工作綱領生活重建計畫項目分類 類 別 主管機關 說 明 心靈重建 文建會（內政

部、國防部、

教育部、衛生 署、青輔會、

原民會）

結合宗教及其他民間團體力量，透過文化宣導活 動、心理諮商、講習、訓練課程等，辦理災民、救 災人員及社會大眾心靈重建工作，撫慰社會大眾的 心靈創傷。

學校教學 及學生輔 導

教育部 結合大專校院及民間團體力量，協助災區學校復課 及學生就學，辦理學校師生心理輔導及心靈重建，

並協助私立學校修復、重建學校建築與教學設施。

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社會救助 及福利服 務

內政部（國防 部、原民會、

文建會）

針對受災對象的不同需求，結合宗教及其他民間團 體力量，訂定各類救助措施，分工合作，提供災區 失依老人、孤兒、身心障礙者及生活扶助戶的後續 協助與照顧，並協助組合屋臨時社區住戶建立社區 意識，協助災民重建生活。

就業服務 勞委會（青輔 會、原民會）

配合災後工作的推動，妥善調配重建所需人力、輔 導原住民投入重建工作；加強失業輔助、就業服務 及職業訓練等措施，協助災區失業災民就業。

醫療服務 及公共衛 生

衛生署、環保 署（原民會）

協助災區民眾免除就醫障礙，維持正常健保醫療服 務，加強災區防疫及環境維護，避免發生傳染疾病 與重建災區醫療體系。

資料來源：行政院經濟建設委員會（1999）

內政部於1999年11月30日舉辦「災後重建計畫工作綱領─生活重建計畫（社 會救助及福利服務類別計畫）」座談會，此座談會的結論：為妥適照顧遭逢九二 一震災的失依兒童少年、失依老人、身心障礙者、低收入戶及其他需要協助的受 災居民。因此，由南投縣、臺中縣、臺中市、苗栗縣等4個縣（市）政府在評估 需求後，分別提出包括安置服務、社區照顧、居家服務、長期關懷、定期訪視、

轉介服務及其他支持性福利服務方案計畫，經內政部彙整成「災區及社區生活整 體照顧重建五年計畫」，第1年經費由「財團法人九二一震災重建基金會」審議 後補助；第2年則由行政院編列的「特別預算」接軌補助，並將計畫更名為「災 區及社區生活整體照顧重建計畫」（謝志誠，2002、2008）。

參與「災區及社區生活整體照顧重建計畫」的4個縣市中，苗栗縣僅開辦特 殊境遇婦女、失依老人、臨時組合屋住戶的支持行方案，而南投縣、臺中縣及臺 中市等3個縣（市）政府，則結合政府及民間團體的力量，於災區設立福利服務 據點，推動居民災後生活重建輔導工作，提供社區化的福利服務。南投縣依據震 災受損程度，於各鄉（鎮、市）分別設立1至3個「社區家庭支援中心」，提供個 案諮詢與轉介、開案輔導、社區需求調查、社區資源連結等服務。臺中縣政府規 劃「希望的翼」專案，於東勢（山區）、大里（屯區）、新社及霧峰（偏遠區）

3個地區設置「社會福利工作站」，協助重整社區網絡、統籌福利供給及提供心

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理諮詢，落實福利社區化的理念。臺中市政府於社會局下設置生活重建小組，聘 用4位社會工作員統籌辦理生活重建工作；並於大坑地區、文心國宅、國安國宅 各設置一個「生活重建服務中心」，分別聘用6位社會工作員提供家戶關懷訪問、

社區組織與重建、課後輔導、心靈復健、諮詢服務與轉介，以及社區關懷活動等 服務（謝志誠，2002、2008）。此外，未納入於此計畫的臺北縣，則於1999年12 月積極規劃一個為期3年的「社會暨心理關懷站」，2000年3月正式於五股設立成 立；關懷站以需求評估為基礎，提供喪親團體、親子活動、壓力紓解、情緒調適 等活動（林萬億，2002）。由上述各式據點可知，各縣市政府企圖結合政府與民 間團體的力量和資源，建立普及式且社區化的服務網絡，提供及時且適切的服務。

二、九二一震災重建暫行條例（2000年2月4日至2006年2月04日）

《災後重建計畫工作綱領》僅作為九二一生活重建法制化前的過渡原則，但 也提供民間團體嘗試各種方案、對特別法給予建議並提出修正的機會。《九二一 重建條例》立法期間，以「全國民間災後重建聯盟（以下簡稱全盟）」為主的民 間團體，極力主張行政院應協助縣（市）政府條例生效的日起3個月內，自行或 委託民間機構於各鄉（鎮、巿）設立重建中心，此主張獲得立法部門的重視（謝 志誠，2002，2008）。因此，2000年2月3日公布施行的《九二一重建條例》第22 條訂定，縣（巿）政府應自行或委託其他機關、社會福利機構或團體，視人口密 度、受災程度及弱勢需要，於各災區鄉（鎮、巿）設立生活重建服務中心（生活 重建服務聯絡站），並配置社會工作、心理輔導及其它相關專業人員提供居民下 列服務︰

1. 福利服務︰對失依老人、兒童少年、身心障礙者、變故家庭、單親家庭、

低收入戶、原住民或其他弱勢族群的生活需求，提供預防性、支持性與 發展性的服務。

2. 心理輔導︰提供居民、學校師生及救災人員個別式與團體式的諮商輔導

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及協助醫療轉介。

3. 組織訓練︰協助發展社區組織，辦理重建服務人員有關社會福利、心理 重建等相關教育與訓練。

4. 諮詢轉介︰提供居民有關福利措施、就業、法律、申訴、公共建設、產 業重建、社區重建及其他與重建相關服務與資訊的諮詢、轉介與媒合。

在《九二一重建條例》制定前，縣（市）政府早已透過「災區及社區生活整 體照顧重建計畫」設立社區家庭支援中心（南投縣）、重建中心（臺中市）、社會 福利工作站（臺中縣）、社會暨心理關懷站（臺北縣）等據點，提供社會福利措 施及重建相關訊息。《九二一重建條例》制定後，各縣（市）政府透過九二一震 災災後特別預算，將原有的據點轉型或設置重建中心。

為期3年（2001-2004）的重建中心由九二一震災災後特別預算支應所需經 費，全國共有6個縣市設置重建中心，包含：臺北縣、臺中縣、臺中市、南投縣、

彰化縣，以及雲林縣。重建中心依經營型態分為「政府自營」與「民間承接」兩 種，臺北縣（2處）與彰化縣（1處）完全由政府自營；臺中市（3處）和雲林縣

（2處）則完全委託民間團體設立經營；臺中縣（2處）與南投縣（2處）則少部 分由縣政府自行設立並經營，絕大部分委託民間團體設立經營（黃淑苓，2006）。

而南投縣於2002年5月改採縣府自營（回歸鄉鎮市公所），僅剩9個民間團體 承接部分重建中心。此外，臺北縣於2003年起回復常態，不再設置重建中心。後 來，為因應民間團體承接重建中心的審查及監督事宜，內政部於2003年8月5日頒 布《社會福利機構或團體辦理九二一震災生活重建服務中心服務工作審查及監督 準則》，作為縣（市）政府委託、督導及考核重建中心的依據（謝志誠，2002、

2008）。

三、九二一災後社區化服務據點經驗回顧

（一）委辦民營模式

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《災後重建計畫工作綱領》階段，有王增勇（2000）、施教裕、陳正益、汪 凱彰和徐芊慧（2000）、廖俊松（2001a、2001b）、黃源協（2000）等，對於南投 縣社區家庭支援中心的源起、行政體系互動關係、服務輸送模式、檢討與展望提 出見解。《九二一重建條例》階段，所有的社區化服務據點皆更名為「生活重建 服務中心」，廖俊松與王增勇（2002）則針對臺中縣、臺中市、南投縣等 3 個縣 市的重建中心運作經驗進行探討。

王增勇（2000）在九二一震災的緊急救援階段結束，南投縣政府開始規劃重 建階段時，發現有以下問題：

1. 需求調查片段且重複。

2. 基層社工人力及素質不足，無法滿足災後衍生的福利需求。

3. 政府無全面性的統整及規劃，民間團體能力有限，僅能供給服務片段的 服務。

4. 失能失依老人的社區照顧的需求未被滿足，而老人收容機構收容量卻供 過於求。

5. 災難後社會福利需求增加，但社區社會福利資源缺乏。

6. 失業問題。

在上述背景下，臺灣社會工作專業人員協會作為全盟社工組的召集團體，其 理事長林萬億教授，與陽明大學王增勇教授、臺灣大學社會系兼任講師曹愛蘭老 師、中華民國老人福利推動聯盟吳玉琴秘書長等學者專家，開始協助災後重建的 工作規劃，並提出「社區家庭支援中心」（以下簡稱家支中心）的構想，主要精 神為建立永久且普及的社區服務體系，透過委託民營的方式與民間團體共同推 動，在界定明確的責任區、避免服務重疊的情況後，家支中心能發掘社區需求、

結合社區資源及發展福利方案，提供單一窗口的服務，進一步建立社區共識、協 助社區組織的發展，共同解決社區的問題（王增勇 2000；廖俊松，2001a；廖俊 松，2001b）。

為使家支中心方案得到南投縣政府認同與接納，家支中心及其規畫團隊與縣

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府關鍵人物建立人際關係、與關鍵人保持溝通和維持共識，以期促進社會科團隊 運作（王增勇，2000）。然而，上述努力雖已改善人際關係與團隊氣氛，然而整 體行政能量卻未提升，在規劃團隊離開、退居幕後擔任諮詢者的角色時，社會局 仍未準備好接手，後續工作相當令人擔憂（王增勇，2000）。廖俊松（2001a，2001b）

在家支中心運作一年後，針對中心與基層行政體系動關係進行探討，發現家支中 心與南投縣政府轄下的各鄉鎮市公所與村里長辦公室有密切的業務往來，理應彼 此互相合作及支援。但家支中心的進駐卻引起了行政基層單位的敵意，包含行政 首長的冷淡與社政人員的不認同，可能原因如下：

1. 業務重疊讓基層行政單位與家支中心有競合關係。

2. 家支中心初期對業務及行政作業的生疏，時常打擾業務已異常繁重的社 政人員。

3. 設置家支中心前，鄉鎮市公所皆未參與討論與溝通，決定設置後，也未 被事前告知，此種情形讓公所有不受尊重的感。

4. 家支中心被視為縣政府的分身，侵犯基層單位的行政權，其行政首長更 有被架空的不信任感。

由此可知，不同層級間的政府單位尚未建立合作共識的夥伴關係，政府與民 間團體間也尚未培養出共識與默契，在缺乏信任與合作意願的狀況下，家支中心 僅能蹣跚的運作與前進。

此外，家支中心實務運作上，也面臨諸多挑戰，例如（黃源協，2000）：

1. 福利服務資源欠缺整合，因劃定責任區使各中心可能傾向於提供特定區 域的服務，也僅能提供能力所及的服務。

2. 社工人員質與量的不足。

3. 受託團體在地化的問題。

4. 缺乏適切的追蹤與評估體系。

由此可知，家支中心以社區工作的方式協助災區進行重建工作，進而希望深 入基層、將社會服務輸送體系扎根於社區的「構想」，落實於實務工作中，仍有

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諸多挑戰與課題。

2000年《九二一重建條例》通過後，南投縣23個家支中心更名為重建中心，

並調整為21個。在重建中心運作2年後，王增勇、廖俊松（2002）以臺中縣、臺 中市、南投縣3個縣市的重建中心為樣本進行調查，認為重建中心的運作基本上 是成功的，因為：

1. 以績效來說，重建中心成果豐碩，也能達成照顧弱勢、資源連結、發展 社區組織、建構普及化的服務網絡等政策目標。

2. 安定災後重建區內的社會系統。

3. 確實回應的災民及弱勢的需求。

4. 合乎社福體系主流價值的觀點，有存在的適當性。

此外，王增勇、廖俊松（2002）認為重建中心對於政府方面的貢獻為福利社 區化理念的實踐、政府與民間夥伴關係的落實；對於社區民眾的貢獻有提升居民 的福利權意識、建立及增強社區意識、引導災民成為社福工作者。陳正益（2002）

也認為重建中心提供了社會服務輸送的單一窗口，也建構了健全的個案管理系統 與服務網絡，並以公私協力的模式建構完整的福利服務輸送體系。

然而，重建中心的執行也有不足與困難的處（王增勇、廖俊松，2002）：

1. 無法回應結構性的社會需求問題，像是就業及住宅重建等，重建中心僅 能簡單的提供諮詢及轉介。

2. 無法排除政治干擾因素。

3. 政府行政作業的延滯造成重建中心成本及財務上的壓力及負擔。

（二）政府自營模式

林萬億（2002）、黃淑惠（2009）針對臺北縣政府採縣府自營的運作模式進 行檢視。臺北縣從 2000 年 3 月運用九二一震災捐款，於五股設置「社會暨心理 關懷站」，運用社會工作專業進行需求評估，提供災民社會與心理相關的服務，

並連結社區資源、協助災民重組社會網絡，促進災後重建工作的推展及完成。其 後，關懷站除服務北縣居民外，也提供異地安置的北遷災民生活適應及就業方面

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的服務。2001 年《九二一重建條例》通過後，臺北縣向行政院九二一重建推動 委員會申請經費，2001 年 7 月 22 日新店重建中心正式設立（林萬億，2002；黃 淑惠，2009）。

林萬億（2002）在為期 3 年的社會暨心理關懷工作結束後，對服務使用者的 滿意度進行調查，發現使用者對關懷服務站的滿意度高達 63.7%，可見社會工作 專業提供的心理與社會服務受到相當程度的肯定，也減緩災民創傷壓力症狀。然 而，關懷站提供的服務仍無法全面滿足災民的需求，像是房貸問題、法律訴訟問 題、失業問題、住宅硬體設施問題及子女教育問題等等，無法僅靠臺北縣或是關 懷站來解決，更需要其它地方政府的配合（例如：照顧北遷災民），以及中央各 部會的協助。但當中央政府的重建計畫邁向尾聲，各政府單位難有餘力處理上述 問題時，災民的需求及聲音可能被忽視，而最終成為沉默。因此，林萬億（2002）

建議，當關懷站結束後，應轉介災民至適當的後續服務機制，並由社會工作者為 災民未被滿足的需求進行倡議。因為生活重建非常不易，也非一蹴可幾，因此持 續以團隊合作的方式提供專業協助，才能真正的完成生活重建。

黃淑惠（2009）認為臺北縣採用社會工作模式介入，設置社會暨心理關懷站，

進行 3 年的生活重建輔導工作，其優勢為：

1. 關懷站有組織角色上的優勢，因其隸屬社會局社工課，擁有公權力的形 象，且資源整合較為容易。加上此開創性業務運用專款，不受既有預算 和年度的限制，在經費的來源和運用上皆有彈性。

2. 以外展方式主動提供服務，了解並處理災民的困難及需求，增進災民對 專業人員的信任。

3. 不同於過去災難事件採短期危機處理的方式，而是規劃長達 3 年的追蹤 輔導。

然而，關懷站的計畫也面臨許多困境，諸如：

1. 開案與結案標準不明確，將全倒戶與罹難家屬全數開案，且服務期間都 未結案的情形，造成專業資源的浪費。

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2. 公部門社會工作者僅能將災民的需求及期待透過行政管道向上反映，不 易進行政策倡導。

3. 無法回應政策性與結構性的社會需求，如失業、貸款、專款補助等，無 法發揮積極性的倡導角色。

4. 社工無法採社區工作方法提供服務，僅能進行組織內的工作協調。

因此，黃淑惠（2009）建議，未來災難重建工作中，應讓服務提供組織有充 分的行政支援與組織角色的彈性，且採外展方式主動提供服務，並有計畫完整的 服務期程。此外，需訂定明確的開案、結案標準，並在規劃組織方案時，全盤考 慮組織目標及實際狀況，來界定組織的層級。

四、小結

回顧九二一震災的生活重建經驗，可發現社區化的服務輸送的據點（家支中 心、重建中心及工作站等），採單一窗口回應災民的需求，達成照顧弱勢、建構 普及化社會照顧網絡的目標，並透過社會工作專業提供心理及社會服務，減緩災 民創傷壓力症狀，協助社區進行資源連結、重建社會網絡、發展社區組織等服務。

然而，委外辦理的災後社區化服務據點卻與基層行政單位產生業務上的競合 關係，社區化服務據點對於行政業務的不熟稔，打擾行政單位的運作、加重其工 作負擔，甚至引發基層行政單位的敵意，無法發揮資源整合與分工的效益。此外，

某些受託單位於災後始進駐災區，產生是否在地生根及永續發展的疑慮；加上受 託單位間未建立溝通協調的網絡，各自為政，自行發展機構自身的專業，整合性 低落。

雖然，臺北縣採政府直營的方式克服委外辦理所產生的在地化、業務重疊及 公私部門溝通協調問題。但政府直營的社區化服務據點仍僅被定位在福利服務提 供的窗口，而無法回應政策性與結構性的需求，像是失業、住宅重建、房貸及法 律訴訟等問題，社會工作者僅能擔任諮詢轉介與訊息澄清的角色，無法發揮積極

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倡導的功能。此外，當中央的重建計畫邁入尾聲時，並無適切的後續服務體系提 供服務及協助，短期及臨時性的組織，使得社會工作者不易採取社區工作方法，

針對未被處理的問題、尚未滿足的需求發揮倡議功能，而災民的聲音就在時間的 流逝下悄悄被淹沒。

由此可知，受災社區的重建，需要生活重建據點間、據點與基層行政單位間 的充分溝通與合作，且採團隊方式提供長期且穩定的在地化服務，更需要中央與 地方政府給予彈性的運作空間與充分支援，才能真正實踐生活重建的目標與精 神。

貳、莫拉克風災生活重建機制的形成與演變

一、莫拉克風災的生活重建機制

莫拉克風災的法制化歷程，沒有《九二一重建條例》的漸進過程，而是在風 災發生的13天後，行政院院會於2009年8月20日通過「莫拉克颱風災後重建特別 條例（草案）」，送請立法院審議，並於2009年8月28日正式通過《莫拉克颱風 災後重建特別條例》。

作為災後重建工作的指導原則，《莫拉克重建條例》第1條揭櫫訂定條例的 宗旨：「為安全、有效、迅速推動莫拉克颱風災後重建工作，特制定本條例。」

第2條闡明災後重建的核心價值：「災後重建應以人為本，以生活為核心，並應 尊重多元文化特色，保障社區參與，兼顧國土保安與環境資源保育。」第4條明 訂「行政院莫拉克颱風災後重建推動委員會」為災後重建的最高指導單位。而第 5條說明災後重建的內容：「中央各目的事業主管機關應於本條例施行後提出災 後重建計畫。重建計畫內容應包含家園重建、設施重建、產業重建、生活重建、

文化重建，並應遵循國土保育與復育原則辦理。」

在生活重建部分，《莫拉克重建條例》參考《九二一重建條例》第22條所定：

「縣（市）政府應自行或委託其他機關、社會福利機構或團體，於各災區鄉（鎮、

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市）設立生活重建服務中心，提供福利、心理、組織及諮詢等服務。」《莫拉克 重建條例》第9條規定：「中央政府應於各災區鄉、鎮、市設立生活重建服務中 心，提供生活心理就學就業及各項福利服務。前項實施辦法由中央主管機關定 的。」此外，內政部援引第4條第4款：「各執行機關執行本條例、災害防救法及 其他相關法律規定的事項，得委任或委託其他機關（構）、法人或團體辦理。」

於2009年9月7日訂定《莫拉克重建中心實施辦法》，並研擬《莫拉克颱風災區設 置生活重建服務中心委託專業服務》專案，以委託民間團體的方式於莫拉克颱風 災區設置生活重建服務中心。截至2011年4月為止共設置了27處重建中心（含41 處聯絡站）。

依據《莫拉克重建條例》與《莫拉克重建中心實施辦法》，內政部編列重建 特別預算總經費4億9,110萬元，以公開招標的方式委託民間單位設置「莫拉克颱 風災區生活重建服務中心」，分3年（2010-2012）執行（行政院莫拉克颱風災後 重建推動委員會，2010），招聘社會工作人員與相關專業人員連結教育、衛生、

勞工、社會福利等資源提供災區居民以下生活重建服務：

1. 心理服務（衛生主管機關）：提供心理諮商輔導及協助醫療轉介。

2. 就學服務（教育主管機關）：協助學生就學扶助及輔導。

3. 就業服務（勞工主管機關）：協助失業者申請失業給付、參加職業訓練 及推介就業等服務。

4. 福利服務（社會福利主管機關）：對老人、兒童及少年、身心障礙者、

變故家庭、單親家庭、低收入戶、原住民或其他弱勢族群的生活需求，

提供預防性、支持性及發展性的服務。

5. 生活服務（相關目的事業主管機關）：協助創造在地就業機會與促進地 方產業發展。

6. 其他轉介服務：提供法律、申訴、公共建設、產業重建、社區重建、藝 文展演與其他重建相關服務及資訊的轉介。

內政部除了委託民間團體承辦重建中心（含聯絡站）業務外，須自行辦理巡

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迴輔導、績效考核及改善事宜、重建中心相關工作人員職前訓練，以及定期邀集 災區縣（市）政府及目的事業主管機關召開聯繫會議。此外，內政部委請災區直 轄市政府、縣（市）政府指派專責社會工作人員督導重建中心、辦理在職訓練、

研討、觀摩及成果展以及不定期視查重建中心（含聯絡站）執行計畫的情形。

由「莫拉克颱風災區生活重建服務中心運作流程圖」（圖 2-1）可一目了然生 活重建計畫的運作方式。「行政院莫拉克颱風災後重建推動委員會」為災後生活 重建的指導單位，負責督導各目的事業主管機關及災區縣市政府。內政部主責重 建中心設立的業務，邀請災區地方政府擔任在地輔導、支援的角色。重建中心是 提供災民生活重建服務窗口，並協助災民發展在地社區組織、訂定生活公約，災 民能夠向重建中心尋求協助並參與重建中心所實施的相關計畫。最終，重建中心 將建立回歸常態的運作機制，將中心移交當地縣市政府。

二、莫拉克生活重建機制經驗回顧

災難無法預知的特性，突如其來與龐雜的救災與災後重建工作並非地方政府 與鄉鎮市公所能獨立完成，更須要中央政府的全力支援及進行資源的整合。此次 的生活重建計畫積極的整合中央政府、地方政府，以及民間團體的資源，形成緊 密的資源網絡、合作辦理重建業務。此外，於災區設立的生活重建中心，提供社 區化的生活重建服務，並協助社區增進在地民間團體服務的能量、增加社區自發 性福利服務活動。

然而，看似緊密且環環相扣的生活重建機制，仍面臨許多限制與挑戰，研究 者將其歸納為下述 5 點：

（一） 中央與地方政府角色錯置

依據《莫拉克重建中心實施辦法》第 11 條，中央得委請地方政府在地督導 重建中心。換句話說，重建中心須接受縣市政府的督導與視察，且將相關案件轉 介回縣市政府；與重建中心互動最密切的地方政府，必須於內政部的督導下進行

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相關業務；站在制高點的內政部，負責連結教育、衛生、勞工、經濟、文化及原 民等部會，跨過地方政府督導、考核重建中心業務。

黃肇新、蔡詩詩和陳鈺欣（2011）認為，目前的運作狀況使得中央政府跨越 地方政府，直接管轄重建中心，使督導及輔導無法貼近在地的需求，如此疊床架 屋的行政系統徒增重建中心的行政負荷，且影響資源管理的效率。未來應將預算 直接移撥地方政府，以就近提供適切的資源、協助及擔負督導的責。郭瑞坤等人

（2012）建議由地方政府遴選與委託民間團體設置，重建中心的受託單位，必須 了解在地聲音與需求，若由地方政府執行，中央政府監督，則較為明瞭在地組織 的地方政府，較能選出符合在地需求、較能與地方互動及合作的民間團體。

（二） 沒有共識的公私協力

此次災難後的生活重建工作，直接依據《莫拉克特別條例》及《莫拉克重建 中心實施辦法》將重建中心全數委託 NGOs 經營。然而，如何劃分合作的界線與 停損點，彼此間角色功能與互動關係的期待是否有落差，是否在相互瞭解、平等 互惠的情況下產生協力與合作，甚至是真正的主角─災民的聲音是否有被納入，

都是攸關生活重建工作是否能順利進行的關鍵。謝志誠（2010）認為災難後，政 府和 NGOs 基於人道關懷，較容易凝聚共識，進而合作與培養伙伴關係。但這樣 倉促決定的合作關係，欠缺了「理性」的平衡點，且當初生活重建的方案與計畫 皆欠缺通盤的考量，導致共識到啟動的間，出現時間落差。王仕圖、趙善如、許 慧麗（2010）觀察到重建過程中，公私部門各自存在的阻礙因素，成為彼此角色 發揮的絆腳石，進而產生衝突。因此，在平等與責任分擔的前提下，相互了解彼 此的合作心態與能力，並積極減少合作的阻礙因素，是重要的事前功課，更需要 不斷的溝通、努力。

（三） 未提供以社區需求為基礎的服務

《莫拉克重建條例》揭櫫多面向的服務，並強調多元文化及社區參與。然而，

從流程圖（詳見圖 2-1）明定重建中心應提供的 6 大服務中，黃肇新等人（2010）

認為其窄化了重建中心的服務幅度，且主要提供以個案和家庭為導向的服務，社

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區培力與社區發展等重要工作則被忽視。此外，重建中心為迎合內政部一致的考 核指標，忽略了「以人為本，以生活為核心」的多元精神。因此，其建議重建中 心的服務應以社區需求為考量，而非迎合考核指標而忽略社區的特殊性及需求差 異，才能落實生活重建的意義。

（四） 災民聲音被忽視

從圖 2-1 的流程可發現災民在生活重建系統中處於被動的角色。前端的決策 過程沒有掌握災民的需求、納入其想法，僅在後端鼓勵重建中心協助「災區居民」

訂定生活公約及發展社區組織。黃肇新等人（2010）指出，重建中心公開評選的 過程中，僅邀集政府與學者專家就書面資料給與評分，災區民眾並無代表參與決 策。謝志誠（2010）認為，在政府委託民間的「合作與伙伴」關係中，災難場域 的主角─受災者，想法為何？應該如何被對待？這些重要議題在決策與評選過程 中，是完全被忽視的。生活重建的主角，僅能被動的配合既定的系統，成就生活 重建流程圖的運作。

（五） 政府的考核機制干擾

內政部邀集專家學者組成小組，會同地方政府共同考核。為應付中央政府的 考核，重建中心應接不暇、業務繁重，且相關的考核項目，未能因地制宜，太過 著重於數據與現實脫節（郭瑞坤等人，2012）。此外，重建中心也必須汲汲營營 的配合地方政府的觀摩、成果展，耗費重建中心人員相當多的精力（黃肇新等人，

2010）。

三、小結

莫拉克風災後，政府援引與參考九二一的法規和生活重建經驗，迅速的完成 各項決策和確立生活重建機制，各部會於災後一個月內制定災後重建特別條例，

並將生活重建機制的運作模式拍板定案。然而，莫拉克高效率的決策過程與中央 主導的生活重建機制，相較於九二一期間，民間充分參與政策討論，以及由地方

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政府主責生活重建工作的設置及運作，仍有相當大的差異。

莫拉克風災後的生活重建機制，看似傳承於九二一震災的經驗，但進一步檢 視其內涵，是否去蕪存菁的汲取過去的正向經驗並克服難題？研究者於本研究全 面性的檢視九二一及莫拉克生活重建的異同，透徹了解生活重建機制的始末，現 行生活重建服務的優劣，進而提出具災難復原力的生活重建機制。

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圖 2-1、莫拉克颱風災區生活重建服務中心運作流程圖 資料來源：黃碧霞、蔡適如、陳千莉、周慧婷（2010）

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第二節 災難復原力

「復原力」的概念起源於材料科學（material science），泛指被彎曲或壓縮後 的物質回復原本形體的能力。在東方哲學中，竹子可作為復原力的象徵，它是一 種可以被彎曲到地板，但能夠強而有力彈回來的植物（Kirmayer, Sehdev, Whitley, Dandeneau, & Isaac, 2009 ）。後來，復原力已被生態學與心理學所廣泛使用，心 理學將復原力視為個人克服壓力與逆境的能力；生態學將復原力視為生態系統從 環境壓力（火災、水災、氣候變遷或環境汙染）中恢復的能力。不同專業與學科 對復原力的定義雖不盡相同，但核心價值為面對干擾、壓力及逆境時成功適應的 能力（Kirmayer, et al., 2009 ; Norris, et al., 2008）。

近年來，復原力受到災難研究的重視（Berkes, 2007; Bretherton & Ride, 2011;

Klein, Nicholls, & Thomalla, 2003; Kuhlicke, 2013; Wilhelm, 2011; Zhou, Wang, Wan, & Jia, 2010）。2005 年聯合國世界減災會議（United Nations International Strategy for Disaster Risk Reduction, UNISDR）的《兵庫宣言》（The Hyogo Declaration），將「建構國家與社區的災難復原力」（Building the resilience of Nations and Communities to Disasters）作為未來減災行動的指導架構。自此，復 原力正式被運用於國際性的災難管理中，災難工作者開始關注社區能夠自助助人 的因素，以及增強這些因素的方式。復原力概念成為災難實務工作、研究及政策 選擇的新思維（Manyena, 2006）。

壹、復原力的概念與定義

一、復原力的定義與演變

《新牛津大辭典簡編版》（New Shorter Oxford Dictionary）對復原力定義是：

1. 回復（rebounding）或彈回（spring back）的行為或動作。

2. 從疾病或挫折等負面經驗中，迅速的復原（recover）或是成功的阻擋

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（resist）其影響的能力。

在物理學和工程學領域中，復原力指的是某種材料在受力變形後回復原來形 態的能力。社會科學領域中，心理學最早開始復原力的研究。1940-50 年代，心 理學研究聚焦於個人能力對心理受創兒童預後的影響，精神病理研究也關注高風 險、貧窮或精神疾患面對壓力與創傷經驗的適應能力，此時期的研究發現，復原 力不只是個人特質，更有家庭與社會環境的影響，是一種在逆境中基及適應的動 態過程(Luthar, Cicchetti, & Becker, 2000)。然而，此時期採用「因應」（cope）、「回 復」（bounce back）、「抗壓」（withstand）、「抵抗」（resistance）或是「吸收負面 影響」（absorb negative impacts）等詞彙，將復原力視為個人在短時間內回到「常 態」（normal）的能力與過程，並將「回歸正常」視為最終的成果（Manyena, 2006）， 容易落入家長威權式的決策與指導。

1970 年代生態學觀點為復原力帶來新的觀點與變革，生態系統從傳統穩定 平衡的系統觀，轉變為動態複雜的系統觀，而復原力是可以持續因應系統中複雜 變動和意外（如乾旱、水災、暴風雨）的一帖良方，可以滿足系統當下的需求並 因應未來的變動(Waller & Patterson, 2002)。復原力研究聯盟（Resilience Alliance）

為顧及複雜的社會與自然情境，從「社會生態觀」（socio-ecology）出發，將復 原力定義為：能夠承受負面情境能力，使系統不會陷入困境的過程。生態系統有 復原力，因為它能承受衝擊，並在必要的情況下自行重建；社會系統也有復原力，

因為它讓人類知道如何未雨綢繆與計畫未來。復原力是人類與社會系統和生態系 統連結互動下的資本，它有 3 個關鍵性的概念（Resilience Alliance, 2002）：

1. 系統能持續運作並保持原有功能與結構的情況下，所能承受的改變量。

2. 系統能夠自我修復（self-organization）的程度。

3. 建立和強化學習與適應的能力。

瑞典斯德哥爾摩復原力中心（Stockholm Resilience Center）認為復原力是系 統面臨災難時，持續改變與適應的能力，此中心強調「社會─生態系統」

（social-ecological system）的互動和依存，對社會系統來說，復原力是因應政治

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不確定性與災難衝擊的長期、持續適應力（Stockholm Resilience Center, 2007）。

蔡慧敏（2012）認為，「社會－生態系統」的整體探討，有助於瞭解全球、區域 及地方在其社會文化背景下，面臨自然災害或環境變遷時的社會脆弱度（social vulnerability）與調適方式。若能瞭解在地的文化背景、歷史經驗，以及其與生 態資源相互依存與互動的模式，有助治理者透過地方參與，提升不同系統的調適 與復原力，進而達到能量建立（capacity- building），成為災難管理及永續發展的 基石。

2005 年，聯合國國際減災策略組織（United Nation International Strategy for Disaster Reduction, UNISDR）舉辦的「世界減災會議」正式將建構復原力作為未 來十年的指導架構，其對於災難復原力的定義為（UNISDR, 2007）：暴露於潛在 危機的系統、社區或社會適應的能力，透過抵抗或改變使其在功能與結構上達到 可接受的水平。這可由社會系統自我修復的程度（例如：從過去災難學習，以因 應未來危機和降低風險）所決定。

由上述的定義及其演變過程，可發現復原力不只以個人為焦點，更重視家 庭、學校、社區等系統的資本與能力，以及系統間的互動和連結。此外，復原力 是一個抵抗、改變、學習、適應及成長的過程，過程中會採取不同的危機因應模 式，此過程重視環境變動下的個人、家庭或社區等系統的參與，引導其發展出獨 特的資本、技巧和知識，降低脆弱性，更加堅韌的面對未來可能的危機。

綜上所述，本研究將復原力定義為：相互依存的系統抵抗、緩衝變動及衝擊 的能力，它能使系統們維持本身的功能，進而從災難衝擊中集體適應、復原與成 長。它包含 2 個核心概念：

（一）復原力應被視為復原與重建的過程，更甚於結果（Brown & Kulig, 1996;

Pfefferbaum, Reissman, Pfefferbaum, Klomp, & Gurwitch, 2007; 趙善如，2011）。 將復原力視為重建的結果是相當危險的，結果導向（outcome-oriented）的復 原力容易落入傳統災難管理「反應」（reactive）的實務模式，僅能解決短期的問 題（McEntire, Fuller, Johnston, & Weber, 2002）。傳統的災難管理是家長作風的單

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向供給，忽略災民與社區的需求，讓社區被動的接納命令並受到控制，強化不平 等與壓迫，危機依舊存在，更可能造成社區的疏離感，最終產生另一種形式的危 機、造成另一場災難（Manyena, 2006）。而過程導向（process-oriented）的復原 力，將復原力視為防護罩（shield）、震驚緩衝器（shock absorber），去緩衝、中 和負面結果，以極小化災難帶來的負面影響（Manyena, 2006）；此外，過程導向 的復原力有助於探討與了解不同系統間的互動模式、資本與能力，增加在地參與 的可能性，奠定永續發展的基石（Manyena, 2006; McEntire, et al., 2002）。

（二）復原力是一種「適應」（adaptability）而非穩定（stability）的過程

穩定代表改變與適應的失敗，是缺乏復原力的展現。Norris 等人（2008）認 為復原力的展現是一個隨時間推移的適應過程（詳見圖 2-2）。圖 2-2 說明在充滿 多元支持和資源充足的情境下，系統不容易產生失功能，抵抗（resistance）是一 種因應危機的策略，使系統在變動下仍能穩定的發揮功能；但是，當危機帶給系 統嚴重且持續的負面影響、造成系統失功能時，就須運用復原力協助系統適應改 變的環境。簡言的，系統隨著時間的推移，依據危機的影響程度、自身資源的多 寡採取不同的因應方式，但不論如何，最終目標就是在變動的環境中成功的適應。

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圖 2-2、隨時間推移的壓力抵抗與復原力模型 資料來源：Norris et al.,（2008），p.130

二、復原力概念的混淆與澄清

（一）復原力（resilience）與脆弱性（vulnerability）

「復原力」與「脆弱性」是災難研究中既相關卻又不盡相同的兩個概念。「脆 弱性」於 1970 年進入災難論述中，原意是指物體易受損害的特性，其定義多重 且複雜，但主要概念為系統面對災難時，在災害前存在的硬體、經濟、政治及社 會等面向的不健全，混雜災難帶來的損害和人為壓力，降低或限制系統復原的能 力（Cutter, 1996; Manyena, 2006; Wei, Fan, Lu, & Tsai, 2004; Weichselgartner, 2001）。究竟，脆弱性與復原的關係為何？它們是相反的概念？還是互為解釋因 素？兩者的關係在文獻中多有爭論（Klein, Marion, Goosen, & Hulsbergen, 1998;

Manyena, 2006; Weichselgartner, 2001）。Manyena（2006）在廣泛回顧兩者的定義 後，認為復原力與脆弱性無法截然劃分，但仍有概念上的差異（詳見表 2-3）。脆

用災難前 的功能去 適應災難 前的環境

危

機 抵擋

用災難後 的功能去 適應災難 前的環境

壓力源 嚴重度 持續性 不可預測 程度

資源 動員／

惡化

資源 強韌 多元 迅速

暫時性 失功能

脆弱性

復原力

用災難後 的功能去 適應改變 的環境

永久性失 功能

時間軸

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弱性途徑強調系統抵抗災難壓力與衝擊的能力，其核心目標為法律制度所主導的 災後工程的重建；此途徑採標準化流程將基礎建設回復原狀、抵抗危機帶來的衝 擊、保障受災系統的損害降到最低，以達成迅速回歸常態生活的結果。而復原力 途徑認為每個社區都有既存的能量，在地適應環境的策略、文化、資本、知識及 經驗都是復原力的重要因子；此途徑重視災後居民的活品質，除了硬體重建外，

更要維繫社區的人際網絡，以集體發展復原力、適應災後環境，並積極處理社區 脆弱性而成長的過程。

表 2-3、脆弱性與復原力的差異

脆弱性 復原力

抵抗（resistance） 復原（recovery）

受限於支配者（force bound） 受限於時間（time bound）

安全（safety） 回復（bounce back）

緩和（mitigation） 適應（adaptation）

法律制度 以社區為基礎

系統 網絡

工程 文化

風險測量 脆弱性與能量分析

結果 過程

標準化規範 習俗與制度

資料來源：Manyena（2006），p.445

（二）復原力（resilience）與復原（recovery）

復原（recovery）來自於醫學用語，形容病人康復、回到疾病未曾侵擾的狀 態；災難的復原，目標是使系統回復到常態，也就是回到災難前的狀態。「復原」， 是「復原力」的重要因子，但復原力不僅是回復原狀，更強調系統能夠改變、前 進（bounce forward）。簡言的，復原力除了因應危機與回復常態外，更重視系統 的適應（adaptation）、從災難經驗中學習和成長（Bretherton & Ride, 2011）。

貳、家庭與社區的災難復原力

災難復原力（Kirmayer, et al., 2009 ; Ozcevik, Turk, Tas, Yaman, & Beygo,

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2009）近年來被廣泛應用於颶風、龍捲風、海嘯、水災、地震及火山爆發等自然 災難的因應與重建中，也用於協助 911 恐怖攻擊等人為創傷事件的復原

（Callaghan & Colton, 2008; Cutter, 1996; Cutter et al., 2008）。災難事件的預測性 低、難以掌控，且威脅性高，易使特定時空下的社會結構或功能無法發揮，影響 社區居民的生活、造成居民心理的壓力與創傷。「個體」是復原力研究最早關心 的系統，許多研究發現歷經重大災難後的個體，產生壓力症狀是很常見的，除了 經歷和目睹創傷事件產生的壓力症狀外，家庭失功能、人際網絡的解體、各式支 持系統的瓦解等，使個人不易從創傷經驗中復原。因此，災難的重建與復原，除 了處理個人失落經驗、進行創傷症狀的診斷與輔導外，更要重視與個體息息相關 的家庭、社區與環境系統，才能使個人在健全的系統下順利復原。

目前對於災難創傷經驗的處理，已從個人為基礎、症狀為焦點，強調辨識和 減輕心理疾患的實務取向，轉向以家庭、社區或人類社會為單位的實踐與運用

（Manyena, 2006; Norris, et al., 2008），發展出多重系統的復原力導向

（multisystemic resilience-oriented approach）災難工作模式。此種工作模式察覺 重大災難廣泛的影響，災難不僅使個人在經歷的過程中產生創傷經驗，更可能透 過關係網絡，將災難的經驗與影響如漣漪般的擴散，使網絡中個人產生二度創傷

（secondary traumatization）。因此，此模式不僅重視個人的復原，更強調家庭與 社區資源的發掘與能力的培養，以邁向其理想的復原之路（Walsh, 2007）。簡而 言的，個人、家庭及社區必須同時進行重建，並將災難經驗脈絡化

（contextualize），也就是讓創傷、失落和悲傷的處理，應與社區居民的生活情境 息息相關，使其在災後重建的網絡中復原，因此必須重視家庭與社區的影響，強 調發掘與善用居民生活網絡的資源與長處，以強化個人和集體（家庭和社區）的 災難復原力（Walsh, 2007; 趙善如，2011）。

一、家庭的災難復原力

關於復原力的概念與探討，較早被心理學家拿來對於兒童或青少年的研究