日本、歐美鐵路改革之比較

參照 OECD 先進國家鐵路改革的歷程，可以發現自 1980 年代以後，公路車輛 與商務航空的普及，直接衝擊傳統以鐵路為中心的交通政策，交通市場競爭態勢 改變之際，鐵路在國營階段擔負的公共性運輸服務卻無法縮減，造成經營惡化。

因此各國皆採取鐵路改革措施，但方式與成效卻不相同。

壹、日本「車路一體」與「水平分離」措施

日本國鐵係自 1982 年經內閣決議展開改革規劃，直至 1987 年正式實施，採 特殊公司化分割方式，營運機構依地域分割為 6 家客運公司、1 家貨運公司、新幹 線鐵道保有機構（負責持有 4 條新幹線並將之租予 3 家客運公司）和通信、資訊 及綜合技術研究公司。各客、貨運公司按事業規模需要承接大部分國鐵資產，其 中營運條件較佳的東日本、東海及西日本 3 家客運公司與新幹線保有機構相對承 接部分債務（11.6 兆日圓），四國、九州、北海道 3 家客運公司則不繼承長期債務 並由經營安定基金補貼虧損，前述未被承接的資產與債務（約 25.5 兆日圓，含經 營安定基金 1.3 兆日圓）均轉移給國鐵清算事業團承接。隨後在確認新幹線的營利 能力後，1991 年新幹線保有機構再將新幹線售予 3 家客運公司，其 2.9 兆日圓債 權亦由 3 家公司吸收。

由於新事業體獲有 87.5%的土地資產，可用於營運開發，加上相關法制面的配 合建立，以及再就業的保障，日本國鐵的改革受到員工支持，推動過程平和穩定。

另一方面，盈餘公司和虧損公司有效分離，對於整體績效提高也有正面效果。但 從日本的例子，我們亦可看出：

（一）國鐵清算事業團處理剩餘土地資產時，仍需顧及日本政府整體經濟政策，

而未以對鐵路最有利之方式辦理出售。

（二）目前僅東日本及西日本 2 家公司完成釋股，東海約釋股三分之二，四國、

九州、北海道及貨運公司完全未釋股，顯見利基為鐵路民營化的關鍵。

（三）國鐵清算事業團承接的 25.5 兆日圓，除處理土地（7.7 兆日圓）及釋股（約 1.2 兆日圓）外，日本政府仍需編列預算支付 13.8 兆日圓長期債務、對四國、

九州、北海道公司後續補貼（挹注經營安定基金）、和特種補助金（地方鐵 路現代化、公共設備整備、無障礙空間建置）的補貼等，換言之，仍需由 全民負擔重大之長期債務與補貼虧損。

（四）雖然結合公私合夥或提供補助金型態，仍無法全面維持偏遠路線存在。

（五）舊制 3,600 億日圓年金由新事業體負擔仍有爭議。

貳、歐洲「車路分離」措施

一、德國

自 1994 年開始，將西德聯邦鐵路（DB）及東德帝國鐵路（DR）合併，隨後 再成立 DBAG 控股公司做為車部門主體，控管長距離、短距離、貨物和通路 4 家 輸送股份公司，另外成立聯邦鐵路局（EBA）和剩餘特別財產 2 機構，做為路部 門主體，前者負責路線計畫、鐵路監督、營業許可發行等責任；後者則負責人員 安排、債務處理、土地管理、資金調度。目前 DBAG 仍未完全釋股，政府控有多 數的股份。

二、法國

1982 年法國政府公佈「國內交通基本法」，使法國國鐵公司（SNCF）兼具公 共性與企業性的國營企業責任。因應鐵路投資及債務增加，1997 年法國又訂定鐵 路改革法，成立法國鐵路線路公社（RFF），負責路線設備的建設維護，SNCF 負 責經營生產，形成車路分離的狀況，明確劃分公共服務及經營的責任，不過法國 鐵路始終為國營之性質。

三、英國

英國在 1992 年揭示鐵路民營化的基本方針，並於 1993 年制定鐵路法，確立 英國國鐵（BR）民營化具體方向，和此模式類似的，尚有紐西蘭及澳洲等國。BR 是採事業分離、區域分割之方式，分成基礎建設管理機關（Railtrack）、旅客運輸 公司、貨物運輸公司、車輛租借公司、維修公司以及附屬機關等部門。Railtrack 管理 BR 的路線、信號設備及維修、和時刻表擬訂，初期為國營企業，後來股票上 市移轉民營；旅客及貨運公司經過特許手續，支付租借費用向 Railtrack 及車輛租 借公司租用車站路線設施以及車輛設備，負責營運工作。1996 年 Railtrack 於倫敦 證券交易所掛牌交易。初期營運績效良好，公司股票市值超過 FTSE（倫敦金融時 報指數）同期漲幅達 250%，1999 年市值更高達 170 億英鎊，在民營化程度方面，

已經算是成功，然而自 2000 年發生 Hatfield 事故之後，引發公眾對鐵路安全的關 切，認為 Railtrack 只爲牟利疏於保養設備，且車、路單位權責不清，迫使政府於 2002 年出面接管（Kuo-Tai Cheng,，2007），最後由公營路網公司（Network Rail）

取代 Railtrack。

參、國外鐵路改革之政經觀察

一、由改革內容來看

先進國家的經驗均以鐵路民營化為目標，以解決國鐵財務上的困境，但除英 國曾經完成民營化的過程外，其餘國家則因股權尚未釋出，或釋出不完全，屬於 未完成的民營化，或是進行中的民營化。此外，無論是車路分離或車路一體，實 質上都會將鐵路事業擁有的企業性與公共性明確劃分，使鐵路與公路經營條件平 等，增加鐵路的競爭力，伴隨民營化政策，由新事業體負責效率提升及企業性改 善，由中央或地方政府負責公共性的管控與彌補。解除管制亦為多數國家所採行，

用於提高新事業體經營方面的自主權，但我們也可看出解除管制並非放棄管制，

也不代表政府完全自市場中撤出，而是縮減管制程度提升事業體的經營效能。

二、由改革落差來看

雖然藉由民營化提升鐵路公司效能，使之轉虧為盈減輕政府財政負擔，是鐵 路改革的終極目標，但改革結果與目標仍有相當落差，日本受政治考量與經濟景 氣影響，未能按其出售土地及股票，導致債務利息增加，累積債務因而增加；德 國 DBAG 仍然呈現虧損；英國雖然活化了鐵路市場，卻增加了補助金的發放（林 淑馨，2002：145），是以鐵路民營化似未能有效減輕國家財政負擔。

三、由政經運作來看

英國巴力門（Parliament）主權下的內閣制，具有立法與行政連結形成權力匯 聚的情形，內閣政府由多數黨黨魁（首相）控制決策過程（李國雄，2009：68），

特別是 1979 年柴契爾夫人上台後，基於新統合主義的失敗，不再如以往承諾許多 工會所主張的利益的正當性，轉而積極透過立法限制罷工的權力，並對工會內部 決策進行規範，使得工會無論在會員人數、強硬作風與影響力等等均有所削弱。

BR 在這種情勢下於 1993 年獲得鐵路法的立法，終使車路分離的民營化政策得以 展現。

德國的內閣制係採行政權與立法權分開，總理沒有解散國會的權力，參眾兩 院卻有權修改政府的立法案，立法過程上的權力遠大於英國平民院；相對於英國 從多元主義轉向新保守主義，德國傾向新統合主義，避免國家政策與社會對立和 集體認同意識的升高，也因此德國執行社會市場經濟，緊密整合公私部門於同一 綜合性架構內，鼓勵相互影響及合作。在工會的表現上，因為統合協調發揮力量，

罷工規模較有節制，罷工或怠工的社會成本損失也遠比其他西歐國家為低。從 DBAG 控股公司與 4 家輸送股份公司仍未完全釋股，可以看出德國政府著重鐵路 公共性與社會經濟性的維持，並欲保有相當控制權，工會在改革過程中亦無強烈 抗爭。

法國的半總統制，直選產生的總統擁有較高的行政決策權力，特別是總統任 命的總理具備相同政黨背景時，內閣制的二權匯聚情形即會出現，而第五共和憲

法對於國民議會權力大加設限，更反映出行政優勢，使得政治制衡力量不足。利 益團體部份，法國軍人和學生的街頭運動影響案例有目共睹，另外全國農民聯盟 對政府政策有極大的影響力，工會卻因分裂、會員及財力皆不足而相當弱勢，這 種情形反而導致工會或次級團體直接訴諸激烈抗議行動來表達訴求，而且許多罷 工或擾亂性抗議是由非工會團體發動，包括公共運輸單位在內。法國國鐵雖由 RFF 負責路線設備的建設維護，SNCF 負責經營生產，但一直維持國營未做變動，原因 也多在此。

至於日本係採車路一體的方式進行改革，新事業體不但獲得大部分的資產，

同時還有經營安定基金用於補貼虧損，員工另有再就業等特別措施，使改革的阻 力大幅降低，日本鐵路改革較大的問題在於經濟方面，水平分離後仍有虧損公司 耗掉大量補貼，股票亦無法釋出求現，使政府依舊負擔極大的財政壓力，舊債務 的清償進度亦落後目標甚多，整體虧損並無明顯的改善。

第六節 小結

臺鐵局過去十餘年來陸續於組織內的改革雖有績效，但受到於公營體制限制 的部分，仍有很大的進步空間，至於無法進一步推動組織外改造的原因如表 4-12。

2001 年至 2004 年改革政策中，不但欠缺新事業體繼續經營與員工出路的配 套，也未見對公共性責任有所保障，惟 2006 年以後政府投資軌道交通建設預算漸 增，相對開始重現臺鐵公共性稟賦，除了替代性低的路線區域，民眾交通權獲得 保障外，也在東部區域維持了臺鐵局的獨占及規模經濟性，此外在政府重分配與 諸多政策上，臺鐵局也多有正面效益。公共性除改變臺鐵局與外界的汲取關係，

對工會發動抗爭的能力亦有影響。

檢視旅客（民眾）反應、媒體報導、及立委關切案件，可以看出無論是案件 數量或是案件性質，臺鐵局都具有很高的公共性，旅客反應與立委關切案件的區 域性較強，比例上後者更重視東部案件，媒體則是全局議題性較強，相對東部議

題比率亦高。從案件性質來看，旅客最注重本身使用臺鐵的服務品質，媒體注重

且二黨抗衡，加上鐵路工會強勢活躍，採行對整體社會福利最有利的「車路分離」

且二黨抗衡，加上鐵路工會強勢活躍，採行對整體社會福利最有利的「車路分離」