第一章 緒論
第二節 分析觀點與研究架構
壹、台灣交通政策與運輸市場之變遷
我國交通政策主要負有推動國土開發、產業經濟、都市發展及區域均衡等四 大任務，另透過交通建設與交通維持，可促進民間投資就業，強化區域競爭力，
便利民生活動，提升全民生活品質。回顧 1950 年至今，政府對於重大交通建設，
均投注相當多公務預算（含特別預算），運輸工具的資本財呈現逐年遞增的情形，
在 1970 年之前，投資金額佔全國各產業總投資金額之比例亦逐年遞增（1970 年略 少於新台幣 100 億元，佔 14.8﹪）；1971 年至 1998 年雖然運輸工具資本財年投資 金額仍大幅遞增（1998 年為 1,878 億元），但佔全國各產業總投資金額之比例卻逐 漸下降（1998 年約佔 8﹪）；1999 年起受九二一震災及亞洲金融風暴影響，投資減 少並持平；2009 年為 1,250 億，比例亦減至 5﹪。在運輸部門中央公務預算核列數 中，公路及軌道預算所佔比例最高，合計達 90﹪；其中，軌道預算在 2004 年首次 超過公路預算（但 2008 年起因執行擴大內需及振興經濟方案，公路預算又超越軌 道預算，2011 年才又回復），顯示政府近年來在陸運政策上已經有所調整，逐漸朝 向以軌道發展帶動公共運輸的模式進行，而該時期隨著高快速路網的架構完成，
公路建設對於發展逐漸飽和的西部走廊，邊際效益亦有逐漸減少的趨勢。在經濟 貢獻度方面，交通建設降低各產業運輸成本、增加產業鏈群聚效益、創造消費、
提升土地利用價值，對 GDP 有 4 期遞延的收益效果，交通運輸建設的投入對於 GDP 貢獻的彈性係數約為 0.112，亦即每增加 1﹪的交通建設投入，會增加 0.112
﹪之 GDP。以 2010 年產業、勞動投入水準為例，每 100 萬元投入可促進 123.56 萬元 GDP 總額的增加，並帶動私部門增加 4 人的就業機會。
公共運輸市場結構方面，1970 年以來臺鐵的上車人數始終維持在每日 46 萬至 49 萬人之間，2000 年微幅升至每日 51 萬人，隨後稍微下降，至 2010 年再增至每 日 52 萬人的水準，其它公共運具運量則起伏較大，市區公車及公路客運因自小客 車成長而呈衰退趨勢，捷運及高鐵運量則因新線啟用而逐漸成長，尤其 2000 年北 捷板南線通車，聯成雙十字型路網，隨後 10 年間全線每日乘車人數由 70 萬人呈 倍數成長至 150 萬人，但相對也使臺鐵板橋至松山區間通勤旅客大幅流失。高鐵 於 2007 年完工通車後不但吸走臺鐵及國道客運北高中長程旅客，更將國內北高航 線逐出市場，不過與高鐵有共站轉運機能的台鐵，相關區段短途旅客量明顯增加。
2010 年公共運具每日上車人數與延人公里所佔比例見表 1-1。1
表 1-1：2010 年台灣地區公共運具運量比例概況表
每日上車人數 所佔比例 每日延人公里 所佔比例 市區公車 223 萬 44.6﹪ 1,796 萬 17.8﹪
捷運 151 萬 30.2﹪ 1,216 萬 12.1﹪
公路客運 64 萬 12.8﹪ 2,544 萬 25.3﹪
臺鐵局 52 萬 10.4﹪ 2,465 萬 24.5﹪
高鐵 10 萬 2.0﹪ 2,052 萬 20.4﹪
資料來源：交通部運輸研究所網站。作者整理。
2007 年高鐵通車以前，交通建設的區域可及性可分為 2 項觀點，公路部分自 國道一號、國道三號、國道五號高速公路，以及各快速道路陸續通車，大幅增加 沿途鄉鎮市區的區域可及性，汽車於 15 分鐘以內可抵達交流道的鄉鎮數，自 1979 年的 138 個，成長至 2010 年的 223 個（表 1-2），可及性高之鄉鎮人口亦隨之成長，
然可及性超過 30 分鐘之鄉鎮人口則呈現負成長；其中，2006 年至 2011 年的人口 消長則呈穩定狀態（表 1-3）。從不同年期可以發現：國道一號對縮短區域旅行時 間及產業都會區集中化（表 1-4）有顯著影響；國道三號仍有帶動人口集中化的趨 勢，但縮短旅行時間較不顯著；國道五號對縮短台北-宜蘭旅行時間影響顯著。
軌道部分台鐵於 1991 年完成環島鐵路網，並持續改善既有路線、車輛及旅運 設施，惟對總運量及帶動人口集中化趨勢影響不大。高鐵 2007 年通車，因部份車 站位於郊區，初期帶動人口集中化趨勢不明顯，但縮短旅行時間亟為明顯。
表 1-2：高/快速公路區域可及性服務（鄉鎮市個數）狀況表 可及性/年期 1979 年 1989 年 1999 年 2009 年 15 分鐘以內 138 151 212 223 15 至 30 分鐘 99 86 60 59 超過 30 分鐘 115 115 80 69
資料來源：交通部 100 年交通服務學術研討會資料集，2011：16。
1 延人公里為每 1 人搭乘 1 公里（人公里）的運量計算單位。
表 1-3：高/快速公路區域可及性影響（人口消長）狀況表 可及性/年期 1979 年 1989 年 1999 年 2009 年 15 分鐘以內 59.46﹪ 13.53﹪ 7.75﹪ 0.1493﹪
15 至 30 分鐘 8.25﹪ 9.00﹪ 2.07﹪ -1.263﹪
超過 30 分鐘 -39.96﹪ -2.08﹪ -3.69﹪ -1.139﹪
資料來源：交通部 100 年交通服務學術研討會資料集，2011：18。
表 1-4：國道一號高速公路服務鄉鎮人口消長率 有交流道服務鄉鎮 無交流道服務鄉鎮 人口數 5.32﹪ -2.18﹪
就業人口數 11.2﹪ -9.34﹪
資料來源：交通部 100 年交通服務學術研討會資料集，2011：20。
台灣因應全球化趨勢已於 2010 年底進行 5 都（6 都）直轄市改制，未來使台 灣都市具備國際競爭能力，需促使都會圈、直轄市與鄰近縣市共同合作，帶動區 域整體發展，以強化區域經濟實力、促進區域地方共同繁榮（蕭全政，2009：
133-134）。我國交通政策在此前提之下，配合國土空間發展（含限制），人口負成 長、高齡化，及低碳永續環境，勢必將有新的轉型與作為，而臺鐵也需在新局面 之前，加速進行經營變革。
貳、臺鐵局經營的困境
當前臺鐵局面臨的困境，可以說是沿襲自過去交通政策發展的結果，以及本 身欠缺經營效率所造成，前者主因交通政策欠缺公平性，尤其大眾運輸在我國整 體交通系統中的定位不明確，以致產生交通資源的分配問題，造成政府視公路、
機場、港灣等基礎設施之建設為必要的公共投資，卻將鐵路基礎設施建設視為獲 益性的投資，將其交由鐵路事業單位自行負責，形成鐵路無法與公路平等競爭的 問題。後者則因臺鐵身為行政機關，經營自主權、營運範圍、員工激勵等方面均 受限，致營運效率不佳；再加上臺鐵局在營運盈餘時期自行負擔員工退休金的模 式，並未因虧損而調整，當過多的冗員、沉重的退撫金、利息的負擔、加班費支 出、效率不佳的耗損及政策性支出造成財務增支負擔的同時，客貨收入又因公路
建設逐漸完備的影響而下降，終於導致財務虧損擴大惡化（詳見表 1-5）。
表 1-5：近 5 年臺鐵決算虧損數 單位：億 2005 年 2006 年 2007 年 2008 年 2009 年 2010 年 損益 -103.05 -101.42 -148.92 -115.98 -115.85
-102.39
累積虧損 -1,490.22 -1591.64 -1,740.56 -1,856.55 -1,972.40 -2,074.05資料來源：台灣鐵路統計年報，2005 年至 2010 年。作者整理。
參、臺鐵局經營改革的合理化方向
討論臺鐵局經營改革方向，宜先確認在臺鐵上位的國家交通政策對臺鐵局的 管制模式，包括經濟管制與社會管制。我國在 1995 年之前交通政策涵蓋範圍相當 廣泛，惟流於空洞、抽象，缺乏具體施行方針；自 1995 年之「運輸政策白皮書」
以及 2002 年之「交通政策白皮書」後，才在政策、策略、措施三層架構之外，看 到較具體的執行計畫（林淑馨，2004），而未來臺鐵，應該要符合執行層面愈益明 確的交通政策，妥善考慮經濟管制與社會管制的限制，確定本身的定位及稟賦，
清楚劃分事業中「公」與「私」的責任領域，才能成功推動經營改革。過去臺鐵 未能具體評估自身公共性負擔，以及分析公營與民營實際的效能差異，才造成「車 路分離」、「車路一體」民營化或公司化進程的裹足不前。
其次，臺鐵經營改革必須跳脫組織內改革的框架，勿侷限於行政安定的層級，
而應該朝向組織外改革研議，以有效擴大經營效能。但改革可以分階段進行，一 方面較易化解推動的阻力，另一方面亦可逐步驗證成效，及時妥適的修正。
本研究在分析項目方面，公營事業運作、制約與改變的營運關鍵點包括：
（一）經營效率-人事、採購、材料、安全、車輛效率、工作激勵與運能提供等。
（二）公共性-獨占與規模經濟、交通權、替代性、重分配、其他政府政策等。
（三）財務盈虧-收支比、票價水準、政府投資、補貼、政策負擔等。
最後則是經營型態的選擇，及改革過程中與政經社會的關聯，從經營型態光 譜（圖 1-1）來看，維持政府經營的模式（左翼），最無經營效率，但卻最能受民
意監督貼近社會需求，供社會汲取；2以「車路一體」的模式民營化或公司化（右 翼，如台灣高鐵），最具經營效率，但如無適當監督可能會避免社會汲取，退去 社會服務的色彩；在中間地帶的模式則包括車路分離民營化、民間有潛力開發的 部份開放 BOT、ROT 或 OT、以及部份業務開放民間外包，對事業整體而言，這 些模式產生的經營效率與社會服務也在左右翼間游走。
政府經營 部份業務 BOT、ROT 車路分離 車路一體 開放外包 或 OT 民營化 民營化 左翼 右翼 弱 經營效率 強 強 政治維繫 弱 強 社會汲取 弱
圖 1-1 經營型態光譜
從變革的執行難度比較（圖 1-2），可以發現在社會汲取台鐵的狀況下，維持政 府經營的模式較易執行，以「車路分離」模式的民營化較為困難，中間地帶的模 式其難易度亦在左右翼間游走。
政府經營 部份業務 BOT、ROT 車路一體 車路分離 開放外包 或 OT 民營化 民營化 維持現況 維持現況 維持現況 體制變更 體制變革 需有效管制 需利益誘因 需利益誘因 需利益誘因
需有效管制 需有效管制 需有效管制 工會抗爭 工會抗爭 容易 變革執行 困難
圖 1-2 變革執行難度比較
從改善財務虧損的方式比較（圖 1-3），提升事業本身經營效率（達到不虧損）
對政府支出影響最小，重分配意涵亦最小（右翼）；由政府對虧損缺口進行補貼，
2 社會汲取指臺鐵提供社會民眾之利益。
對政府支出影響最大，重分配意涵最大（左翼）；在中間地帶的方式自右至左分別 為特許台鐵本業外經營（例如產業開發，等同政府提供資源）、台鐵自行貸款、及 政府專案輔助。惟前述右翼之事業本身經營效率，在社會汲取狀況下是很難達到 不虧損的。
對政府支出影響最大，重分配意涵最大（左翼）；在中間地帶的方式自右至左分別 為特許台鐵本業外經營（例如產業開發，等同政府提供資源）、台鐵自行貸款、及 政府專案輔助。惟前述右翼之事業本身經營效率，在社會汲取狀況下是很難達到 不虧損的。