第四章 臺鐵局營運改革關鍵要項分析
第三節 臺鐵財務面分析
前述臺鐵局汲取不足與被汲取增加造成財務虧損擴大惡化，解決之道仍應先 清楚界定經營者責任，再就虧損類型擬訂適當財源，或提升經營效能，予以弭平。
交通部毛治國部長回應立委曹爾忠質詢時說，對於臺鐵財務狀況，可以分二個部 分報告，第一部分臺鐵退撫費用與利息支出這一塊，若真要處理，要靠將來國庫 沖銷不太可能，所以只能靠臺鐵現有資產活化推動。從某種角度來說，退撫金額 這一塊對於臺鐵現有經營團隊而言，是不可歸責的，所以在交通部內部算帳時，
是算另外一個帳。可歸責的部分，也就是與經營績效及開源節流有關這一部分，
線再臺鐵局大概只虧損十幾億元，而這十幾億元的虧損，要求臺鐵每年都要縮
減，「所以這一部分他另外有個成績在那個地方」（台灣新生報，2011/11/6）。
壹、補貼義務
以交通部考核臺鐵局經營責任的基準來看，2010 年臺鐵局計虧損 102.39 億 元，其中非營運虧損（包括舊制退撫金 67.31 億、債務利息 5.88 億）皆不歸責於 現任經營者；營運虧損包括可歸責虧損 21.04 億及常態性虧損（法定優待票價差）
7.82 億，常態性虧損亦不可歸責於現任經營者（詳見圖 4-1）。進一步分析可歸責 虧損，其中仍有服務性路線、小站等政策性負擔（依據臺鐵局的計算該筆數額為 11.69 億），應該由政府合理補貼似較合理，惟交通部認定列為經營者責任虧損範 圍內。
非可歸責於現任經營者 法定優待票價差 7.82 億 虧損
102.39 億元 舊制退撫金 67.31 億
債務利息 5.88 億
經營者責任虧損 21.04 億元
圖 4-1：2010 年交通部對臺鐵局虧損歸責示意圖
而從先前 2005 年歷經臺鐵局五度與鐵路工會協商，完成之「鐵路法部份條文 增修訂草案」及「台灣鐵路股份有限公司條例草案」，算是較為工會所接受的方案 來看，其中有關臺鐵局經營責任的基準認定更為狹隘，包括服務性路線、小站等 政策性負擔；路線、號誌、電車線等基礎設施更新維護；國營公司無償使用臺鐵 營業資產；供運輸使用之土地房屋免納相關賦稅等，亦均由政府負擔與吸收（詳 見圖 4-2）。，而以臺鐵局提供 2010 年數據推算，如服務性路線、小站負擔、基礎 設施更新維護皆由政府補貼，則臺鐵局尚有 19.9 億元之盈餘，足見其中隱含寬估
與重複計算（例如服務性路線、小站負擔補貼中就包含該區段基礎設施維護費用 補貼）的現象（或可稱為代理人之道德危機）。
曾偉豪提出，政策的不確定性和道德危險是「臺鐵公司化基本方案」窒礙難 行的主要關鍵，臺鐵局提出另類「車路合一」改革方案，本質上係基於自利動機，
將長久以來的負債包袱移轉國家承受（曾偉豪，2006：179）。因此賡續推動「臺 鐵公司化基本方案」，主理人（中央主管機關）應積極建立「國家影響義務」與「國 家管制義務」觀念，妥善運用現有法律規範進而發揮監督管理功效，而非一味遷 就鐵路工會反對意見，概括承受臺鐵局所有現金債務與補貼義務，從而製造另一 層面之財政負擔與預算排擠問題（曾偉豪，2006：194）。
非可歸責於現任經營者 法定優待票價差 7.82 億 虧損
102.39 億元 舊制退撫金 67.31 億
債務利息 5.88 億
服務性路線、小站負擔 經營者責任虧損 11.69 億
（盈餘 19.9 億元）
基礎設施更新維護 29.25 億
圖 4-2：2005 年臺鐵局與工會協商提出之虧損歸責示意圖
2000 年民進黨推翻「車路分離」概念，改採「車路一體」方式進行臺鐵局民 營化，雖然「車路一體」與鐵路工會理念較類似，但當時政府對應投資或補貼、
修法、以及對臺鐵局員工提供保障等事項並無具體配套做法，以致後來實際推動 時造成工會大反彈而釀成中秋節會員大會抗爭阻撓。2005 年和工會協商的「臺鐵 公司化基本方案」，又過於遷就工會要求，使政府財政無法負擔巨額補貼，以致 2007 年行政院財經小組第 38 次會議結論中，指出政經環境無法配合，只能拉長期間朝
該方向規劃。因此正確的評估政府應負擔之補貼義務，避免產生過與不及的現象，
是解決台鐵財務問題的首要工作。
貳、財務規劃
鑑於鐵路經營與建設的公共性與外部效益，除由政府提供合理之補貼外，如 能運用外部效益內部化策略，或結合土地開發創造財源，挹注建設經費，將能減 少政府財政負擔（何永智，2011：52）。相對的，歷史性債務過去僅以成立台灣鐵 路管理基金或編列公務預算一語帶過，該二項作為亦應深入研討，以充分運用臺 鐵既有之資產價值。
一、鐵路建設可採行方式
（一）結合土地開發效益，配合交通問題、都市整體再發展，將相關效益納入財 務規劃中，即以大眾運輸導向發展 TOD（Tramsit Oriented Development）概 念，運用土地收益回收公共建設投資成本，增加自償性，並間接促成車站 週邊地區之繁榮與經濟活動（收益）。
（二）租稅增額融通機制 TIF（Tax Increment Financing），以特定開發地區未來一 定期限內財產增值衍生之稅增額，作為開發資金來源或發行公債的基礎，
增加財源。
（三）按地區民眾因工程獲得之利益程度，徵收工程收益費。
目前 TOD 多由地方政府主導，臺鐵局如獲得道路及綠地等資產，對於實質收 益效用不大。TIF 產生之租稅增額利益，在我國多為地方稅，相關徵收及運用屬地 方政府權責，欲以 TIF 推動鐵路建設，需有相關立法及修法措施。至於徵收工程 收益費雖依法有據，惟近年來民意高漲，考量地方政府民意支持度，及施工期間 之負面影響，實際上接近停徵狀態。故以上三種方式尚有操作或實務上的困難待 克服。
二、資產結構最適化
無論是政府補貼負擔或者是歷史性債務償還，臺鐵局既有資產的運用均佔有 極重要的地位。依曾偉豪對臺鐵局資產結構的研究發現：34如以現況評估臺鐵局近 1600 億元的歷史性債務和補貼負擔，擁有 6,200 億總資產，年虧損約 100 億元完 全不具自償能力；如以臺鐵局在「臺鐵公司化基本方案」即「車路一體」模式所 提，鐵路公司保留約 700 億車站、路線及都市精華地區房地資產運作，每年稅前 純益約 38 億元，利用自償率分析結果為 2.35%，仍屬偏低；如改以「車路分離」
模式，房地資產全部移轉政府接管，不作價轉投資鐵路公司，仍由政府負責基礎 建設更新與維護，而鐵路公司持有車輛及員工人力，加計折舊成本後稅前純益約 31 億元，自償能力為 124.%（曾偉豪，2008：136），即可轉虧為盈。曾偉豪主張
「車路分離」因政府握有資產，較能充分監督鐵路立體化建設與鐵路公司補貼負 擔之間自償率變動情形，避免資金缺口擴增與財政失靈之風險，其資產目標函數 與社會福利呈現極大化之最適解（曾偉豪，2008：140）。換言之，三種不同方案 代表臺鐵局資產在政府與鐵路公司間進行移轉情形，鐵路公司保留資產越多，其 追求資產利潤能力越大；鐵路公司保留資產越少，代表政府處理臺鐵歷史債務與 營運虧損能力愈佳，有助對社會福利水準的提升。
在經濟分析上曾偉豪點出了臺鐵局（或鐵路工會）將投資維護交由政府接管，
卻又獨享房地開發利益，將歷史性債務丟由政府另行設法，終使整個財務計畫無 法進行。但在政經分析上，曾偉豪至少有兩個影響層面未曾觸及，其一為政府（路 部門）辦理資產維護與開發，是否能達成補貼負擔或者是歷史性債務償還之自償 目標（仍有公部門效率及法規限制問題）？其二為鐵路公司未取得資產運作權力，
是否會被鐵路工會接受？後者對實際推動臺鐵局公司化，有決定性影響（見圖 4-3）。
34 自償率之計算公式為：營運期間或淨現金流入年度現值÷投資期間或預算支出年度現值
臺鐵局現況 「車路一體」民營化 「車路分離」民營化 總資產 6,200 億 總資產 700 億 持有車輛及員工人力 年虧損約 100 億 稅前純益約 38 億 稅前純益約 31 億 不具自償能力 自償率 2.35% 自償率 124%
無 自償率 高 低 整體社福水準 高
容易 變革執行 困難 圖 4-3 資產結構與變革執行比較圖
依據既有文獻記載，「車路分離」模式下爲解決債務問題，通常應先成立「鐵 路基金」，以便在組織變革（營運）前支付退撫金及債務負擔，至於基金來源可包 括政府預算補助、資產開發處分、多角化經營收入及孳息等，資金用途除債務外，
亦可用於義務補貼的財源。