研究分析與結論

壹、我國生活重建機制的現況與反思

九二一震災與莫拉克風災這兩個相隔十年時空的重大災難，皆於災後制定特 別法作為重建的指引，且設置了名為「生活重建服務中心」的服務輸送據點。但 是，兩者卻在法制化過程、重建中心的組織層級、受託團體資格與專業人力配置、

服務項目與執行，督導考核機制、重建中心的經營型態、多元文化議題等面向皆 有諸多差異。

莫拉克風災後，政府依據《災害防救法》迅速啟動救援與重建工作，並於 20 天內通過《莫拉克重建條例》，相較於九二一震災經歷 5 個月政府與民間充 分討論規劃而成的暫行條例，雖然較具效率，但卻沒有充分傾聽災民的聲音，忽 略社區、文化、族群的獨特性，使得受災社區和居民變成重建過程中的客體，而 政府以主角之姿發布「由上而下」的指導性政策。

依據《莫拉克重建條例》，內政部於 98 年 9 月 7 日發佈施行《莫拉克重建 中心實施辦法》，此辦法規定中央政府跳過縣市、採委外民營的方式直接於災區 鄉鎮市設立生活重建中心。但是，在中央跳過地方，且未充分告知基層行政單位 的情況下，越級設立的重建中心使得地方政府的角色既模糊又尷尬，更引起在地 公所的反彈，甚至形成了中央政府─地方政府─基層行政單位─重建中心，多重 複雜的溝通和運作體系。

疊床架屋的行政體系也使重建中心督導考核制度複雜化、缺乏效率與公平。

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中央政府是委託單位，雖委請地方政府發揮督導重建中心之責，但地方政府卻無 簽約之實，因此無管轄與考核之權，缺乏建議和使力的空間。再者，內政部補助 地方政府聘雇的督導人力，除了中央賦予的督考業務外，必須扮演重建中心、地 方政府及中央政府之間的橋梁，增加溝通聯繫的時間與業務量；此外，遙遠的中 央竟將巡迴輔導和考核業務委託給家扶中心，並採用一致性的考核制度，不但形 成 NGOs 主責聯繫學者專家、考核與輔導其他 NGOs 的奇景，更缺乏公平性、

減損重建中心的服務能量；最後，當受託單位多為全國性的大型 NGOs 時，考核 業務的啟動與考核建議的提供，必須透過科層體制傳達至總會，再由總會下指令 與裁決，延緩機制的啟動、複雜化訊息的傳遞、喪失考核的意義。

莫拉克風災由大型 NGOs 承接大多數重建中心的經驗，也與九二一震災多為 在地或小型的社福組織有所差異。承接莫拉克重建中心的大型 NGOs 大多缺乏在 地性，因此對在地資源與脈絡不甚了解，容易與受災地區產生衝突、耗費時間磨 合，甚至成為需要地方政府協助的團體。儘管少數 NGOs 已深耕原鄉多年、擁有 一定比例原鄉社工的優勢，但因原住民脈絡的獨特性，使得重建中心這個非部落 自組的組織，仍被視為外來團體，而遭到排擠與攻擊。縱使兩次災後皆有配置社 工人員、聘雇在地人才為優先的規範，但在地性的問題，曾是九二一重建的困境，

更是莫拉克風災生活重建推動過程的棘手問題。

大型 NGOs 之所以在生活重建過程中扮演如此重要的角色，是源自於政府的 過度授權。內政部頒布的《莫拉克重建中心實施辦法》並未參考九二一震災由中 央下放地方政府主導重建中心業務，以及部分縣市公辦公營的成功經驗，而是將 重建中心全面委託 NGOs 辦理，甚至將中央主責的巡迴輔導和績效考核業務委託 給家扶中心，在極小化自身責任後，順理成章的成為民間團體的「監督者」，形 成政府與 NGOs 角色本末倒置的現象。

在中央政府角色消失、與地方政府也無直接從屬關係的狀態下，重建中心只 能靠一年 40 萬的方案費執行中央賦予的 6 大面向的生活重建業務。雖然，莫拉 克生活重建的服務項目較九二一震災來得完善，但實際執行時，沒有政府支持且

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本身沒有公權力的 NGOs，並不容易整合各部會局處提供全面且完整的資源與支 持，只有個位數的重建中心社工員，不但要服務廣大的受災地區與災民，更要承 擔 6 大面向的責任，在壓力過大的情況下，可想而知的是挫敗、放棄、攀升的人 員流動率。在人力、經費及時間有限的情況下，6 大項目的執行也將以較為單純 的「個案服務」為主軸，儘管當年剛進駐的熱血，曾讓重建中心有以社區為基礎 進行服務提供的嚐試。但是，當服務項目本身、績效指標、考核方式皆以「個案 服務」和「人次」為標準時，以個案為中心的生活重建服務提供，成為重建中心 理所當然的選擇。

最後，雖然九二一的南投縣與臺中縣有原住民部落遭受災害。但是，規模與 比例卻莫拉克風災來得大。莫拉克風受災地區多為原住民部落，政府應有尊重和 重視多元文化與生活方式的作為。然而，《莫拉克重建條例》第 20 條的遷村條款，

已顯示其缺乏以部落和社區為主體的思維，而「永久屋」的出現與執行，更是在 府院與巨型 NGOs 的會議中拍板定案，使受災地區面臨另一次人為災難的壓迫與 傷害。

「一系列的決定開啟災害重建之門，這些決策差不多都有立即性，必須即刻 做出反應。儘管做出這些決策是有時間壓力的，但它們卻有長期的影響，因為它 們將改變受災者未來幾年的生活。」（謝志誠、林萬億、傅從喜等譯，2012，頁 1）此句話深刻點出災難重建機制有啟動的時間壓力，以及對受災地區與居民的 深遠影響。經歷災難無情對待的倖存者，亟需外界的及時協助。好的重建政策，

將能夠引導重建工作的正向發展，大大提升災後復原的可能。反之，災後重建機 制將會擴大傷害並阻礙重建，成為政府的壓迫，使災民再次遭遇人為的浩劫。

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貳、生活重建服務的執行現況與反思

一、經濟發展的困境與契機

1. 資源分配、產業發展及就業的困境

莫拉克風災後 NGOs 的勸募金額（約 146 億）大於政府（約 115 億），且集 中在少數 NGOs 手中（約 120 億）。政府與 NGOs 一致性的將大部分鉅款投入永 久屋的興建工程，更於災民入住永久屋後，不當的將資源挹注於其中。這樣的資 源分配是政府「吸引」災民下山的手段，NGOs 也能因「入住永久屋等同於災民」

的前提，使得資源發放不會遭受質疑，且相較於原地重建的山區，永久屋資源提 供的過程相形迅速與簡便。但是，對於永久屋居民來說，過度的資源挹注，將減 損居民重建的動機、強化其依賴心理、弱化社區能量，居民更可能在資源撤離後 面臨強烈的剝奪感，極度不利於生活重建。另一方面，對於原地重建的社區而言，

資源集中永久屋的狀況，不但使原鄉居民成為被忽視的邊緣人口，更使其有如被 遺棄的廢墟，只能自立自強。

此外，在產業重建方面，重建中心帶著自身的想像，為永久屋地區規劃有助 於推廣與傳承在地人文和生活及藝術的觀光產業，但這樣的想法與作為並未從社 區過去的生活習慣與文化脈絡出發，難以促進社區的積極參與和投入。另一方 面，對於原地重建並持續以務農為生的居民來說，產業轉型與農產銷售是多數居 民的期望，但是農會並無積極輔導與銷售的意願、政府的輔導課程並不深入且持 續、巡迴輔導委員過於專業且操之過急的要求又為社區帶來壓力，產業重建仍是 充滿限制與阻礙。

最後，在就業協助上，原本是政府欲協助災民抒緩經濟壓力、協助特定對象 短期就業的八八零工，不但沒有真正解決災區就業的問題，反而造成居民的依 賴、喪失求職和參與職訓的動機，甚至將簡單的清掃工作視為八八零工的職責，

瓦解社區既存的互助和分享精神、使其養成自掃門前雪的生活態度。

2. 以社區脈絡為基礎的產業重建實例

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臺東太麻里香蘭村為復興小米文化、重現小米在部落中被蓬勃栽種的榮景、

恢復小米收穫祭的形式與內容，提出了「小米田文化復興」的構想。沒想到，大 量栽種的經濟效益與收入，使得小米成為部落重要的產業、部分家庭的主要生計 來源。此外，為使小米產業能夠不在政府補助下獨立自主的永續經營，部落積極 研發各種小米食品、提升小米附加價值。由此可知，以部落文化和生活為基礎的 產業重建，能獲得部落的認同和參與，朝向自主經營與永續發展之路邁進。

二、發展社會資本與發掘社區資產的困境與契機

1. NGOs 與社會工作者的困境

進駐災區提供生活重建服務的 NGOs 與社會工作者，容易陷入「施與受」的 關係中，忘了聽聽災民需要什麼、想要什麼，逕自替災區擬定重建計畫並執行、

忽略災區的聲音，如此一來，將無法與受災社區形成互助、互信及互惠的雙贏局 面。身為一個協助重建的組織或專業工作者，若缺乏了解、同理與文化敏感度的 作為，以及不具跨文化反思和自我省察態度，將使專業工作者容易用歧視的眼光 看待受災地區，用自身的文化和專業霸權對受災地區形成壓迫，不但無法發掘社 區的資產，更不利社會資本的發展。

2. 發掘社區資產與強化社會資本的實例

小林村的玄天上帝、原住民的教會、漢人的土地公是不同族群與地區心靈的 寄託，信仰重建的過程能吸引返鄉遊子、強化家庭凝聚力，也能串聯社區的人際

小林村的玄天上帝、原住民的教會、漢人的土地公是不同族群與地區心靈的 寄託，信仰重建的過程能吸引返鄉遊子、強化家庭凝聚力，也能串聯社區的人際