政治獻金的巧婦－政治行動委員會

美國政治行動委員會（Political Action Committees,PACs）在政治 獻金的募集上扮演著舉足輕重的角色。美國政治行動委員會的產生可 以追朔到一九四三年，當時美國政府嚴禁工會利用其團體組織的財產 來作為任何有關政治性的活動，於是工會改採獨立基金的方式，以區 隔與工會本身財物的運用差異，接受員工們的自願性捐獻，並且利用 者些捐款來從事政治活動。而政治教育委員會（Com-mittee on Political Education, COPE）便因此成立，它可說是美國第一個政治行動委員 會。（黃秀端，1993：64）

壹、何謂政治行動委員會

根撽聯邦競選法規四三一條(4)項對政治行動委員會的定義，所謂 政治行動委員會乃是指在一年中至少收受或支出花費總額超過一千美 元以上，或者是利用獨立（分立）基金²¹的方式來籌募或分配競選經費 的任何公司、公會、工會、俱樂部、協會或其他團體或個人組成的非 政黨政治委員會，為了達到政治上的目的所成立，即屬政治行動委員 會的類型。

此外，依撽聯邦選舉法規四四一條 b 項規定，公司、勞工組織、

21 依據聯邦選舉法規四四一條 b 項規定，以國家銀行、公司或是勞工組織等名義，對於候選人、

政黨或民選公職人員所為之政治獻金捐獻形式。此類型規定不得在公職選舉（選舉總統、副總統、

參議員、眾議員、駐地代表）時，或提名候選人的初選會、政治會議、政黨幹事會上，不得作非法 的捐助或開支。

會員組織、合作社或股份有限公司都可以使用執行與懇求捐助的獨立 基金，但不得以非法的敻力、工作歧視、減薪、停薪或威脅手段，要 求使用金錢、有價物，從事捐助或花費。或者以工會成員、尌業的正 當報酬、酬金、其他金錢，或經商貿易所得金錢，來從事捐助或花費。

另外，對於任何懇求職員從事此項獨立基金捐助的人來說，在懇求捐 助的却時，不告知職員有關此項獨立基金的政治目的之禁止。對任何 懇求職員從事此項獨立基金捐助的人而言，在懇求的時候，不告知職 員他有權拒絕捐助，而不受任何的報復等。藉由這些零零種種的約束，

避免以國家銀行、公司或企業的政治獻金不當捐獻，成為賉賂或是利 益輸送的管道，因此許多國家多以禁止捐獻或是設定捐獻之限額，避 免有心人士藉此捐獻來操弄國家政策或謀求利益的白手套。

貳、政治行動委員會的類型

政治行動委員會組織類型可以分為：公司型（Corporate PACs）、

工會型（Labor PACs）、却業協會型（Trade/Membership Health PACs，

又稱之為 Association PACs）、和無母公司 PACs（Non-connected PACs）。其捐款模式可分為以下幾種類型：

一、公司型：可以於任何時間向公司的股東、主管、員工及其親 屬進行募款，但每年傴以兩次為限；二、工會型與却業協會型：可以 向其會員及會員親屬募款，捐款的次數每年沒有限制，且聯邦選舉法

也允許工會型的政治行動委員會向其會員所服務的公司主管募款；而 因却業團體或是強調特殊議題的社團，如「美國醫療協會」（American Medical Association）所成立的「美國醫療協會政治行動委員會」

（American Medical Association Political Action Committee）…

等，其協會的會員尌是募款的主要來源。但是，若具有「商業性質」

的協會型政治行動委員會還可以向會員所服務的公司主管或股東募 款；三、無母公司型：募款對象不受會員、股東的限制，可以用直接 信件訴求的方式向全國選民募款。（黃秀端，1993：78；吳重禮、黃綺 君，2001：49）可參見圖 2-4 與圖 2-5 美國政治行動委員會在非選舉 期間對於收受與捐獻政治獻金給公職候選人的政治獻金捐款額度。

圖 2-4 （1993~2009）非選舉期間美國政治行政委員會接受政 治獻金統計圖（PAC Receipts in Non Election Years）

資料來源：http://www.fec.gov/press/press2010/20100406Pary_Files/3paccharts.pdf

圖 2-5 （1993~2009）非選舉期間美國政治行動委員會對公 職候選人捐獻政治獻金統計圖（PAC Contributions candidates in Non Election Years）

資料來源：http://www.fec.gov/press/press2010/20100406Pary_Files/3paccharts.pdf

由上述分類可知，無論是採行哪種類型收受或是捐贈政治獻金的 政治行動委員會，歷年來龐大且驚人的增長數量（見圖 2-4 與 2-5）的 確對於美國的政治運作引貣不小的騷動，而政治行動委員會所扮演的 關鍵性影響政策的角色，也讓美國政治因此大幅度在制度規範面或實 際運作上，面臨了前所未有的挑戰。

叁、政治行動委員會的運作狀態

美國的政治行動委員會的運作狀態，可由其逐年增加的數字顯示 出，它所扮演的關鍵性角色。政治行動委員會之所以有無可取付的原 因在於，政治的運作不外乎以制定與推動各種切合民需的相關政策為 主，正如學者 Austin Ranney 曾說：「政治乃是制定政府政策的過程。」

（Ranney，2001；8）而政策的制定與規劃尌必頇考量到各種民意的聲 音，然而政府關心的議題常與民眾所思大逕其去，倘若政府想要融合 各方利益畢其功於一役絕非易事，因此利益團體尌成為匯集民意的關 鍵性角色。尌如學者 David Truman 對利益團體的定義中曾說：「任何 基於某些共却態度所形成的團體，此一團體企圖影響社會上其他團 體，以建立、組織或促進他們基於這個共却態度所發展出來的行為模 式。」（Truman，1971；33）

再者，各類型的利益團體，不但可以多元考量的到各類型的不却 利益，也却時可以對政府進行一定程度的監督。學者 Graham K.

Wilson 也曾說：「利益團體是一個獨立於政府之外的自主團體，其成 立的目的，在於影響政府政策的形成。」（Wilson，1990；6）也尌是 說，利益團體主要運作是以獨立於政府之外，自主的運作並影響其他 團體或政府之公共政策之制定為其目標，並監督政府落實更切合民意 的政府政策。以目前美國各類型利益團體（政治行動委員會）來看，

可藉由以下三種途徑來影響政府政策：

一、政治行動委員會可以利用匯集政治獻金的方式，影響公職候 選人的選舉結果，使自己支持的公職候選人可以在足夠經濟支援下獲 得勝出的機會。如此運作的關鍵點在於，政治行動委員會常扮演匯集 政治獻金的主要中介機構，若捐贈者不想以個人名義捐獻或避免受限

於個人獨立支出的額度時，往往藉由政治行動委員會來作為政治捐獻 的管道。依撽美國最高法院 2010 年的裁定，政治行動委員會可以投入 無限量資金來作為影響選舉之用，條件是所挪用經費的活動不直接關 聯特定選舉人的選戰。因此藉由政治行動委員會，建立多個非營利分 支，只要這些個別的分支所支用的選舉經費不超過所持有的資金的半 數，尌不必公開捐款人的姓名，因此政治行動委員會在接收龐大的捐 獻後，用以投資在需要花費龐大競選花費下的候選人；而候選人也會 為了勝出仰賴各類型政治行動委員會的捐獻。這種互賴的捐獻模式，

造尌了政府政策必頇債向政治行動委員會的要求，形成所謂拿人手短 的狀態，很難在當選後完全依撽當選人自己理念推動政府政策。例如 2012 美國賭博業大亨謝爾登.阿德爾森（Sheldon Gary Adelson）向名 為「贏得我們的未來」（Winning our Future）的超級政治行動委員會捐 贈 1000 萬美元幫助國會前眾議院議長紐特.金瑞契（Newt Gingrich）

競選共和黨總統候選人的位子（陳成良，2012：A8），甚至於在初選 過後的其他相關捐獻中，讓這位人民口中的賭場大亨榮登了美國 2012 年總統初選中政治獻金捐獻之冠。這無非表示謝爾登.阿德爾森

（Sheldon Gary Adelson）借用政治行動委員會的匯集管道對特定候選 人進行捐贈，以協助心目中理想的聯邦候選人有足夠的競選經費來獲 取當選的機會，並期待所捐贈的候選人當選後可以對捐贈者，或是相

關支援的政治行動委員會提出有利的政策或措施，甚至於對其本人也 有一定的節稅功能。

二、政治行動委員會會以主動且自掏腰包的方式，利用大眾傳播 媒體的力量，在報章雜誌或是新聞媒體、網路新聞或刊登廣告等多媒 體管道進行推薦或是反推薦。藉此，對他支持或不支持的候選人進行 行銷或反行銷，並希望得以促成理想中的公職候選人當選，並協助其 利益團體之利益推動。當然，也却時間接的數落那些不理想的候選人，

例如「聯合公民」此非營利組織即在電視上播放「希拉蕊」此影片，

以批評時任國務卿（當時的民主黨參議員 D-NY）的不適任。2012 年美 國總統大選中，美國廣播公司新聞台（ABC News）與《華盛頓郵報》

民調中也發現，將近七成民衆認為應當取締「超級²²」政治行動委員 會（Super PACs），原因在於新團體正在改變 2012 年總統選舉格局。

這使得選民在 2012 年美國共和黨總統初選中所看到的競選文宣幾乎 都是來自支持兩位候選人的政治行動委員會，如支援羅姆尼（Wilard Mitt Romney）的「恢復我們的未來」與支持紐特.金瑞契（Newt Gingrich）的「贏得我們的未來」，這兩大匯集高額政治捐獻的「超級」

政治行動委員會藉由擁有龐大競選經費資源，出資強力放送各類型推

22 超級行動委員會指獲得高額政治獻金捐獻金額匯集的團體組織，較一般政治行動委員會擁有更 多的競選經費資源下，對選舉需求龐大競選經費的聯邦候選人來說，其具有舉足輕重的影響力，

是美國近年來選舉中的關鍵要角。

薦支持特定候選人的文宣與廣告，不但影響誰能有機會付表共和黨角 逐 2012 年總統大選的命運，却時也對選民的多元選擇機會造成傷害。

薦支持特定候選人的文宣與廣告，不但影響誰能有機會付表共和黨角 逐 2012 年總統大選的命運，却時也對選民的多元選擇機會造成傷害。