第四章 臺鐵局營運改革關鍵要項分析
第二節 臺鐵局公共性分析
林淑馨認為公營事業的經營多被視為統治者控制國家經濟的重要手段，而公 營事業也有其弊病，歸納多數國家推行民營化政策的背後動機為：（1）提高經濟 自由度，藉競爭提高供給面，反應在消費者福祉。（2）提升事業經營效率。（3）
減輕公部門舉債負擔（PSBR），民營化所得收入可以彌補政府財政短缺及償還政 府公債。（4）自由意識形態的強調，較能受到大眾信賴。（5）避免政黨企業掛勾，
利益輸送。31但她也同時提到，公營事業除了依班事業單位所強調的利潤追求和自 負盈虧（效率性）之外，還應從公共利益（公共性）維護的層面來論述（林淑馨，
2007：26）。因此，就政府職能而言，民營化前後，除建構公平的競爭環境、縮小 對交通市場的干預外，亦需設法補救對民眾造成的負面影響，設法將傷害減至最 輕，在促進事業競爭與維護公共利益之間取得最佳平衡點。林淑馨也分析 2001 年 民進黨政府改採「車路一體」模式推動民營化時，並無保障虧損路線沿線居民的 權益措施，隨後公司化草案及再生計劃也都未提及此區塊。她認為可以看出政府
31 詳見亞太經濟合作評論第十三期 77 至 90 頁，林淑馨著，「公營事業民營化在國家經濟開發中之 意義-臺灣經驗之回顧」
在該階段改革過程中對於己身所扮演角色認知的改變與職能的退卻，除了不再擔 任大眾運輸的供給者外，甚至完全退出「車路分離」案中基礎設備等公共性責任 的維護，將大眾運輸的供給完全交由市場決定（林淑馨，2007：41）。觀察國外案 例，政府解除管制的精神在於調整管制重點，由經濟管制改為社會管制，管制的 重點從資格、價格、數量等變成品質、安全等項目，換言之，政府仍扮演市場監 督的角色，以維護一般民眾的權益。臺鐵局身為社會服務型經濟發展工具，負責 政策推動的程度又較以往更為明顯，未來在營運面提升效率的同時，如何看待與 辦理公共性議題，是成功與否非常重大的關鍵。
壹、交通權與替代性
依照民營化反對論者的看法，所謂交通權係指國民移動自由的確保；也就是 不論是誰，在何時何地，都可以低廉的價格，享受安全、便利、快速、自由移動 的權利（交通學彙編，1986：99）。交通權與工作權、生存權一樣，是所有國民受 到平等保障的基本人權，不因國民經濟、身分條件、居住區域有所不同而有差別 待遇。民營化的支持者則認為，交通權的維繫，並非一定依賴既有之運輸方式，
偏遠地區交通，如由有效率之方案（例如客運）替代，皆可視為獲得保障。此外 交通權衍生的問題，例如對偏遠地區經營成本高的路線區段提高費率（價格差 別），或是減少對虧損路線的投資，使老舊設備更新困難，造成使用者安全上的威 脅，都屬交通權探討範圍。
臺鐵局西部幹線及宜蘭線和高鐵及高速公路路網重疊，各大站間中、長途旅 次汽車運具有相當替代性，但相對的在海線（竹南＝彰化）、北迴線（台北＝宜蘭
＝花蓮＝台東）以及南迴線（高雄＝台東＝花蓮）等區段，汽車運具的替代性就 低；另支線雖然有公路可通，但鐵路儼然具有促進地方觀光發展的經濟價值，以 及文化保存的特殊意義，替代性亦低；鄰近都市地區的短途運輸，鐵路具有大量、
準確及不塞車的特性，除捷運系統外，尖峰時段的替代性皆不高，東部幹線短途 則以通勤、通學旅次為主，替代性亦不高。至於貨運替代性研究國內外較少討論，
臺鐵局貨運在跨北迴線、花蓮區域內（限駛砂石車）、軍事運送等部份替代性皆不 高，為近年來投資不足，已甚難維持原有運能。
貳、獨占與規模經濟
依據王文宇所下的的定義，鐵路屬於廣義的公用事業，其競爭性較強，且必 須具備相當經濟規模和網路，始能有效經營，有自然獨占的特徵（或接近寡占）。 由於網路的規模經濟或範疇經濟，競爭者如欲進入市場，必須要重複建設整個輸 配網路，容易造成浪費，因而大多數的國家皆將自然獨占產業置於政府直接控制 之下，而無其他替代品（潘偉華，1997：37）。臺鐵局在西部廊帶軌道運輸獨占本 來已被高鐵打破，但高鐵基於經濟考量，除 BOT 合約規定之應辦事項（擴增南港、
苗栗、彰化、雲林車站）外，往南部及東部延伸的意願不大，臺鐵局在這些地區 不但仍具有獨占性，還獲得政府加強投資建設。在都會區軌道運輸方面，高雄捷 運嚴重虧損使政府重新考量以建設導向建造捷運系統的正當性，2010 年交通部運 輸研究所「台灣綜合運輸發展規劃-軌道運輸發展策略與推動方向」提出的策略，
包括「台南、新竹停建捷運改由臺鐵支線替代」、「臺鐵立體化計畫應評估充分發 展都會通勤鐵路」、「高鐵聯外軌道系統優先考量臺鐵系統」、「儘量避免發展與臺 鐵平行之軌道路線」、以及「評估引進與臺鐵系統相容的輕軌系統之可行性」等等，
顯示政府有轉向維持臺鐵局在適當區域獨占性之趨勢，以達到國家最佳資源分配 和大眾運輸永續經營的目的。整體而言，未來臺鐵局的獨占地位不致衰退，而規 模經濟還會增加。32
參、重分配及其他政府政策
從 2012 年總統及立委選舉論政可以看出，當前政經訴求重點除了經濟成長，
還有縮短貧富差距，大眾運輸固然非屬社會福利的範疇，但低廉便捷的大眾運輸 仍具有重分配意涵，可加深民眾實質的感受。就軌道運輸而言，高鐵的客層及票
32 臺鐵局扮演公共性的角色將會有增加趨勢，但自然壟斷及受到管制的情形仍會持續。公共性附 帶的經營效率降低會是致命傷，臺鐵局不得不防，而公共性增加代表政府發展公共性運具、降低 私人運具的政策，也代表臺鐵局公共性質將愈來愈重要。（訪談 B3 受訪者意見）
價對社會一般民眾較無密切關連，捷運僅能影響數個都會區的民眾，唯有臺鐵局 環島路網和實屬低廉的票價，最可展現政府作為，但持續票價管制的機會也相對 增加。重分配意涵並非只在價格上，臺鐵局近年來努力推動通用設計，加強無障 礙空間、動線、乘車、指標導覽、資訊的提供，主要也是針對弱勢民眾，給予較 佳服務，2008 年臺鐵局既有車站建築與設施更新預算僅 3,340 萬元，2009 年至 2012 年（4 年）納入環島安全效能提升計畫政府撥列之預算，包括 108 座車站月台加高、
設置 38 站無障礙電梯、更新公廁等旅運設施 137 座，預算費用劇增計達 15.05 億 元（詳見表 4-3）。運輸之外的政府政策，例如提倡環境保護、觀光休閒、文化創 意、節能減碳等方面，臺鐵局也多有正面效益。
表 4-3 年度車站建築與設施更新預算比較表
年度 2007 2008 2009 2010 2011 2012 預算（億） 0.516 0.334 2.175 3.525 4.675 4.675
資料來源：臺鐵局運務處綜核科。作者整理。
肆、公共性互動觀察
本研究再以旅客（民眾）反應案件、媒體報導、及立委關切案件 3 個面向，
交叉分析臺鐵局與社會政經互動，以及公共性的議題分佈情形。
一、旅客（民眾）反應案件
取臺鐵局新成立客服中心，2011 年 11 月至 2012 年 1 月旅客反應案件後送統 計總件數（扣除作業申請與諮詢進線），有效案件 666 件（總話務量為 102,425 件）， 分成歸責單位區域及反應事項性質 2 類統計（詳見表 4-4、4-5）。其中由西部跨東 部幹線列車事宜皆歸類東區，屬全局通案性質者（例如票價、網站、規章規定、
或未明確提出事件相關區域者）歸類全局議題。33
33 臺鐵局客服中心接獲民眾與旅客投訴案件，皆於第一時間由客服人員於線上說明及處理，無法 處理案件則登記旅客資料後，後送相關單位依限回應，後送案件通常屬非諮詢性非例行性，且為 民眾旅客重視的案件。2011 年 11 月 2012 年至 1 月客服總話務量為 102,425 件。
表 4-4 旅客反應案件後送統計（歸責單位區域）
表 4-6 2011 年媒體報導事件統計（歸責單位區域）
季別 新聞事項
表 4-10 2011 年立委關切案件統計（關切案件性質）
立委關切案件統計件數 關切案件性質
1 –3 月 4 – 6 月 7 – 9 月 10-12 月 總計 佔比%
站外（含平交道） 5 11 13 13 42 4.0%
站車-設備 11 22 21 13 67 6.3%
站車-作業 3 2 4 19 28 2.7%
站車-服務 6 11 7 3 27 2.6%
站車-其它 5 4 5 5 19 1.8%
票務（含票價） 13 22 20 28 83 7.8%
運轉-編組車廂 5 2 10 8 25 2.4%
運轉-加開班次 12 2 14 11 39 3.9%
運轉-列車行點 12 9 11 2 34 3.2%
運轉-列車調度 5 6 8 6 25 2.4%
各類事故 3 4 11 10 28 2.7%
工程 40 35 24 25 124 11.7%
採購 1 6 9 8 24 2.3%
人事 32 51 64 62 209 19.8%
鐵路活動 1 4 3 0 8 0.8%
資產土地租售 41 51 60 44 196 18.5%
其它 18 18 24 16 76 7.1%
合計 213 260 308 273 1054 100%
資料來源：臺鐵局國會聯絡室檔案。作者整理。
四、綜合分析
從三類案件的歸責單位分佈可以看出，旅客反應案件的區域性最強，佔全部 案件的 75.5%，且案件分佈與各區的旅客運量比例相近。立委關切案件的區域性亦 強，佔全部案件的 75%，其中以旅客運量最少的東部區域比例最高，達 22.3%，顯 示臺鐵局東部地區業務較被立委重視（東部立委人數原比西部立委少）。媒體報導 事件之全局議題比例較高（41.4%），而東部區域議題比例（12.1%）相對旅客運量 亦偏高，顯示媒體較重視全局性的業務以及東部區域的相關事件。
從案件性質分佈可以看出，旅客反應案件前 5 名為站車-服務（26.6%） 、站車-作業（20.6%）、票務-規定（11.9%）、站車-設備（11.1%）和運轉-列車調度（5.6%），
顯示旅客重視在車上及車站的使用感受，以及訂購票和相關票務措施的便利性，
而列車調度和凖點率也是旅客企求的重點。媒體報導前 5 名則以鐵路活動最多
（16%）、其次為票務票價（10.7%）、站車-設備（10.6%）、站外事件（9.3%）和工 程專案（8.3%），另重要疏運（8.2%）也是報導焦點，可以看出多為臺鐵局全局議 題，這也和爭取大眾閱讀率（收視率）有關。再看報導件數多而集中的新聞事件，
仍以假期疏運、站車設備、鐵路活動與工程專案為多，尤其總計 26 條新聞事項中，
支線啟用或復駛就佔了 4 條，可見支線的外部效益程度頗高。立委關切案件則以
支線啟用或復駛就佔了 4 條，可見支線的外部效益程度頗高。立委關切案件則以