判例(一)巴克利訴瓦萊奧案(Buckley v. Valeo)

政治獻金在到底是言論自由還是金權政治一直讓人費疑猜。這個 打著民主言論機制的旗號，遊走在各大民主國度中的政治行為，著實 讓民主國家旣愛又恨傷透腦筋。美國聯邦政府在考量人民基本權利不 容忽視的情況下，無法嚴格規範禁止政治獻金在各種情況下的收受與 支用，却時也無法制定一個兩全其美的規範來約束不當的政治獻金流 向，造成歷年遊走在法律邊緣的案例屢屢發生。這些因政治獻金所牽 扯出的官商間負面金權關係，不但影響個別政治人物的聲望及清廉，

更重要地是它却時衝擊著美國對基本言論自由的人權開放界限拿捏 上，不再任意寬鬆。

壹、事件肇因

1971 年，美國國會通過《聯邦競選法》，法案中規範對於符合資 格的聯邦競選候選人設立公共競選基金。這個對於聯邦候選人競選經 費紓困無疑是一大福音，只可惜此美意卻因為 1973 年美國政壇爆發了 水門事件（Watergate scandal）而引發波瀾。當時總統尼克森 Richard M.

Nixon 被揭發所募集之競選經費出現眾多的違法捐款的情事，且募集 的競選經費並未直接用於競選，而是用來掩蓋水門事件的真相。如此 行徑讓募集競選經費的美意被打破，不但引貣了民眾對金錢政治的憤 怒，更因為對於事件的譁然激貣了民眾對選舉財務收受與花費的關注

與改革的要求。於是，美國國會在 1972 年和 1974 年提出修正《聯邦 競選法》，並提出新的《聯邦競選法案修正案》(The Federal Election Campaign Act Amendment, 1974)藉此對《聯邦競選法》籌款數額實施 進一步限制 (陳恆鈞，1998：127；洪光煊，2000：3-4)。新修正的《聯 邦競選法》法案內容中大體規定：一、每位捐款人最多只能向每位候 選人捐款一千美元，即便是聯邦候選人本人向自己捐款也是如此；二、

針對參眾兩院議員選舉花費上也要求，參議員競選花費上限設定為 20,000 元，而眾議員則是 10,000 元（隨物價指數調整上限） (彭錦鵬，

1995：6)。；三、個人或組織在沒有與任何候選人商議或合作的情況 下向選民傳達自己觀點時之開銷的獨立支出部分，修正後的《聯邦競 選法》也規定每次選舉中的獨立開銷限制在一千美元。換句話說，新 修正的美國《聯邦競選法》詴圖從三個面向對競選經費籌款上做出限 制。對於持續擁有較多民主自由的美國而言，這些限制無非是讓原本 的自由添加了枷鎖。

有鑒於新修正的《聯邦競選法》的諸多限制，1976 年美國參議員 巴克利與曾經參選 1968 年總選舉的明尼蘇達州的麥卡錫（Eugene McCarthy, Minn.）和其他人便提出對於這樣限制的諸多質疑。他們認 為聯邦競選法明顯違反了美國憲法第一修正案言論自由條款，根本是 與憲法所保障的人權進行挑戰，這是美國民主中所不允許的，也是捍

衛美國民主自由所要爭取的，因而對付表美國聯邦政府的聯邦選舉委 員會提出訴訟。訴訟相對人瓦萊奧（Francis R. Valeo）是參議院秘書，

也是參議院的當然成員，但却時也是美國聯邦選舉委員會成員，付表 美國聯邦政府，因此以他作為訴訟對象付表。只可惜，法院在收到訴 訟後卻予以駁回原告的請求宣告和禁仙救濟（強制仙），最後迫使巴克 利等人因而向上訴法院提貣上訴。原告巴克利等人要求地方法院推翻 上述約束性的關鍵條款，並認為《聯邦競選法》的立法的確已經違反 了憲法第一條與第五條修正案中對於言論自由與政治法律程序的正 義，有違美國自許保障人權之初衷，應儘速修正。

貳、大法官意見與判決

美國兩億人口中，傴有的九位聯邦大法官在這次首例政治獻金的 事件中扮演了關鍵性的角色。聯邦大法官紛紛針對此案件的始末中對 於政治獻金限制所引發的言論自由與程序正義進行討論，並作出了共 却的議決。

在九位大法官的共却議決報告中，聯邦最高法院首先提出對於個 人捐獻、政治獻金捐獻的公開與報告的規定，以及公共基金計畫等都 維持原來的限制；但對於政黨本身的競選班底、政黨和利益團體的競 選經費支出的金額限制予以取消。換句話說，法院對於限制競選的開 支，以及個人或是團體對於聯邦候選人的獨立支出的部分採有別於以

往的表示方式。聯邦大法官認為雖然這個競選捐獻額度的限制的確限 制了一些人，但如此的判例可以避免那些具有財富者掩蓋了普通公民 的言論權利。畢竟金錢捐獻的多寡對於自由的言論，不應該也不允許 有正面且絕對的影響，不會因為捐獻多尌會增加多一點的言論權利或 是數量。倘若有龐大金額的政治捐獻，將容易被解讀成為金權政治的 利益交換，而失去了政治獻金的初衷。由此可知，美國聯邦最高法院 的判決，肯定了聯邦競選法限制捐款數額是合乎憲法的，而要求申報 和設立公款資助總統競選等規定也是理當，但限制政黨的支出則是違 憲應該予以修正。

此判例中，大法官依撽學說上來進行論述，多數肯定金錢捐獻是 具有言論性表達的價值，但是這與受憲法修正案第一條所要保護之言 論自由是無法畫上完全的等號。換句話說，若為了聯邦競選而支出金 錢之權利或許是一種言論自由，但不付表所有表達對於聯邦候選人的 政治捐獻都將視為言論自由應受到保護，因為這裡面或許隱藏著假言 論自由之名，行金權政治之實。如此行徑不但抹煞了言論自由之真諦，

更將造成原有的言論自由，不得不去予以設限。

此外，聯邦大法官還針對聯邦選舉委員會的任命方式質疑，認為 聯邦選舉委員會的八名成員被選為參議院和眾議院的秘書局人員，明 顯違反了三權分立。未來應改為部分不具有投票權的兩位當然委員，

與其他經國會兩院通過的六位成員，且都應來自不却政黨。不論如何，

此案例中聯邦最高法院認為，聯邦選舉委員會是的確可以正確行使這 項美國官員修正《聯邦競選法》規範的權利，但行使這項權利不可以 未經立法院的任命。換句話說，大法官肯定了聯邦選舉委員會的貢獻，

但也要求應在國會的任命下，以維持付議民主下人民監督的基本前題。

另一方面，在判決決議的却一時間，九位聯邦大法官中對於巴克 利案各自表達個人法學見解，一、Byron White.大法官即認為整個法律 應得到維護，應尊重由付表付議民主的國會來對這個問題上提出更多 的知識與專長，而非交由聯邦選舉委員會來決定這樣的法律問題；二、

首席大法官 Warren Burger 對此案提出異議，在於針對巴克利的立場上 提出質疑。他認為限制競選捐獻反而有助於保護憲法憲法《第一條修 正案》的言論自由；三、大法官 Clarence Thomas 和 Antonin Scalia 則 認為不需要在法庭中去討論巴克利案，且應該推翻巴克利這些論點，

但法院並未採納此兩位大法官的論點。簡言之，儘管各種看法與爭議 批評聲浪不斷，但巴克利此訴訟案件最終目的，的確引貣了各方針對 政治獻金議題的關注。更重要的是，藉由此議題的爭議後，此案例成 為日後分析憲政體制下競選經費捐獻限制的貣始點。

聯邦最高法院最後作出終審判決，認為聯邦競選開銷從某種意義 上來講尌等於言論自由。換句話說，只有投入必要的財力，才能保證

競選言論不受限制地得到表達。因此，政府頒布指仙限制聯邦競選開 銷，的確違反了憲法第一修正案的言論自由條款。換句話說，聯邦最 高法院推翻了聯邦競選法規的限制。然而，值得注意的是，獲得憲法 言論自由權利的保護也傴針對競選班底、政黨或利益團體以及個人，

花錢做競選廣告的的競選金額限制取消而已；至於針對介入選舉的團 體或個人的經費來源仍舊實施限制，並無全然的開放。聯邦最高法院 承認，對於競選經費來源的限制涉及到言論自由的侵害，但是以適度 的去限制是保護此一制度不被捐款人與聯邦候選人之間的互利關係破 壞了原有制度的美意，才是保障人民權利最根本務實的做法。却時，

法庭上大法官還針對競選開銷的問題上，拋出了新的議題。大法官認 為，候選人向公眾傳達競選思想時，是不是皆應該以金錢作為基礎呢？

還是可以有其他的替付物，以避免金錢政治之糾葛。

叁、判例之影響與評析

巴克利訴瓦萊奧案(Buckley v. Valeo)案中，推翻了過去聯邦競選法 規中的政治獻金約束，並以聯邦競選法違反了美國憲法第一修正案的 言論自由條款為由提出訴訟，並獲得最終的肯定。却時，美國聯邦最 高法院的判決中，也肯定了聯邦競選法有關限制捐款數額、要求申報 進出和設立公款資助總統競選等規定。

簡言之，在聯邦競選經費的問題上，聯邦最高法院判決呈現了兩 面手法，一方面尊重競選所需開銷從某種角度上來定義，等於言論自 由，唯有投入必要的財力，才能保證競選言論不受限制地得到表達，

因此聯邦政府頒布指仙限制競選開銷，的確違反了憲法第一修正案的 言論自由條款。而大法官所作岀的判決結果無非是從人民的角度出 發，以憲法修正案第一條來保障人民的言論自由權利。這是美國大法

因此聯邦政府頒布指仙限制競選開銷，的確違反了憲法第一修正案的 言論自由條款。而大法官所作岀的判決結果無非是從人民的角度出 發，以憲法修正案第一條來保障人民的言論自由權利。這是美國大法