臺鐵局營運的政治經濟分析，1945-2011

國立台灣大學社會科學院政治學系 碩士論文

Department of Political Science College of Social Sciences National Taiwan University

Master Thesis

臺鐵局營運的政治經濟分析，1945-2011 The Political Economy of the Operation of the Taiwan Railways Administration，1945-2011

杜 微 Wei Tu

指導教授： 蕭全政 博士 Advisor: Chyuan-Jenq Shiau, Ph.D.

中華民國 101 年 3 月

March, 2012

謝 辭

感謝台大政治系 EMPA 讓我在工作之餘有機會吸收新知，系上良師們的學養 風範，以及淳淳誨訓，令人永誌難忘。感謝蕭全政老師細心的指導與鼓勵，以及 口試委員李顯峰老師與孫智麗老師的指正，讓我完成了論文。兼顧公務、家庭，

及課業，台大 3 年在職專班的求學歷程，是精采的、充實的、忙碌的，而且是超 值的。

回想系主任王業立老師在專班開課初始，就鼓勵大家於修課同時，應該進行 論文的寫作準備，最好二年通過論文，最遲不要超過二年半，而且班上同學可以 互相勉勵，團進團出；我也在一上蒙獲蕭老師同意指導。怎奈資質愚昧，眼見班 上「領先群」同學們紛紛完成論文，自己進度卻逐漸落後，內心惶恐益加，所幸 許書銘學長、胡雅芳學姐，以及同學仰忠、亦安、雪梅、純真、俊明、雯雯、合 鎔、夏瑩、三修、小平等人不斷給予鼓勵與激勵，甚至協尋提供資料，使我得以 繼續撰寫論文並通過口試，感謝同學們的相挺。在此更要感謝本班瑞麟、純真兩 位班代，和雯雯總管的付出，有你們才有第九屆 EMPA 的凝聚。

最後要感謝我親愛的妻子姚芬和女兒馥安，在學業期間對我的包容與關照，

使我可以專注於工作及課業，也讓我年過半百還能一圓求知美夢。

杜 微 謹誌於 2012 / 3 / 28

國立臺灣大學 100 學年度第 2 學期碩士學位論文提要

論文題目：臺鐵局營運的政治經濟分析，1945-2011

所 組 別：政治學系「政府與公共事務」碩士在職專班（學號：P98322001）

研 究 生：

杜 微

蕭 全 政 博 士

臺鐵局、鐵路改革、民營化、效率、公共性、財務

論文提要內容：

臺鐵局身為公營事業，除與旅客貨商的業務（服務）往來，還肩 負政府政策及社會責任的執行重任，加上內部員工自組工會的影響力 量，其中互動可用「混沌」一詞形容，欲解開全貌，恐非單就營收損 益分析能夠達成；另在公營事業轉型的過程中，臺鐵局歷經「車路分 離」民營化、「車路一體」民營化、公司化等方案研議，惟實際進程 一再推遲；以何種模式儘快轉型，對臺鐵局未來發展亦至關重要。

本研究包括 5 個章節：第 1 章描述問題意識與研究架構，回顧與 主題相關的文獻概念；第 2 章探討臺鐵局與台灣政經整體關係的演進 脈絡，並檢視其影響；第 3 章研究在國土發展與交通政策之下，臺鐵 局定位與其結構性特質，包括生產性活動、汲取性活動，及保護性活 動的運作情形；第 4 章分析經營效率、公共性，及財務面等三個改革 關鍵要項，研討轉型發展策略限制，再比較國外鐵路改革的成效；第 5 章則綜整前文討論，提出研究發現與 4 點政策建議： （1）先確立臺 鐵局改革模式。（2）重新劃分經營責任及義務。（3）正視政經現況，

重視協商。（4）以立法確保政策方向與內涵。

ABSTRACT

The Political Economy of the Operation of the Taiwan Railways Administration，1945-2011

by Wei Tu March,2012

DEPARTMENT：POLITICAL SCIENCE

MAJOR：GOVERNMENT AND PUBLIC AFFAIRS DEGREE：MASTER OF ARTS

KEY WORD：

Taiwan Railways Administration(TRA)、railway reformation

privatization、efficiency、public interest、finances

The TRA is a government-owned organization. Besides transporting passengers and freight, it has to execute government’s policy and carry the burden of social

responsibility. Also, the labor union is another important factor for TRA.The interaction between the labor union and TRA is not smooth and can not be observed by analyzing profit and deficit. TRA has undergone many kinds of privatization designs durring its transformation. What is the best way to transform is very important for the future of TRA.

There are 5 chapters in the thesis: Chapter1 describs the situation mentioned above and related studies. Chapter 2 probes what is between TRA and the entire

political-economic relation in Taiwan. Chapter 3 defines the property of TRA under the policy of territorial development and transportation, including productive、

exploitative，and protective operations. Chapter 4 probes the limit of transformation strategy, and the comparison with foreign railways by analyzing the key factors such as operating efficiency, publicity, and finance. Chapter 5 sums up the discussion, and makes 4 recommendations : to propose a reform mode for TRA, to defines its operating responsibility and obligation, to renegotiate with the labor union under present political and economical situations and to ensure the approval of the policy through legislation.

目 錄

口試委員審定書 ………Ⅰ 謝辭 ………Ⅱ 中文摘要 ………Ⅲ 英文摘要 ………Ⅳ

第一章 緒論 ……… 1

第一節 研究緣起與問題意識 ………. 1

第二節 分析觀點與研究架構 ………. 1

第三節 文獻回顧 ………. 9

第四節 章節安排 ……….23

第二章 臺鐵局與台灣政經整體關係的演進脈絡 ………25

第一節 大陸內戰時期，1945 年至 1950 年………26

第二節 遷台發展時期，1950 年至 1978 年………27

第三節 營運轉變時期，1978 年至 1989 年………28

第四節 改制研議時期，1989 年至 2000 年………30

第五節 政黨輪替時期，2000 年至 2007 年………32

第六節 轉型發展時期，2007 年以後………..34

第七節 檢視臺鐵政經關係脈絡的影響 ……….35

第三章 臺鐵定位與結構性特質 ………39

第一節 國土發展與交通政策 ……….39

第二節 臺鐵局生產性活動 ……….43

第三節 資源汲取及資源補貼 ……….54

第四節 臺鐵局保護性活動 ……….66

第五節 小結 ……….68

第四章 臺鐵局營運改革關鍵要項分析 ………71

第一節 臺鐵局經營效率分析 ……….71

第二節 臺鐵局公共性分析 ……….77

第三節 臺鐵財務面分析 ……….85

第四節 其它營運改革要項 ……….90

第五節 日本、歐美鐵路改革之比較 ……….93

第六節 小結………...97

第五章 結論與建議……….…101

第一節 研究發現 ………101

第二節 政策建議 ………103

參考文獻……….107

附錄……….113

表圖目次

圖 1-1 經營型態光譜 ……… 6

圖 1-2 變革執行難度比較 ……… 6

圖 1-3 改善財務虧損方式比較 ……… 7

圖 1-4 研究架構示意圖 ……… 8

圖 2-1 政經整體結構與行為者互動關係示意圖 ………...25

圖 4-1 2010 年交通部對臺鐵局虧損歸責示意圖 ………. 86

圖 4-2 2005 年臺鐵局與工會協商提出之虧損歸責示意圖 ……. 87

圖 4-3 資產結構與變革執行比較圖……… 90

表 1-1 2010 年台灣地區公共運具運量比例概況表 ……… 3

表 1-2 高/快速公路區域可及性服務（鄉鎮市個數）狀況表 … 3 表 1-3 高/快速公路區域可及性影響（人口消長）狀況表 …… 4

表 1-4 國道一號高速公路服務鄉鎮人口消長率 ………. 4

表 1-5 近 5 年臺鐵決算虧損數 ………. 5

表 1-6 運輸政策白皮書所提與台鐵局相關主要項目節錄……… 10

表 1-7 交通政策白皮書所提與台鐵局相關主要項目節錄……… 11

表 1-8 「台灣綜合運輸發展規劃」相關於臺鐵局營運推動方向 14 表 1-9 先進國家鐵路改革之比較 ……….. 20

表 2-1 大陸內戰時期臺鐵與政經整體結構關係分析表 ……….. 26

表 2-2 遷台發展時期臺鐵與政經整體結構關係分析表 ……….. 28

表 2-3 營運轉變時期臺鐵與政經整體結構關係分析表 ……….. 29

表 2-4 改制研議時期臺鐵與政經整體結構關係分析表 ……….. 31

表 2-5 政黨輪替時期臺鐵與政經整體結構關係分析表 ……….. 33

表 2-6 轉型發展時期臺鐵與政經整體結構關係分析表 ……….. 35

表 3-1 臺鐵局配合國土發展主要建設規劃 ……….. 40

表 3-2 臺鐵局其它重要建設規劃彙整表 ……….. 42

表 3-3 2010 年臺鐵區域與跨域客運量佔比 ………. 44

表 3-4 2010 年臺鐵旅次型態及客運量佔比 ………. 45

表 3-5 2010 年臺鐵車站進出旅次與營收排序 ………. 45

表 3-6 2010 年臺鐵各站間整體起迄旅次排序 ………. 47

表 3-7 臺鐵局歷年義務負擔運費減價損失 ……….. 48

表 3-8 臺鐵局近年貨運噸數及貨別 ……….. 49

表 3-9 2010 年臺鐵區域與跨域貨運量佔比 ………. 50

表 3-10 2010 年貨運量與營收佔比 ………50

表 3-11 2005/2010 年主要貨運起迄地區比較……….51

表 3-12 餐旅服務總所近年收支盈虧統計表 ……….52

表 3-13 商標授權金收入統計表 ……… 52

表 3-14 貨運服務總所近年收支盈虧統計表 ……… 53

表 3-15 臺鐵局土地使用項目及面積 ……… 54

表 3-16 臺鐵局營業與非營業用地面積及現值 ……… 54

表 3-17 臺鐵局基於政策無法裁撤小站虧損情形 ……… 58

表 3-18 自強號/莒光號停靠站比例表 ………... 60

表 3-19 臺鐵局三支線收支狀況統計表 ……… 61

表 3-20 臺鐵局捷運車站預測運量與實績比較表 ……… 64

表 3-21 臺鐵局捷運車站含前後方站運量變化表 ……… 64

表 3-22 2011 年六家支線與沙崙支線利用率 ………... 65

表 3-23 臺鐵局 2010 年促參案規劃辦理情形 ……….. 67

表 3-24 臺鐵局 2010 年都市更新案規劃辦理情形 ……….. 67

表 4-1 臺鐵局近 10 年客座利用率 ……….. 72

表 4-2 各國鐵路人力運用參考表 ……… 74

表 4-3 年度車站建築與設施更新預算比較表 ……… 80

表 4-4 旅客反應案件後送統計（歸責單位區域）……….. 81

表 4-5 旅客反應案件後送統計（反應事項性質）……….. 81

表 4-6 2011 年媒體報導事件統計（歸責單位區域）…………. 82

表 4-7 2011 年媒體報導事件統計（報導事件性質）………….82

表 4-8 2011 年臺鐵局重要新聞事件……….82

表 4-9 2011 年立委關切案件統計（歸責單位區域）………….83

表 4-10 2011 年立委關切案件統計（關切案件性質）………….84

表 4-11 交通部門歷年中央公務預算合列數統計表 ………91

表 4-12 台鐵局組織外改革進程表 ………98

第一章 緒論

第一節 研究緣起與問題意識

臺鐵局的經營已經邁入第 124 個年頭，這個百年老店，歷經滿清、日據、光 復、民國等階段，始終在台灣島內運輸佔有一席之地，也成為許多人心中無法抹 去的記憶，但歷年來政治經濟與外在社會環境的快速變遷，已使臺鐵出現巨額赤 字，營運亦日趨艱難，亟需審慎檢視自身定位，以謀後續發展。臺鐵自創建以來 一直隸屬政府組織，除與旅客貨商的業務（服務）往來，還肩負政府政策及社會 責任的執行重任，加上內部員工自組工會的影響力量，其互動可用「混沌」一詞 形容，欲解開全貌，恐非單就營收損益一項能夠含括，而應當從政治經濟面向切 入，同時以整體社會角度分析出正確的互動連結，方為恰當。

另在公營事業轉型的過程中，臺鐵局歷經「車路分離」民營化、「車路一體」

民營化、公司化等方案研議，惟實際進程一再拖延；以何種模式轉型及其影響程 度，對臺鐵局未來發展亦至關重要。

本研究選擇「臺鐵局營運的政治經濟分析」為主題，希望跳脫以往僅用服務 效能衡量臺鐵營運的單純思維模式，改從歷史脈絡與政經關聯性分析定位臺鐵，

並就政經結構、公共治理（政策）、運輸效能等多元層面，以宏觀的角度，研析臺 鐵未來經營運輸服務及各種延伸事業的合理方向。

第二節 分析觀點與研究架構

壹、台灣交通政策與運輸市場之變遷

我國交通政策主要負有推動國土開發、產業經濟、都市發展及區域均衡等四 大任務，另透過交通建設與交通維持，可促進民間投資就業，強化區域競爭力，

便利民生活動，提升全民生活品質。回顧 1950 年至今，政府對於重大交通建設，

均投注相當多公務預算（含特別預算），運輸工具的資本財呈現逐年遞增的情形，

在 1970 年之前，投資金額佔全國各產業總投資金額之比例亦逐年遞增（1970 年略 少於新台幣 100 億元，佔 14.8﹪）；1971 年至 1998 年雖然運輸工具資本財年投資 金額仍大幅遞增（1998 年為 1,878 億元），但佔全國各產業總投資金額之比例卻逐 漸下降（1998 年約佔 8﹪）；1999 年起受九二一震災及亞洲金融風暴影響，投資減 少並持平；2009 年為 1,250 億，比例亦減至 5﹪。在運輸部門中央公務預算核列數 中，公路及軌道預算所佔比例最高，合計達 90﹪；其中，軌道預算在 2004 年首次 超過公路預算（但 2008 年起因執行擴大內需及振興經濟方案，公路預算又超越軌 道預算，2011 年才又回復），顯示政府近年來在陸運政策上已經有所調整，逐漸朝 向以軌道發展帶動公共運輸的模式進行，而該時期隨著高快速路網的架構完成，

公路建設對於發展逐漸飽和的西部走廊，邊際效益亦有逐漸減少的趨勢。在經濟 貢獻度方面，交通建設降低各產業運輸成本、增加產業鏈群聚效益、創造消費、

提升土地利用價值，對 GDP 有 4 期遞延的收益效果，交通運輸建設的投入對於 GDP 貢獻的彈性係數約為 0.112，亦即每增加 1﹪的交通建設投入，會增加 0.112

﹪之 GDP。以 2010 年產業、勞動投入水準為例，每 100 萬元投入可促進 123.56 萬元 GDP 總額的增加，並帶動私部門增加 4 人的就業機會。

公共運輸市場結構方面，1970 年以來臺鐵的上車人數始終維持在每日 46 萬至 49 萬人之間，2000 年微幅升至每日 51 萬人，隨後稍微下降，至 2010 年再增至每 日 52 萬人的水準，其它公共運具運量則起伏較大，市區公車及公路客運因自小客 車成長而呈衰退趨勢，捷運及高鐵運量則因新線啟用而逐漸成長，尤其 2000 年北 捷板南線通車，聯成雙十字型路網，隨後 10 年間全線每日乘車人數由 70 萬人呈 倍數成長至 150 萬人，但相對也使臺鐵板橋至松山區間通勤旅客大幅流失。高鐵 於 2007 年完工通車後不但吸走臺鐵及國道客運北高中長程旅客，更將國內北高航 線逐出市場，不過與高鐵有共站轉運機能的台鐵，相關區段短途旅客量明顯增加。

2010 年公共運具每日上車人數與延人公里所佔比例見表 1-1。¹

表 1-1：2010 年台灣地區公共運具運量比例概況表

每日上車人數 所佔比例 每日延人公里 所佔比例 市區公車 223 萬 44.6﹪ 1,796 萬 17.8﹪

捷運 151 萬 30.2﹪ 1,216 萬 12.1﹪

公路客運 64 萬 12.8﹪ 2,544 萬 25.3﹪

臺鐵局 52 萬 10.4﹪ 2,465 萬 24.5﹪

高鐵 10 萬 2.0﹪ 2,052 萬 20.4﹪

資料來源：交通部運輸研究所網站。作者整理。

2007 年高鐵通車以前，交通建設的區域可及性可分為 2 項觀點，公路部分自 國道一號、國道三號、國道五號高速公路，以及各快速道路陸續通車，大幅增加 沿途鄉鎮市區的區域可及性，汽車於 15 分鐘以內可抵達交流道的鄉鎮數，自 1979 年的 138 個，成長至 2010 年的 223 個（表 1-2），可及性高之鄉鎮人口亦隨之成長，

然可及性超過 30 分鐘之鄉鎮人口則呈現負成長；其中，2006 年至 2011 年的人口 消長則呈穩定狀態（表 1-3）。從不同年期可以發現：國道一號對縮短區域旅行時 間及產業都會區集中化（表 1-4）有顯著影響；國道三號仍有帶動人口集中化的趨 勢，但縮短旅行時間較不顯著；國道五號對縮短台北-宜蘭旅行時間影響顯著。

軌道部分台鐵於 1991 年完成環島鐵路網，並持續改善既有路線、車輛及旅運 設施，惟對總運量及帶動人口集中化趨勢影響不大。高鐵 2007 年通車，因部份車 站位於郊區，初期帶動人口集中化趨勢不明顯，但縮短旅行時間亟為明顯。

表 1-2：高/快速公路區域可及性服務（鄉鎮市個數）狀況表 可及性/年期 1979 年 1989 年 1999 年 2009 年 15 分鐘以內 138 151 212 223 15 至 30 分鐘 99 86 60 59 超過 30 分鐘 115 115 80 69

資料來源：交通部 100 年交通服務學術研討會資料集，2011：16。

1 延人公里為每 1 人搭乘 1 公里（人公里）的運量計算單位。

表 1-3：高/快速公路區域可及性影響（人口消長）狀況表 可及性/年期 1979 年 1989 年 1999 年 2009 年 15 分鐘以內 59.46﹪ 13.53﹪ 7.75﹪ 0.1493﹪

15 至 30 分鐘 8.25﹪ 9.00﹪ 2.07﹪ -1.263﹪

超過 30 分鐘 -39.96﹪ -2.08﹪ -3.69﹪ -1.139﹪

資料來源：交通部 100 年交通服務學術研討會資料集，2011：18。

表 1-4：國道一號高速公路服務鄉鎮人口消長率 有交流道服務鄉鎮 無交流道服務鄉鎮 人口數 5.32﹪ -2.18﹪

就業人口數 11.2﹪ -9.34﹪

資料來源：交通部 100 年交通服務學術研討會資料集，2011：20。

台灣因應全球化趨勢已於 2010 年底進行 5 都（6 都）直轄市改制，未來使台 灣都市具備國際競爭能力，需促使都會圈、直轄市與鄰近縣市共同合作，帶動區 域整體發展，以強化區域經濟實力、促進區域地方共同繁榮（蕭全政，2009：

133-134）。我國交通政策在此前提之下，配合國土空間發展（含限制），人口負成 長、高齡化，及低碳永續環境，勢必將有新的轉型與作為，而臺鐵也需在新局面 之前，加速進行經營變革。

貳、臺鐵局經營的困境

當前臺鐵局面臨的困境，可以說是沿襲自過去交通政策發展的結果，以及本 身欠缺經營效率所造成，前者主因交通政策欠缺公平性，尤其大眾運輸在我國整 體交通系統中的定位不明確，以致產生交通資源的分配問題，造成政府視公路、

機場、港灣等基礎設施之建設為必要的公共投資，卻將鐵路基礎設施建設視為獲 益性的投資，將其交由鐵路事業單位自行負責，形成鐵路無法與公路平等競爭的 問題。後者則因臺鐵身為行政機關，經營自主權、營運範圍、員工激勵等方面均 受限，致營運效率不佳；再加上臺鐵局在營運盈餘時期自行負擔員工退休金的模 式，並未因虧損而調整，當過多的冗員、沉重的退撫金、利息的負擔、加班費支 出、效率不佳的耗損及政策性支出造成財務增支負擔的同時，客貨收入又因公路

建設逐漸完備的影響而下降，終於導致財務虧損擴大惡化（詳見表 1-5）。

表 1-5：近 5 年臺鐵決算虧損數 單位：億 2005 年 2006 年 2007 年 2008 年 2009 年 2010 年 損益 -103.05 -101.42 -148.92 -115.98 -115.85

-102.39

資料來源：台灣鐵路統計年報，2005 年至 2010 年。作者整理。

參、臺鐵局經營改革的合理化方向

討論臺鐵局經營改革方向，宜先確認在臺鐵上位的國家交通政策對臺鐵局的 管制模式，包括經濟管制與社會管制。我國在 1995 年之前交通政策涵蓋範圍相當 廣泛，惟流於空洞、抽象，缺乏具體施行方針；自 1995 年之「運輸政策白皮書」

以及 2002 年之「交通政策白皮書」後，才在政策、策略、措施三層架構之外，看 到較具體的執行計畫（林淑馨，2004），而未來臺鐵，應該要符合執行層面愈益明 確的交通政策，妥善考慮經濟管制與社會管制的限制，確定本身的定位及稟賦，

清楚劃分事業中「公」與「私」的責任領域，才能成功推動經營改革。過去臺鐵 未能具體評估自身公共性負擔，以及分析公營與民營實際的效能差異，才造成「車 路分離」、「車路一體」民營化或公司化進程的裹足不前。

其次，臺鐵經營改革必須跳脫組織內改革的框架，勿侷限於行政安定的層級，

而應該朝向組織外改革研議，以有效擴大經營效能。但改革可以分階段進行，一 方面較易化解推動的阻力，另一方面亦可逐步驗證成效，及時妥適的修正。

本研究在分析項目方面，公營事業運作、制約與改變的營運關鍵點包括：

（一）經營效率-人事、採購、材料、安全、車輛效率、工作激勵與運能提供等。

（二）公共性-獨占與規模經濟、交通權、替代性、重分配、其他政府政策等。

（三）財務盈虧-收支比、票價水準、政府投資、補貼、政策負擔等。

最後則是經營型態的選擇，及改革過程中與政經社會的關聯，從經營型態光 譜（圖 1-1）來看，維持政府經營的模式（左翼），最無經營效率，但卻最能受民

意監督貼近社會需求，供社會汲取；²以「車路一體」的模式民營化或公司化（右 翼，如台灣高鐵），最具經營效率，但如無適當監督可能會避免社會汲取，退去 社會服務的色彩；在中間地帶的模式則包括車路分離民營化、民間有潛力開發的 部份開放 BOT、ROT 或 OT、以及部份業務開放民間外包，對事業整體而言，這 些模式產生的經營效率與社會服務也在左右翼間游走。

政府經營 部份業務 BOT、ROT 車路分離 車路一體 開放外包 或 OT 民營化 民營化 左翼 右翼 弱 經營效率 強 強 政治維繫 弱 強 社會汲取 弱

圖 1-1 經營型態光譜

從變革的執行難度比較（圖 1-2），可以發現在社會汲取台鐵的狀況下，維持政 府經營的模式較易執行，以「車路分離」模式的民營化較為困難，中間地帶的模 式其難易度亦在左右翼間游走。

政府經營 部份業務 BOT、ROT 車路一體 車路分離 開放外包 或 OT 民營化 民營化 維持現況 維持現況 維持現況 體制變更 體制變革 需有效管制 需利益誘因 需利益誘因 需利益誘因

需有效管制 需有效管制 需有效管制 工會抗爭 工會抗爭 容易 變革執行 困難

圖 1-2 變革執行難度比較

從改善財務虧損的方式比較（圖 1-3），提升事業本身經營效率（達到不虧損）

對政府支出影響最小，重分配意涵亦最小（右翼）；由政府對虧損缺口進行補貼，

2 社會汲取指臺鐵提供社會民眾之利益。

對政府支出影響最大，重分配意涵最大（左翼）；在中間地帶的方式自右至左分別 為特許台鐵本業外經營（例如產業開發，等同政府提供資源）、台鐵自行貸款、及 政府專案輔助。惟前述右翼之事業本身經營效率，在社會汲取狀況下是很難達到 不虧損的。

政府補貼 專案輔助 自行貸款 特許本業 提升事業 虧損缺口 外經營 經營效率 左翼 右翼

大 政府支出 小 大 重分配意涵 小

圖 1-3 改善財務虧損方式比較

肆、研究架構

歐特（James E. Alt）和克利斯脫（K Alec Crystal）指出，基本上有三種不同 本質活動的國家機關，即保護性活動、生產性活動和汲取性活動國家機關。蕭全 政指出，多數國家機關混合了前述三種活動，產生了與民間社會的結構性關係，

其中隱含相輔相成的正關係，也隱含相互衝突互相限制的負關係，民間社會的政 治行為者由於利害不一，也可能分化為不同的利益團體或社會階層，對國家機關 產生影響力，使其難以無限制擴張及支配；準此，前述三種活動所涉及政治體制 與經濟體制的結構性特質，正是國家機關取得最大利益的關鍵。另一方面國家機 關與民間社會間的結構性關係，蘊涵著民間社會對國家機關自主性程度的限制，

國家機關的持續，必須依賴汲取民間社會的資源，且要能控制民間社會的壓力，

這些都會反映在政策的制定與發展上。

臺鐵局既為公營機構，自然視同是國家機關的一部份，而且是國家機關的重 要施政工具之一，分析前述整體結構關係，應回歸長期歷史過程與脈絡的探究，

從 1950 年起的因果變遷看出政經結構透過國家機關與公民社會、政治社會和經濟 社會相互影響，進行的偏差（bias）動員，使不同活動產生不同結果，例如島內運

輸市場狀況、臺鐵營運狀況、社會需求缺口、資源汲取、資源補貼、甚至臺鐵工 運發展態勢，再藉分析臺鐵三個營運關鍵要項（經營效率、公共性、財務盈虧）， 配合前述政經特性，提出經營策略與組織外變革議題，減少後續營運的決策和現 實狀況產生落差，俾推動有效經營作為，降低變革阻力，使國家整體資源運用效 能、社會福利及臺鐵本身存續趨近極大化的最適解。

歷史脈絡

國 公民 大陸戡 遷台發 營運轉 轉型發 家 政治 亂 展 變 展 機 經濟 1945 - 1950 - 1977- 2007 - 關 社會 1949 1976 1999

各時期偏差動員活動結果 ˙島內運輸市場狀況

政 偏 ˙臺鐵經營狀況 經 差 ˙社會需求缺口 結 動 ˙臺鐵工運發展

構 員 ˙其他相關發展（票價、法令、監督等）

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國家資源運用 ˙國土發展與政策工具 ˙保護性活動 與臺鐵定位 ˙生產性活動 ˙資源汲取 ˙資源補貼

˙經營效能 ˙事業發展策略 最適化方向

臺鐵經營方向 ˙公共性 （公營、民營 ˙財務面 、事業別） 減少落差

圖 1-4：研究架構示意圖

第三節 文獻回顧

壹、臺鐵局經營管理論述

含我國國土規劃與交通政策中，臺鐵局所處地位與擔負之任務、臺鐵局本身 業務經營管理；以及外國國營鐵路改革二類文獻論述。前者包括交通建設規劃、

台鐵局配合交通政策對未來發展的自我評估、台鐵局經營效率改善；後者則包括 民營化等經營方式轉型變革與經營策略研究之擬議。

一、交通政策與台鐵定位

（一）交通部於 1995 年出版之「運輸政策白皮書」，將社經環境、科技環境與財 政環境的變遷納入運輸政策製訂之背景考量。其中對於政府整體財政資源的困 窘，以及世界運輸業朝向民營化發展的趨勢，皆有說明。另於政策發展方向一節 中亦提出：陸運建設，由公路擴展至軌道；³運具使用，由私人誘導至大眾；運輸 發展，由都市擴大至偏遠；經營組織，由公營轉型至民營。⁴該文於第四篇運輸展 望提出的策略/措施，與軌道及台鐵局相關者綜整如表 1-6。

（二）1999 年交通部運輸研究所於「第 3 期台灣地區整體運輸系統規劃」中分析，

1997 年臺鐵局東西幹線部分路段，基隆-松山、台北-桃園、新竹-竹南、竹南-後龍、

三義-豐原、蘇澳新站-花蓮等路線利用率皆達 90﹪以上，有待改善。惟高速鐵路、

台中線（山線）雙軌工程、東部鐵路改善計畫等重大工程完工時，至目標年 2025 年，除台北- 新竹路線容量仍趨飽和外，其餘路線容量足以滿足

需求。而未來高速鐵路將成為西部走廊客運主軸，各車站搭配臺鐵、捷運、輕軌、

公車系統接駁，可便利民眾選擇不開車；傳統鐵路在西部地區將轉為區域通勤及

3 過去陸路運輸系統偏重公路，未來可供運輸建設之用地有限，發展重點將轉移至高運能、高品質 之軌道運輸，以提升陸路運輸效能（參見交通部運輸政策白皮書 P.193）。

4 過去公共運輸之經營係以公營為主，缺乏民營之效率，至公營機關年年虧損，民眾亦無法獲得滿 意之服務，未來將選擇適合之事業，逐步開放民間經營，以企業化經營提供民眾更有效率之服務

（參見交通部運輸政策白皮書 P.195）。

貨運服務，在其它路廊則仍為主要長程客貨運具。另該規劃亦建議高鐵與台鐵應 在營運策略方面進行系統整合，並由行政院或交通部做為主導推動層級，使營運 者獲得最佳利益，避免無效率競爭。行政院核定臺鐵局（以車路分離模式為共識）

於 2002 年 6 月前完成民營化，對路線經營權之切分、審核督導機制之訂定、相關 法令修訂等規劃應及早進行。最後則認為視實際供需狀況適時推動南迴線、花東 線電氣化、雙軌化，可配合國內休旅型態之改變，進一步提升軌道運輸整體服務 品質。

表 1-6：運輸政策白皮書所提與台鐵局相關主要項目節錄

政策 策略 措施及展望（節錄彙整）

配合國土綜合開發計畫 構建一日交通生活圈 加強鐵路建設與養護

構建完整環島鐵路網即客貨運接駁系統 完成高速鐵路及其接駁系統

健全鐵路及橋樑養護

建立客貨運聯運系統 整合機場、港阜、鐵公路聯運設施 鼓勵民間參與交通建設 推動民間參與高速鐵路建設及營運

落實民間參與交通建設條例

成立運輸建設基金 推動高速鐵路建設管理基金條例立法 建立運輸建設財源運用制度

放寬市場管制與民營化 推動公有運輸事業公司化與民營化 城際運輸

提升業者營運效率 調整臺鐵局組織與財務結構 改善臺鐵局經營管理方式 整體規劃與建立大眾運輸

系統

建構大眾運輸系統與轉運中心 票証及路網整合

執行既定之市區鐵路地下化工程 都市運輸

健全發展大眾運輸法規 研訂大眾運輸評鑑與補貼制度 研訂發展大眾運輸條例

城鄉及偏遠 地區

提升觀光遊憩地區聯外運 輸服務品質與安全

整體規劃觀光遊憩地區聯外運輸系統 強化交通事故調查與鑑定

組織定位及功能

檢討臺鐵行車保安委員會的功能與運作 先進運輸技術運用 健全軌道運輸安全體系

運輸安全

加強改善鐵路平交道 檢討安全設施

增建鐵路平交道立體交叉

資料來源：參考交通部運輸政策白皮書。作者整理。

（三）交通部復於 2002 年發表「交通政策白皮書」，內容除增加郵政、電信、氣 象、觀光政策外，對於（原）運輸政策之策略與措施，亦有更詳細的規劃，並另 闢運輸環境、能源與科技及運輸資訊政策，以符合社經實際需求。該文與軌道運 輸及台鐵局相關者綜整如表 1-7。

表 1-7：交通政策白皮書所提與台鐵局相關主要項目節錄

單元 運輸政策 策略與措施（節錄彙整）

持續整體運輸規劃，重點 發展大眾運輸系統

進行城際運輸整體規劃 建立大眾運輸發展制度 建設發展大眾運輸系統 引進民間資金、建設高速

軌道系統，改善軌道運輸 體質

督導辦理高速鐵路建設 促進軌道運輸系統營運整合 強化鐵路複合運輸環境

規劃與辦理鐵路立體化工程、降低鐵路穿 越都會區之衝擊

健全軌道運輸經營環境，

提升臺鐵服務品質，推動 臺鐵分階段民營化

修訂不合時宜之管制法令 改善軌道運輸業者財務狀況 擴展臺鐵運量

加強路線與車輛設備維護 推動大眾運輸導向的鐵路場站 協助臺鐵局再生轉型發展

進行臺鐵公司化與民營化之規劃 城際運輸

推動軌道運輸服務智慧化 鐵路運輸服務流程電子化 建立鐵路即時資訊查詢系統 推動鐵路即時資訊系統之整合 都會區捷運與輕軌建設 推動鐵路都會路段捷運化 都市運輸

推動 APTS 推動大眾運輸系統票証 IC 卡 運輸安全 強化軌道安全組織，健全

軌道事故資料管理，推動 軌道安全監督制度

健全臺鐵行車保安委員會組織制度 建立風險管理及安全評估方法 設置專責軌道監理單位

運輸環境、

能源與科技

推動 ITS 整體計畫 資訊交換與整合

推廣運用 ITS 各子系統

資料來源：參考交通部交通政策白皮書。作者整理。

（四）同年交通部配合行政院「挑戰 2008：國家發展重點計畫（8）」，擬定「全島 運輸骨幹整建計畫」中提出，在原有鐵路運輸路網架構下，積極推動高速鐵路建 設以為聯繫台灣南北旅客運輸服務之主軸，透過「台鐵都會捷運化」與「都會區 捷運網」，提供無接縫（Seamless）優質軌道運輸系統服務。另在促進區域平衡發 展與增進東部區域經濟繁榮之考量下，持續進行「東部鐵路改善計畫」，並規畫「東 部直線鐵路」「東部鐵路快速化」「台鐵東線購置城際及區間客車」等計畫，架構 東部軌道運輸路網。立法委員張川田並於分組研討時主張加速推動東部直線鐵 路，並增加台鐵捷運化經費；會議研討結論亦提及大幅提高鐵路（軌道）運輸預 算、發展東部鐵路、強化台鐵捷運化計畫內容等建議。⁵

（五）2006 年交通部運研所發表「陸路運輸整體發展政策」中提出，自 2001 年以 來，運輸部門年度中央公務預算（不含追加及特別預算）呈現遞減現象，且軌道 次類別有超過公路次類別的趨勢，而 2007 年至 2010 年經費總需求（含公務預算 及特別預算）9570.2 億元計，以每年約可動支 984 億元之規模估算，需 8 年始得 完成，此意味將來新增計畫的空間應屬有限。政策建議方面，包括因應國土發展、

人口結構、居住及活動分佈等議題，應納入施政重點，並考量財源限制，建立計 畫評估機制，架構以軌道為主之公共運輸服務網，加強改善區域通勤鐵路及都市 軌道運輸。軌道運輸系統在新建設之餘，更要注意整合與轉運接駁，尤其臺鐵局 功能不宜忽略，其角色及定位，必須因應新的環境再作檢討，特別是組織架構以 及經營效率的提升，是極重要的議題。

（六）2007 年 1 月至 8 月行政院經建會財經小組於第 38 次至第 45 次會議期間，

指導交通部及臺鐵局提出「臺鐵再生計畫」案，在先前臺鐵局提出組織改造、公 司化或民營化規劃，皆因現階段政經環境無法配合情況下，規劃應有之階段性作 為。研議重點分為本業經營、資產活化與新事業開發、技術安全、以及財務規劃，

最後結論包括：檢討營運績效計算方式、積極研擬資產運用策略、針對政策性營

5 全島運輸骨幹整建計畫分組研討會於 2002 年 6 月 27 日召開，鐵路建設計畫課題由成大教授張 有恆、高鐵局局長廖慶隆、臺鐵局局長黃德治主持。

運虧損研議建立補貼法源、節流方案、推動票價合理化、以及辦理升資考試（經 建會會議紀錄，2007）。財務規劃部份，台鐵局企圖以固守本業收入、開拓附業收 入、靈活資金調度、強化成本控制等策略多管齊下，在政府補助與修法完成的情 境下，於 2016 年轉虧為盈。

（七）2009 年交通部針對已核定計畫期程及預算配置做滾動式檢討，並規劃 往後 4 至 8 年的中長期軌道建設策略，提出「軌道系統發展綱要計畫」。該計畫以 環島軌道系統為中心，有關臺鐵局主辦項目計有：持續提升西部幹線運輸功能、

東部幹線觀光便捷化、構建完成臺鐵便捷環島軌道網、落實捷運化計畫、強化都 會區通勤服務功能；有關協辦項目計有：強化高鐵車站複合運輸機制、健全高鐵 聯外系統無縫式接駁轉乘。

（八）2010 年交通部運輸研究所於「台灣綜合運輸發展規劃-軌道運輸發展策略與 推動方向」提出的策略，較偏向實質經營的意涵，包括（1）預做研究如何因應高 鐵及高捷可能的財務危機，及對運輸市場的衝擊與政府對策。（2）台鐵運輸功能 再定位，期與高鐵相輔相成建構西部走廊軌道路網。（3）整體提升東部鐵路運輸 系統的能量及品質，例如消弭東部鐵路之運輸瓶頸，以及整合臺鐵及高鐵之轉乘 班次。（4）以臺鐵現有路線為主，評估發展區域通勤鐵路。（5）推動臺鐵組織再 造（6）再檢視臺鐵貨運及軍運功能。其實在該文中，無論城際軌道或是都會軌道 系統策略，都可看出運研所發現過去高鐵、臺鐵、捷運部份重複投資造成資源浪 費，或由多家公司經營引發競合的事實，而且研議由位居中間（公營）地位的臺 鐵整合，避免軌道建設規劃重蹈覆轍，其研究中相關臺鐵局營運之推動方向整理 如表 1-8。

（九）2010 年行政院經濟建設委員會出版的國土空間發展策略計畫（Strategic Plan for National Spatial Development），分別提出「國土保育」、「創新與經濟發展」、「城 鄉永續發展」、以及「綠色與智慧化運輸」四大發展面向，在全國階層空間結構區 分中的西部創新發展軸（走廊）與東部優質生活產業軸（走廊），臺

鐵都被賦與相應的發展策略作法，包括配合高鐵站區沿線開發區域重點新發展 區、強化城市區域空間網絡架構、平衡城鄉落差提高農村可及性、發展區域通勤 鐵路路網、強化軌道系統整合、提升東部地區鐵路系統運能縮短旅行時間、建構 以公共運輸銜接步行與自型車系統的服務網絡、推動綠色人本及公共運輸發展 等。在區域及地方階層則跨接北中南三大城市區域及東部區域，並針對北北基宜、

桃竹苗、中彰投、雲嘉南、高高屏、花東六個區域生活圈，依人口、腹地、產業 特色與消費市場，投入具經濟效益之建設，逐步達到區域均衡發展，並朝向各區 域發展成獨立經濟體之終極目標（國土空間發展策略計畫，2010，33）。

表 1-8：「台灣綜合運輸發展規劃」相關於臺鐵局營運推動方向

單元層級 運研所建議之重點推動方向

城際軌道

1.深入了解高鐵及高捷財物、運量現況與潛在運量需求。

2.掌握高鐵 BOT 合約細節，評估各種可能對策。

3.西部走廊運輸重新定位，臺鐵於高鐵未服務之區間具有競爭力，

4.高鐵聯外軌道系統優先考量臺鐵系統。

5.儘量避免發展與臺鐵平行之軌道路線。

6.評估引進與臺鐵系統相容的輕軌系統之可行性。

7.配合臺鐵組織再造，評估於北中南地區設置區域鐵路營運公司之可 行性。

8.藉由組織型態改變逐漸落實臺鐵組織再造。

9.中長期加強與工會溝通，以利整體組織再造。

都會軌道

1.已有捷運系統的都市需強調與其他公共運輸路網的整合。

2.高雄捷運虧損嚴重需及早研擬對策；台中、桃園興建中的系統應未 雨綢繆，研議永續營運的問題。

3.台南、新竹停建捷運改由臺鐵支線替代。

4.輕軌不宜劃歸地方事務因地方政府無力負擔。

5.臺鐵立體化計畫應評估充分發展都會通勤鐵路之可能性。

6.運量需求不足以發展軌道的路線可以評估自公車開始。

資料來源：參考交通部運輸研究所台灣綜合運輸發展規劃。作者整理。

（十）2011 年許書銘的「從國土空間結構看台灣重大交通工程的發展」碩士論文 認為，大眾運輸為主，私人運具為輔是當前政府推動交通運輸建設的主軸，然長

期以來政府推動交通建設，尚未重視國土使用內容、特性與區位，陸路運輸系統 缺乏有效整合，市場競爭勝於合作，導致資源浪費，服務品質不佳。近年高鐵、

北高捷運陸續完工通車，臺鐵力圖突破轉型，誠為國內軌道運輸系統進步成長之 契機，政府宜因勢利導化被動為主動，導正各軌道運具與公共運具應具之功能、

定位與發展策略，調整合宜的軟硬體建設優先順序，落實真正綠色人本交通環境。

在都會區域架構底定之下，都會區運輸需求量急速增加，「都市交通」議題亦 顯重要，如能結合土地開發供給、大眾運輸、地方財政、社會公平等面向，不但 可造就都市土地經濟效益與環境品質，更可促成大眾運輸永續發展，達到雙贏的 局面。

（十一）2011 年交通部公路公共運輸發展研討會中，交通部長毛治國指出，從宏 觀角度看，台灣西部交通除有高鐵的骨幹運輸外，還推動臺鐵都會區捷運化。花 東及南迴鐵路則推動臺鐵電氣化，民國 103 年及 104 年會是工程高峰期，106 年工 程將告一段落，再加上台北到宜蘭鐵路直線化若實現，將縮短台北到東部的時間，

台灣的「三小時生活圈」將成形，從台北出發，無論從西部或往東部行，三小時 就可以到台東，未來軌道運輸將藉捷運、公路與市區公車運輸延伸成面，成為便 捷公共運輸系統。

根據交通部最新統計，去年全年台灣地區公共運輸使用率只有 13.9%，但調查 發現，有超過四分之一的私人交通工具使用者，有意願改為搭乘公共運輸工具，

毛治國提出整合鐵公路運輸的構想，並付諸實施 3 年 150 億元的公路公共運輸發 展計畫，將每年提高公路公共運輸使用量 5%為短期目標，配合觀光景點無縫隙旅 遊服務計畫，以及建構便捷大眾軌道運輸網計畫，於 2025 年達成公共運輸使用率 30%的長期目標。

二、臺鐵局經營管理

（一）1996 年周宏彥在「鐵路運輸投資政策之探討-以臺鐵購車計畫為例」一文中

提出，臺鐵局提出鐵路運輸投資計畫，評估衡量指標應包括：是否與民營化政策 相衝突、經濟效益評估（惟通勤服務投資不能以一般投資報酬率觀點，而應以公 共建設觀點視之）、綜合性計畫評估、期程與預算編列、實施與檢討修正等。另政 府應加強運輸服務的補貼額度，及早確立對臺鐵之投資政策，合理客觀公正的評 估各類運輸投資計畫，以及審慎推動臺鐵民營化。

（二）張政源於 1998 年「台鐵經營管理制度之研究」博士論文中，分析台鐵營運 惡化原因主要係公營組織欠缺效率、人事退撫負擔沉重、以及運輸市場結構性變 化所致。在參考瑞典、德國、英國、日本等國外鐵路改革實例下，建議臺鐵局應 以組織改造、客貨運與財務改善為短期經營改善策略；以聯合開發資產及車路分 離營運方式，為中期經營改善策略；以民營化為長期經營改善策略。

運用車路分離經營模式，台鐵局會面臨員工照顧、債務處理及法令修訂 3 項 主要問題，張政源主張員工照顧宜採人力逐次移轉新事業單位方式處理，同時鼓 勵優退，以免造成失業問題；債務處理則應成立基金，將處分土地、站場聯合開 發、多角化經營收益與中央補助款納入，用於彌補負債與退撫金支出，平衡虧損。

至於車路分離最適方案，初期分為 3 個可行方案：一家客運公司、城際與短途二 家客運公司、東西部二家客運公司，再從政策推行衝擊最小（3 項評估準則）、提 高民間投資意願（4 項評估準則）、以及提升運輸績效（3 項評估準則）三類標的，

6由臺鐵局、官方與學者進行群體調查、AHP 及模糊績效值計算重要度，建議以一 家客運公司（統辦貨運）經營為最佳模式。

（三）同年另有吳芳貞「公營事業民營化之探討-以日鐵、臺鐵為例」以及吳俊穎

「臺鐵外包式民營之策略研究」2 篇碩士論文，均建議臺鐵局應採車路分離模式，

吳芳貞主張臺鐵局應將所有權與經營權分開，先公司化再移交民間經營，惟政府 仍保有其所有權。吳俊穎主張臺鐵局應經由適當車路分離的切割，經營權採外包

6 張政源採取政策推行衝擊最小之 3 項評估準則為：政府易於監督管理、資產有效分割轉移、臺鐵 員工配置。提高民間投資意願之 4 項評估準則為：可與其他運具競爭、財務目標利於達成、生產 力提高、組織運用利於經營。提升運輸績效之 3 項評估準則為：滿足旅客旅次活動、設備利用率 提升、旅客轉乘手續簡便。（張政源，1998）

式民營，公有民營為臺鐵民營化較佳方式。

（四）2001 年林煥堂在「臺鐵關鍵經營改善策略之研究」碩士論文中，針對臺鐵 局內、外在環境，以及高鐵通車後之影響，經由 SWOT 分析研擬出經營可行策略，

建構一個四大層面 18 策略的層級，再運用 FAHP 選取 5 個關鍵策略：（1）組織民 營化（2）政府協助解決債務包袱及義務負擔（3）票價費率合理化採彈性機制（4）

組織層級減少扁平化（5）展開多角化經營增裕營收，其中 1、4 項為組織架構改 革，2、3、5 項為財務狀況改善。林煥堂提出臺鐵局應將有限資源優先運用在關鍵 策略上，至於採用「車路分離」或「車路合一」方式應早日定案，且建議政府在 臺鐵民營化政策上應有更積極作為，最好由行政院設立專責小組負責推動，以最 高決策權來化解阻力。另臺鐵局宜儘速利用龐大資產發展多角化事業，做為主要 的獲利來源，不過臺鐵仍應謹慎評估多角化事業的產業前景及從事時機。

（五）2004 年林淑馨於「我國的交通政策和鐵路改革之研究」一文探討，歷年來 我國的鐵路改革多強調效率的提升，對於公平的確保未能給予應有的重視（林淑 馨，2004：71），臺鐵改革的歷程有幾項問題：（1）制度內改革，難以解決公營組 織的弊病（2）「車路分離」或「車路一體」？顯示政策的不確定性（3）臺鐵局的 定位不明確（4）公共性議題被輕忽（5）欠缺周延的配套措施。為避免改革流於 形式，未來鐵路事業應由所具高度公共性為出發點，除解除管制所顯示的成效外，

還需思考解除經濟管制後，如何監督課責等問題。而鐵路和公路平等競爭、以及 國民交通權的確保，均應再予檢討。

（六）2005 年趙復中在「台灣鐵路民營化的政治經濟分析」碩士論文，首度研究 臺鐵局民營化的觸動，政策的形成，國民黨「車路分離」案，民進黨「車路合一」

案，以及臺鐵工會抗爭等政經分析，並建議台高公司若因集資困難由政府收購，

可於交通部下設立鐵路總局，分轄高鐵及臺鐵，其中臺鐵以「車路分離」方式推 動民營化；如高鐵依規劃由台高公司完工經營，則臺鐵局宜以「車路合一」方式 辦理民營化，以抗衡民營的高鐵。

（七）2006 年曾偉豪在「鐵路事業公司化國家影響義務及管制義務之代理分析」

一文中，提出公司化乃國營事業改革方法之一，亦係完成民營化前之階段性目標。

法學觀點上，公司化後國家仍負擔各種不同的監督及管理義務，即憲法位階賦予 之「影響義務」，以及相對配套的「管制義務」，然實質上台鐵局於 2005 年提報交 通部核轉行政院審議的臺鐵公司化基本方案內，由政府承擔所有現金債務及補貼 義務，已經違反車路一體的精神，使國家影響義務之政策功能難以發揮。其次，

從代理理論透視自立動機的代理問題，可以清楚發現鐵路事業公司化的主要困境 在於現金負債及補貼責任，主理人應建立適當的監督技術，同時避免代理人的道 德危險問題，運用現有法律規範發揮監督功效。曾偉豪建議政府除加速定位運輸 方針，提供相輔相成的競爭環境外，亦應積極協助臺鐵局修訂不合時宜之相關法 令；其次，要朝活化資產的觀念思考，以解決資產處份和待償債務的落差；最後 則是臺鐵局組織再造與局內單位權責架構的調整。

（八）2007 年林淑馨於「民營化、解除管制與政府職能：我國公營交通事業改革 之過程分析」一文中提出，無論鐵路或公路運輸，因其具有公共性、效率性、自 然獨占、及網路特殊性等特質，屬於公用事業一環，因此即使移轉民營，仍需接 受政府管制，而政府應扮演市場監督的角色，將管制的重點由經濟管制改為社會 管制，而不以民營化及卸除管制做為卸除國家責任的目標。檢視我國個案可以明 瞭，政府在推行民營化政策的過程中，多偏向消極的形式態度，政府各相關部會 應主動協商，修訂開放市場後的相關法令，同時建立監督機制，才會有政策實施 的成效。

（九）2008 年曾偉豪在「資產結構與最適公司化政策-以台灣鐵路管理局為例」一 文中，再提出公司化係完成民營化之階段性目標，在公司化不同政策架構下，將 足以影響鐵路公司資產的持有狀況，藉由資產結構推導目標函數，可歸納出將資 產全數移交政府接管，有助於清理歷史債務並提高社會福利與資產目標函數。雖 然過去部分文獻論証以「車路一體」模式進行民營化仍有累積盈餘之潛力，但曾

偉豪推論以「車路分離」模式更能客觀建構資產、債務、補貼負擔之財務架構，

甚至創造更為豐厚的資產報酬，避免公司化政策轉變成為政府持續的財政負擔。

（政治科學論叢，2008，121）

貳、外國鐵路經營改革

（一）2001 年林淑馨於「日本國鐵民營化之成果與困境」一文中，以公營事業的 雙重性質，意即「公共性」及「企業性」為主軸，檢証日本國鐵（JR）改革的成 果，並探討其所產升之困境（林淑馨，2001，99）。基本上日本國鐵經營失敗的原 因為交通市場結構改變（喪失獨占地位）、制度與結構限制經營範圍、缺乏裁量權 及自主性、政治力介入、巨額的利息負擔、以及不安定的勞資關係，衍生的爭議 包括民營化後虧損路線是否廢除？低廉票價能否維持？安全性的確保等。研究發 現，1987 年移轉民營後，JR 諸多營運限制皆鬆綁許多，但相較私鐵自主性仍受部 分限制；經營效率及服務品質確有提升；小站無人化受批評；本州三社維持獲利，

三島三社因結構性赤字仍虧損，惟整體財務虧損有改善趨勢⁷。公共性方面，特定 地方線雖然遭到廢止，但大部分（8 成以上）移轉給地方政府經營的巴士、或由第 三部門鐵道負責，大致上算是獲得確保。另在減輕國家財政負擔、股票上市、避 免政治介入等問題，則尚未解決。林淑馨認為日本國鐵民營化過程中，特殊公司 化改革方式、安排員工出路、長期債務處理、以及微觀公共性的重視等方面，值 得臺鐵局學習。

（二）2002 年林淑馨於「鐵路改革的比較分析：以 OECD 國家為例」一文中，根 據經營和事業型態，將先進國家所採行的國鐵國鐵改革方式予以類型化，分別整 理介紹改革背景、經過與內容，並分析事業特徵（林淑馨，2002，123）。由前述 分析看出，各國最後幾乎都選擇民營化的方式，將原本國營事業的公共性及企業 性明確區分，進而解除對鐵路經營的管制，或依照事業區域特性進行水平分離，

7 日本國鐵於 1987 年 4 月民營化，共分割為 7 家公司，其中 1 家為 JR 貨運，另 6 家為客運，其中 JR 東日本、JR 東海及 JR 西日本（皆位於本州）稱為本州三社；JR 北海道、JR 四國及 JR 九州稱 為三島三社。

先進國家鐵路改革的比較如表 1-9。

林淑馨還提出，先進國家鐵路改革並未能減輕國家財政負擔，而且除了英國 已經完成民營化、法國維持國營鐵路型態這二個極端外，其餘包括德、日、紐西 蘭、澳洲、瑞典等國，民營化仍處於進行的中途階段，尚未完成。而各國也未訂 定具體以鐵路為重心的交通發展計畫。最後林淑馨建議臺鐵局可能不適用區域分 割的水平分離改革方式，但考慮將貨運公司從客運公司中分離出來，或可強化其 經營責任，發揮事業特性。

表 1-9：先進國家鐵路改革之比較 水平分離 項目

型態

完全民營化

（股票上市） 車路分離 解除管制

事業分離 區域分割

特許制

（參考例）

日本型 Δ × Δ ○ ○ ×

德國 Δ ○ Δ ○ Δ ×

英國 ○ ○ Δ ○ ○ ○

法國 × ○ × × ○ ×

歐 洲 型

瑞典 ○ ○ Δ ○ × ×

註解： 1. ○代表完全實施，Δ代表部分實施，×代表尚未實施。

2.法國和瑞典為歐洲型的參考例；特許制因非民營化主流，亦為參考例。

資料來源：林淑馨，行政及政策學報第三十四期，2002：145。

（三）2004 年及 2005 年林淑馨分別於「民營化與第三部門：日本鐵路改革經驗的 反思」「從政策的觀點探討鐵路虧損路線的存廢問題：日本個案的啟示」二文中研 究國鐵民營化過程，可能引發維持民眾交通權及有關公共性確保的爭論。日本國 鐵推動民營化時為消弭廢止偏遠路線的公共性疑慮，將 83 條偏遠路線中的 84%分 別交由第三部門鐵路（The Third Sector）和巴士來營運，⁸並於 1990 年將全部 83 條路線轉換完畢。此模式代表民營化政策過程中，日本政府仍有確保國民享有基 本服務權力的責任，只是角色從服務提供者轉變為服務監督者。儘管中央或地方 政府願意補助，第三部門鐵路仍有虧損至經營困難的情況，組織本身公私混合制

8 我國第三部門的用語經常和非營利組織（Nonprofit Organization NPO）混用，但日本第三部門的 概念是指地方政府出資設立的法人總稱，以公私合夥的方式經營，用以保障公共性。

度，亦使責任難以釐清，有待探討解決。如從政策觀點研究可以發現，虧損路線 的存廢與否，和政府對於鐵路基礎設施的整備責任認知、地方分權制度、補助制 度皆有相當關聯，尤其是訂定一套不影響業者營運效率的補助制度，亦是重要課 題。

（四）2005 年李清松等人於出國考察報告「日本國鐵民營化規劃與民營化前後績 效之探討」，提出日本國鐵民營化推動的成功因素在於決策階層的決心魄力與詳實 的規劃，而重視員工再就業保障（而非僅財務上的補償），亦使員工及國民給予支 持，此外政府設置「經營安定基金」補貼可能虧損之新事業體，以及將土地資產 給予新事業活化運用，都是讓新事業得以穩定經營的主因。

（五）2006 年林旺根等人於出國考察報告「香港地鐵、機場快線及區域鐵路事業 發展與經營」中提出，香港地鐵公司之物業發展已經成為營業收入最大之事業，

2005 年收入約達 72 億港幣，佔公司總收入 64.28%，物業發展分為物業開發及物 業管理二大部分，2005 年營收比例分別佔公司總收入 54.46%（61 億港幣）與 9.28%

（11 億港幣）。物業發展係經由香港政府、開發商以及地鐵公司三方合作促成推 動，政府提供土地、地上權及物業發展條件，獲得物業稅、地稅、及地上權價款；

開發商提供資金、技術、及人才，獲得分享物業發展權力；地鐵公司提供物業與 運輸共同發展之利基，獲得分享物業發展權力。這是一個多贏模式，就社會服務 面，地鐵物業發展帶動地區更新之正面效益，就商業營運面，物業發展建構香港 地鐵企業化經營體質，成為香港最大的物業機構。至 2005 年，香港地鐵公司已開 發完成住宅約 60,227 單位，商用樓地板（辦公室、商場、旅館）約 1,284,472m²，

除商場或辦公室出租業務外，香港地鐵還負責大部分站區住宅大樓之管理業務，

包括 54,358 住宅單元、5 個購物商場及 5 棟辦公大樓，面積約 562,296 m²，是香港 績效最好、管理物業最多的管理公司。

地鐵公司僅繳付香港政府象徵性 1 元費用，供地鐵運輸設施穿越土地之地下 權使用費，物業發展土地之地上權使用費，則依市場價格繳付，長期下來物業發

展已經為地鐵公司營運創造具體貢獻，例如：提供利潤資助公司，支付部份建造 鐵路費用、改善鐵路投資報酬率、增加現金支應能力等等，而且地鐵車站與其上 方物業經過綜合發展設計，含公共交通轉運設置，已成為食、衣、住、行、娛樂 兼備之生活社區。比對香港成功的經驗，臺鐵局試圖規劃擴大營業範疇及調整組 織架構以帶動企業再生，但鐵路事業經營定位是否得跳脫原有經營格局，數十年 來主管機關尚無定論，改造成效遲未彰顯，在都市車站整體規劃開發、相關法源 適度鬆綁等方面，政府尤其應加以重視協助。

（六）焦國安在 2010 年區域治理及提升競爭力研習會「美國區域治理之演變及整 體作法」中提出，全球化經濟帶來城市化加速，2030 年全世界城市人口將達總人 口的 60%（49 億人），早期建構的城市基礎設施，將普遍不符時間及成本效益，需 要更新規劃，在建立共有願景的前提下，⁹交通與其他社會目標的關聯包括：土地 使用、機動性及可及性、城鄉平衡、社會公平、安全健康、環保。舉美國為例，

自 1965 年起立法規定，全美國 1,835 億美元公路建設及 435 億公共運輸年度預算 中的 1.5%（15.52 億）必須用於規劃研究，而超過 50,000 人口的都市區域如果沒 有提出符合 3C 的交通規劃，¹⁰部長將不會批准交通建設預算撥用。在此架構下聯 邦政府（公路總署 FHWA、大眾運輸總署 FTA、環保總署）、州政府（州交通廳、

州環保廳）和各都會區域的規劃組織 MPO，¹¹共同來監督執行區域治理運輸規劃 的工作。

9 共有願景（Shared Vision）統合區域全體成員共同之使命及價值觀，可以激發社會成員的建設性 參與，有利於區域的協調發展。

10 3C 規劃意指全面性（comprehensive）、合作性（cooperative）、延續性（continuing）規劃程序。

11 美國 1973 年聯邦輔助公路法授權在 50,000 人以上的都市化地區成立都會區規劃組織 MPO

（Metropolitan Planning Organizations），並依據美國聯邦法 23 第 134 條款，為該區域計畫交通基 礎設施實施方案。1991 年地面聯運效率法案（ISTEA）並對 MPO 及其規劃做出進一步規範，包 括大於 200,000 人 MPO 的權力、規劃預算法定來源、規劃範圍、3 至 5 年交通改善方案 TIP、20 年多運具都會區運輸計畫 RTP、無缝整合、財務可行性及認證程序。

參、文獻評述

綜合以上相關文獻來看，自 1995 年交通部的「運輸政策白皮書」至 2011 年 毛部長於公路公共運輸發展研討會中的宣示，我國交通政策確實已經朝向重視軌 道運輸、整合公共運輸系統以及推動智慧型綠能運輸的方向規劃，期以發揮交通 建設投資最佳效率，而台鐵局本身的運輸機能定位亦隨之調整，從西部路廊的城 際運輸為主，轉變為連結東部之城際運輸，以及連結高鐵和西部都會區捷運化為 主，政策下臺鐵局的各項策略與措施亦愈益具體明確，包括應分階段推動民營化。

然研究文獻亦可看出，政策面對於臺鐵局如何解決龐大歷史性債務負擔、政策性 虧損，以及改革推動期程欠缺著墨或宣示，研究面對於改革模式則莫衷一是，基 本上主張「車路分離」、「公辦民營」、「車路一體」，及「公司化」者皆有之，但研 究者普遍未探討民營化過程中非常重要的政經互動、台鐵局未來公共性趨勢，及 其對財務面產生之影響，實務面亦較缺乏詳細營運資料的比對分析。

在全球化浪潮下，國內亦於 2010 年 12 月正式運作 5 都（6 都）直轄市體制，

未來交通運輸政策勢必將配合「區域治理」與「跨域治理」趨勢，臺鐵局推動國 營鐵路改革，不可能止於組織內行政效率的提升，要進行組織外變革，就應研究 國家整體政策下政經互動的關聯，自身定位對社會公眾的影響，以及營運財務面 合理的佈局，在此基礎上進一步研議未來轉型發展的策略與規劃，和所需的配套 協助。

第四節 章節安排

本研究共分為五章，第一章為緒論，說明研究緣起、問題意識、分析觀點、

研究架構與文獻回顧。第二章以 1950 年至 2011 年臺鐵局與台灣政經整體關係的 演進脈絡，分為六個時期檢視其互動影響。第三章則分就生產性、汲取性與保護 性活動，研討當前台鐵局的定位與結構性特質。再於第四章針對經營效率、公共

性、財務面三大關鍵要項，分析並演繹臺鐵局未來轉型發展策略與限制。最後，

第五章則為整個研究的回顧評析，並試圖勾勒臺鐵局發展前景。

第二章 臺鐵局與台灣政經整體關係的 演進脈絡

從整體結構與變遷的角度，即不同行為者間的靜態結構關係與動態歷史變遷 來看，行為者的稟賦、權力運用方式與利益都受到整體結構的制約，但行為者的 權力運用與利益汲取又將改變他的結構關係與稟賦。結構關係是行為者互動的基 礎，而互動又改變結構關係（如下圖 2-1）（蕭全政 1988：67）。

制約、運作 改變

整體結構關係 行為者互動

（稟賦） （投入、轉換、產出）

又改變

權力運用、資源汲取

圖 2-1 政經整體結構與行為者互動關係示意圖

站在國家機關或公營機構角度看，雖然行政會受到來自民間社會與自身內 部，甚至國際社會的種種限制，但基本上國家機關有其特定的立場、特定的政治 稟賦，也將積極主動的謀求自身利益。尤其在發展中國家，國家機關的政治稟賦 遠超過任何民間利益團體，故在政治過程中更常見其具有決定性的地位（蕭全政 1988：93）。臺鐵局在不同時期的政經整體結構下，確實反映出不同的權力運用及 資源汲取關係。

第一節 大陸內戰時期，1945 年至 1950 年

臺鐵局於 1945 年 11 月接收日本台灣鐵道部 730 公里的鐵道路線，最初係由

「台灣省行政長官公署」成立之「台灣鐵路管理委員會」進行復原及營運，因二 戰中泰半設施遭美軍炸燬，情勢艱難；1948 年，「台灣鐵路管理委員會」改組為「臺 灣鐵路管理局」¹²，隸屬台灣省政府交通處，獲撥較多公務預算後，復原重建工作 逐漸好轉，營運方趨於正常。適時國共正於大陸地區進行殊死內戰，國民政府透 過公營事業大量汲取資源輸往大陸，本質上屬於公賣式掠奪，臺鐵亦為其中一員，

加上當時通貨膨脹嚴重，故票價調漲頻繁，5 年內共漲價 14 次，1948 年以前總漲 幅即達 266 倍，1949 年中央政府播遷來台，通貨膨脹與經濟壓力更大，1 年內即 調漲 4 次，汲取之迫切可見一班。

表 2-1：大陸內戰時期臺鐵與政經整體結構關係分析表

關係項目 關聯情形

島內運輸市場 臺鐵局獨占（管轄公路運輸，1946 年成立公路局接辦）

臺鐵經營概況 1. 客、貨運均為內陸運輸骨幹

2. 經營路線：西部幹線、宜蘭線、花東線 社會需求缺口 運輸涵蓋範圍及運能皆不足

資源汲取 1. 公賣式掠奪財政汲取性工具 2. 被汲取項目：票箱及勞動剩餘 資源補貼 公務預算

臺鐵工運態勢 國民黨黨部掌控

資料來源：作者自製。

12 臺鐵局係中央直隸單位由省府代管，故未稱為「臺灣省鐵路管理局」。

第二節 遷台發展時期，1950 年至 1978 年

1950 年韓戰爆發，國際局勢底定，國民黨政府深耕台灣，經濟上走向「進口 替代工業化」，並開始連續實施 4 年經濟建設計畫，社會及產業對運輸需求日益迫 切。政府考量國內運輸的經濟性，以及外匯節用，對於公路運輸投資並無特別鼓 勵及扶植政策，使臺鐵可在陸運市場取得競爭優勢，而公路開發亦僅彌補臺鐵之 不足，配合形成陸地運輸網。在此時期臺鐵局於 1950 年至 1960 年運用美援，1961 年至 1964 年向世界銀行貸款，改善路線、機車¹³、車輛、及號誌設施，成效顯著，

營運大幅成長，財務自給自足，並自 1951 年至 1977 年開始「盈餘繳庫」，最高紀 錄為 1968 當年的 2 億元，充分溢注政府財政，然「盈餘繳庫」也使臺鐵自有資金 減少，限制了後續投資發展的能量，1970 年十大建設中，政府指定興建北迴鐵路 及西部幹線鐵路電氣化二案由事業單位臺鐵局自籌資金，沉重利息負擔隨之而 來，相對由政府斥資興建中山高速公路，則宣告台鐵於西部廊帶之中、長程客貨 運輸，將遭遇強勢競爭對手，影響經營體質甚鉅。

在稅收之外，臺鐵局亦負擔多項政府福利措施，包括老人、孩童、軍人、公 教、記者優待票之價差，皆由台鐵自行吸收，其金額雖不致要貸款攤還，但仍足 以影響財務，再加上員工退撫費用亦交台鐵自行籌付，使支出日漸攀高。

內部方面，臺鐵局基於公職人員管控之便利及傳統的保守心態，持續汲取員 工勞動剩餘，包括乘務人員超時連續工作、例假日出勤等，舉例而言：臺鐵 24 小 時辦理客貨運業務，勞基法未實施前車站值班員工以 2 班制輪勤，即上班 24 小時，

下班休息 24 小時（扣除路程不足 24 小時），且國定例假日照常輪班，勞動方式極 為嚴苛。此種不當汲取也種下日後工運發展的種子。

13 指牽引列車或車輛的動力車頭。