第三章 臺鐵定位與結構性特質
第三節 資源汲取及資源補貼
臺鐵局的資源汲取情境可分為汲取與被汲取二部分，前者為各項營收的型 態，後者則指國家機關為能控制民間社會的壓力，以政策的制定發展來規範臺鐵 局，使臺鐵局提供社會民眾之產出效用。臺鐵局因資源汲取與被汲取產生落差，
也成為陷入經營困境的原因之一。
壹、汲取不足的持續
一、票價管制
臺鐵局自 1995 年起，迄今已 17 年未曾調整票價，主要原因係臺鐵局輸運服 務範圍遍及全台，影響層面大，又為公營單位，需受國會節制，政治邁入民主化 常態後，此種趨勢及影響更為明顯，再加上過去十年間首長及民意代表大選不斷，
執政黨為顧及選情，往往擱置迫切性較小的議題，19避免負面爭議，以致票價調整 案始終無法付諸實施。而同時期無論消費者物價指數、或原物料價格、甚至薪資 累積調漲幅度，皆超過 25%以上，因此產生了二種情形，一為運價未能合理反映 成本，二為票價結構無法反應已經改變的運輸型態。
最近 1 次台鐵局提出的票價案是 2006 年「票價結構合理化方案」，主要項目 包括（1）取消莒光號票價，莒光號列車改為復興號收費，以簡化車種。（2）為因 應西部幹線劇增的短程旅次，於基隆=屏東區間（縱貫線含山線）改採區段票計費
（zonal fare）。20 （3）自強號仍依現行里程比例制計費（單位費率 2.27 元/km），
21起碼里程調整為 20km。（4）支線、東部幹線維持里程比例制計費；跨越東部幹 線列車依區段票價外加超出里程之里程比例制計費。（5）票價尾數以 5 元或 10 元 為計算單位。（6）月臺票以 20 元計收（孩童月臺票 10 元）（7）逐步汰換普快車。
此一方案基本上不檢討成本來提高運價（變更運價需送立法院審議），故並未解決 票價未能反映成本的問題；但西部幹線實施區段票、起碼里程調增等，可改善目 前里程比例制由長程旅客補貼短程旅客站務費用的情形，莒光號與復興號合併
19 選前提出調整票價案，會造成施政績效等議題，無論執政黨或在野黨都站在選民一方，評擊調 價的理由；如不提出調價方案，表面上並不會增加政府支出，實際上則是繼續擴大台鐵局的虧損 與貸款。
20 區段票（zonal fare）又稱區間費率制，台北捷運與日本 JR 皆採用此種費率制度。臺鐵局在「票 價結構合理化方案」之計算方式為：旅客於該區間內任一車站上車，乘車里程在 70km 以內，搭 乘莒光（復興）號、區間車與普快車，皆以起碼里程 5km，單位里程費率 4 元之 20 元起碼票價 計收，5km 以上則依不同增加區段（每區段 3 至 4 公里）乘以遞減之單位里程費率計收，至 70km 處單位里程費率為 1.57 元（由 4 元遞減至 1.57 元），票價為 110 元。70km 以上則以 110 元外加 超出里程乘以 1.57 元計收。
21 里程比例制為搭乘里程乘以車種里程費率，目前臺鐵局各車種里程費率自強號 2.27 元/km、莒光 號 1.75 元/km、復興號 1.46 元/km、普通車 1.01 元/km。
後，70km 以上單位里程費率 1.57 元介於現行復興號（1.46 元）及莒光號（ 1.75 元）之間，因復興號含電車之延人公里較莒光號多，故整體而言，可以增加臺鐵 局票箱收入，對日後短程旅客增加的趨勢亦相對有利，票價結構算是做了合理的 改善。22依據臺鐵局試算及敏感度分析，「票價結構合理化方案」每年可增加約 13 億票箱收入，扣除莒光號票箱及優待票減收，每年仍可增加約 10 億元收入。
「票價結構合理化方案」經提報交通部與經建會審查通過，於 2007 年奉行政 院核定，臺鐵局並已完成票務系統、資訊服務系統等電腦程式修改的工作，但隨 後因縣市長、立法委員、總統大選相繼舉行，23臺鐵局及交通部持續「推遲」，迄 今仍未實施。儘管合理化方案只朝爭議及效果較小之票價結構面研議，惟受到強 大政治與民意的壓力，票價管制及其對對臺鐵局汲取能力的限制仍持續存在，致 有汲取不足的情形。
二、營運項目管制
臺鐵局在本業以外的附屬事業，須受鐵路法第 21 條「有關繁榮、培養鐵路運 輸所必須之其它事業」節制，經營範疇需依據鐵路附屬事業經營規則，報交通部 審核，且須「確能增進公眾便利」，而附屬事業組織調整亦需受制於組織條例及辦 事細則，故營運項目渉及冗長複雜之條例、規則、細則之增訂增修，變更不易，
負責推動附業的組織也同樣受到限制，無法擴充規模。例如臺鐵局不能成立旅行 社來承攬鐵路旅遊業務，也難以開拓以臺鐵為主的商業服務平台。
土地資產開發部分，受鐵路法第 7 條、國有財產法第 28 條節制，臺鐵局未獲 授權與其他公私單位聯合辦理用地開發、公用財產也不得為任何處份或擅為收 益，故僅能採出租/出售，或依據「促參法」「都市更新條例」「都市計畫變更」來 推動土地開發，後三者行政程序冗長曠日費時，且需地方政府核准申請，往往未
22 試算結果：調整前 0 至 70km 旅次 76.61%，收入佔 28.65%；調整後 0 至 70km 收入提高至 34.65%，
70 至 200km 收入則由 43.43%降為 39.61%，長短途旅次與收入比值已較為平均。
23 舉 2012 年總統及立法委員選舉為例，民進黨候選人提出設籍花東民眾搭乘臺鐵局列車應有票價 優惠，此一政見相較對臺鐵局票價管制有更負面的影響。
能充分考量臺鐵局開發效益，故實質上仍受到非常大的管制。
三、政府補貼
參考國外案例，鐵路事業依循政府政策發生經營虧損時，政府多有補貼措施 期平衡鐵路之財務負擔，而我國政府除於 1996、1997 及 1999 年曾以公務預算撥 付總計 26.25 億元之補貼款外，其餘年度對臺鐵局皆無任何營運補貼，相對臺鐵局 只能自行向銀行貸款彌補政策性負擔虧損造成的財務缺口。故臺鐵局獲得政府補 貼的汲取方面嚴重不足。
四、政府投資
自 1981 年投資 10 億元進行宜蘭線鐵路擴建工程起，1981 年至 2012 年政府 共投資 1,368.64 億元供臺鐵局進行 40 項建設計畫，包括工程、購車、安全等面向，
另自 1980 年至 2008 年逐年清償臺鐵電氣化建設之本息計 301.38 億元，總計投資 1,670.02 億元。分析政府對臺鐵局投資，較大金額（年度在 50 億元以上）係發生 於 2003 年以後（2009 年及 2011 年降至 40 億元以下），2002 年之前遠遜於公路建 設投資，且建設完成後設施之養護並未繼續編列預算（公路養護費用由政府編列 預算辦理），臺鐵局每年約需自行負擔 30 億元的路線、號誌、電車線等基礎設施 維護費。臺鐵局獲政府投資的汲取就建設性投資而言，近年已獲致較合理改善，
就維護性投資而言，仍然未獲改善。
貳、政策性負擔被汲取的增加
臺鐵局因係環島路網連接城郷的營運型態，向來有服務性路線及小站等項營 運被汲取的情形，在遷台發展時期（1950 年至 1978 年）獨佔島內陸運的階段，其 影響不明顯，對財務也不構成問題。到了營運轉變時期以後（1979 年迄今），虧損 使政策性負擔的責任開始凸顯，再加上高鐵與捷運又分屬其他公司經營，身為公 營事業的臺鐵局，被汲取項目有增多的趨勢：
一、法定優待票價差額負擔
依據老人福利法及身心障礙福利法規定，老人及身障人士（含陪伴者）可購 買優待票，此類票價差額損失占客運收入比例有逐年升高趨勢（詳見 P.51 前述）。
二、服務性路線及小站營運負擔
基於服務大眾及民意要求無法裁撤的虧損路線及小站，2010 年計增加營運虧 損 11.69 億元，計算基準係單以該站（路線）營收與站務費用（人事、水電及維護 費）差額得出，但未計入列車於該站停車對路線容量、以及對列車運轉時分的影 響。基本上臺鐵局將南迴線（以連結高雄至台東地區之城際運輸為主要目的，路 線上各車站運量很少，是典型的偏遠地區小站）及平溪、內灣、集集三條支線列 為服務性路線，和其餘虧損小站（詳如表 3-17）一起提報交通部依據大眾運輸補 貼辦法申請補貼（限於預算交通部僅補貼部分客運業者，並未補貼臺鐵過）。至於 高級列車停靠小站的情形和影響，舉例而言，花東線萬榮車站平均每日僅約 76 位 通學（勤）旅客乘車，惟當地居民透過不斷陳情、投書總統府行政院及交通部、
連署全村約 600 位村民、並找該地區立法委員（及原住民立委）出面協調，偏差 動員的結果，終使臺鐵局停靠了自強號列車（2 列），造成該 2 列自強號台東=台北 運行時間增加，也牽動該路線其它城際列車的行點。類似情形常發生於東、西部 幹線其它車站，迫於政策性對小站的服務，臺鐵局對號列車不斷增停車站，長期 累積下來莒光號與部分自強號停站過多、行車時間過長，已間接影響城際運輸的 品質。（詳如表 3-18）
表 3-17：臺鐵局基於政策無法裁撤小站虧損情形
排序 車站 員工人數 收入（元） 支出（元） 虧損（元）
1 花蓮港 9 11,122 9,728,470 -9,717,348 2 永樂 9 221,976 9,671,195 -9,449,219 3 三民 6 1,510 6,408,498 -6,406,988 4 山里 6 2,854 6,407,433 -6,404,579 5 鼓山 6 11,305 6,366,850 -6,355,545
6 白沙屯 8 2,605,036 8,893,425 -6,288,389 28 潭子 15 14,722,027 16,281,845 -1,559,818 29 泰安 2 682,129 2,105,981 -1,423,852
合計 215 242,889,057 443,100,172 -200,211,115 以上虧損車站不含南迴線及三支線
資料來源：臺鐵局運務處。作者整理。
表 3-18：自強號/莒光號停靠站比例表 車種 台鐵局
全線總車站數
有停靠之車站數
（佔總車站數比例）
經常停靠之車站數
（佔總車站數比例）
自強號 216 106（49%） 48（22%）
莒光號 216 123（57%） 64（29%）
資料來源：臺鐵局運務處。
服務性路線特徵最明顯發生於花東線、南迴線、以及三條支線上，這些路線 平時旅客數量稀少，營運入不敷出（三支線虧損情形參考表 3-19），且位於叢山峻 嶺之間，維護成本較高，遇天災損毀時修復困難；但逢假日或特殊活動期間（例 如平溪天燈節、內灣客家節慶或集集火車好多節等活動），城際與區域旅客劇增，
運能又嚴重不足，服務品質不佳，探究原因，主要應為整體運量過低、尖離峰運 量落差過大，以及產出之外部效益（例如支線上居民的生計）相對被高度倚賴所 致。臺鐵局服務性路線除被民眾汲取外，亦會被地方政府汲取，例如台東縣政府
運能又嚴重不足，服務品質不佳，探究原因，主要應為整體運量過低、尖離峰運 量落差過大，以及產出之外部效益（例如支線上居民的生計）相對被高度倚賴所 致。臺鐵局服務性路線除被民眾汲取外，亦會被地方政府汲取，例如台東縣政府