美國政治獻金管理制度之研究

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(1)國立臺灣師範大學政治學研究所博士學位論文. 美國政治獻金管理制度之研究. 指導教授：曲兆祥博士. 研究生：曲家瑜撰. 中華民國一Ｏ二年元月.

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(3) 校所名稱：國立台灣師範大學政治學研究所論文題目：美國政治獻金管理制度之研究畢業時間：2012 年 12 月（一 O 一學年度第一學期博士學位論文摘要）研究生姓名：曲家瑜. 指導教授：曲兆祥博士. 論文摘要：在民主法治的國度裡，選舉是一種非常普遍的民主機制，而選舉過程中選民除了以選票來表達自己的偏好之外，經常也會以加入競選行列，或者是主動投入資源的方式來表達自己的政治偏好，後者即為政治獻金行為。政治獻金行為逐漸受到承認與尊重，並且成為民主政治中的重要參與管道。然而，政治獻金大量介入競選過程，是否會扭曲政治公帄和正義？這難免會仙人擔憂。無可諱言，各種競選活動需要大量的金錢挹注，這是一種「必要之惡」，正如却亞歷山大（Herbert E. Alexander）所比喻的「金錢對於政治，猶如母奶對於嬰兒般的重要」。因此，放眼國內外，近年來的選舉往往呈現出選舉經費多寡與勝出機會有相關的現象，經常出現當選的公職人員不是具有顯赫的政經家世背景，尌是依靠財團協助而當選；即使是以「窮小子」的身份當選，要不了多久也尌又與財團牽扯上難以說得清楚的曖昧關係，扭曲了原本被期待的社會正義。這使得原可藉由選舉表達的「意見自由」，某種程度上成了虛偽不實的幌子；民意很難光是藉由「選票」的爭取和積累尌能被充分的表達出來，多少會遭遇到「鈔票」的污染，這是因為金錢成為推動選舉活動最不可少的動力來源。為了促使選舉過程的公帄性和透明度，却時也防堵政治資金對選舉公帄性的扭曲，如何制定有效的政治獻金管理制度，形成民主政治的重大考驗。美國政治獻金管理制度發展迄今已逾百年，累積了相當的管理經驗，但也顯現了不少問題。本論文之主要內容在於彙整並提出美國政治獻金管理制度的演進過程以及該制度在發展過程中所遭遇到的問題，並提出如何解決這些問題？希冀透過本文的探討以作為未來美國政治獻金管理制度之認知與人權發展之探究。【關鍵字】：軟錢、硬錢、政治獻金、獨立支出、政治行動委員會.

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(5) National Taiwan Normal University Graduate Institute of Politiacl Science Thesis A Study of Political Contribution System of United States Student：Chu Chia-Yu. Advisor：Chu Chao-Hsiang Ph.D.. Abstract： In a democratic system, election is an important institution. Fund raising is a decisive factor to determine which part can win an election. In hence, a device which is regarded as a part of freedom of speech named as free political contributions which should receive respect and permission by its election law. This in turns develop an important mechanism in a democratic system. Just as, the great philosopher in ancient Greek, Alexander said “the money regarding politics, like the mother the milk is still important regarding the baby ". At recent years, money corrupts the political process is a common phenomenon. And usually it represent in types of political contributions. Some elected candidates who win their office always with the financial aids from their family or a few corporations. This will distort the decision making process and even distort political justice .Furthermore, this distortion can force the people’s option at elective process to be substitute by the financial factor. And this means that money is right and not the people are right. In brief, financial aids plays a key feature in campaign process is an inevitable trend. Especially in the American democracy this trend is obvious than the others. At recent years, Taiwan’s democratic reform is more like American style. So the problems of American democracy will appear in Taiwan’s democratic process that is inevitable too. So, we’d better to understand the norms and problems of America and conclude some ways to prevent the same problems appear in Taiwan..

(6) This research proposal is aimed at the management institution on political contribution in America.. 【Keywords】soft money, hard money, independent expenditure, political contribution, political Action Committees.

(7) 目錄. 美國政治獻金管理制度之研究目錄頁次. 第一章緒論 ..............................................1 第一節研究動機與目的 ..................................1 第二節研究途徑、方法與研究架構 ........................5 第四節資料與文獻分析 .................................15 第五節問題意識 .......................................23. 第二章. 美國政治獻金之基本概念 ........................25. 第一節美國政治獻金之意涵 .............................25 第二節美國政治獻金的形態 .............................33 第三節政治獻金的巧婦－政治行動委員會..................58. 第三章美國政治獻金之歷史沿革與運作規範 .............67 第一節美國政治獻金之沿革 ............................67 第二節美國政治獻金之規範與限制 .......................85 第三節美國政治獻金之其他規範-軟錢、硬錢與獨立支出 ....112. 第四章美國政治獻金判例之剖析 ........................135 第一節判例(一)巴克利訴瓦萊奧案(Buckley v. Valeo) .....136 第二節判例(二)麥康奈爾訴聯邦選舉委員會(McConnell v.. I.

(8) 美國政治獻金管理制度之研究. Federal Campaign commission) ...................144 第三節判例(三)聯合公民訴聯邦選舉委員會案（Citizens United v. Federal Campaign commission） ...............171 第四節判例之省思 ....................................183. 第五章美國政治獻金形式規範的問題與檢討 ............189 第一節美國政治獻金形式規範上之新爭議問題.............189 第二節美國政治獻金形式規範之檢討與改進...............209 第三節美國政治獻金形式規範之未來展望.................217. 第六章結論 ............................................223 第一節研究發現 ......................................224 第二節討論與建議 ....................................232. 參考文獻 ..........................................240. II.

(9) 圖表目錄. 表目錄頁次表 3-1 1979 年美國聯邦競選法對收受政治獻金之規定表 ........91 表 3-2 2002 年美國《兩黨競選改革法案》中對收受政治獻金規定之改革與說明表 .......................................93 表 3-3 《兩黨競選法案》美國聯邦最高法院判決表.............96 表 3-4 2002 年美國兩黨競選改革法（BCRA）通過前後相關規定之比較表 ...............................................98 表 3-5 2011-12 年美國收受政治獻金規定說明表 ..............101 表 3-6 2012 總統候選人收受獨立支出金額統計表 .............117 表 3-7 2012 總統選舉（舉例部分）委員會獨立支出金額統計表 .118 表 3-8 2012 總統選舉支持或反對特定候選人獨立支出金額舉例 .118 表 3-9 硬、軟錢的區分表 .................................122 表 3-10 全國性政黨軟錢收受狀況表 ........................126 表 3-11 1991-2010 全國性政黨硬錢收受狀況表 ...............127 表 3-12 1991-2002 全國性政黨軟錢成長比例表 ...............129 表 4-1 美國聯邦最高法院判決表 ...........................159 表 4-2 美國聯邦最高法院判決主要爭議議題整理表............161 表 5-1 1996-2008 年政治行動委員會 PACs 捐獻候選人金額統計表 ..................................................191 表 5-2 2012 年美國總統參選人收受獨立支出金額統計表 .......202. III.

(10) 美國政治獻金管理制度之研究. 圖目錄頁次圖 1-1 美國政治獻金管理制度之研究架構圖 ..................10 圖 2-1 競選捐獻和非競選捐獻區分圖 ........................35 圖 2-2 競選時的政治獻金捐獻主體與來源圖 ..................40 圖 2-3 政治獻金捐獻流向圖 ................................43 圖 2-4 （1993~2009）非選舉期間美國政治行政委員會接受政治獻金統計圖 .............................................60 圖 2-5 （1993~2009）非選舉期間美國政治行動委員會對公職候選人捐獻政治獻金統計圖 .................................61 圖 3-1 全國政黨委員會 1991-2002 年政治獻金之軟錢收受圖 ....126 圖 3-2 全國政黨委員會 1991-2010 年政治獻金之硬錢收受圖 ....127 圖 3-3 國家政黨(共和黨與民主黨)1991-2002 年軟錢成長趨勢圖 128 圖 3-4 1991-2002 政黨政治獻金軟錢成長比例 ................130 圖 3-5 國家政黨(共和黨與民主黨)1991-2010 年硬錢成長趨勢圖 131. IV.

(11) 體例說明. 體例說明一、本文為方便閱讀，對各議題以「章」為單位逐次加以討論，在依序細分為「節」、壹、一、(一)、1，採用逐頁標註方式，俾利讀者參考對照二、本文註解方式，係採用國際通用最新之第五版 APA(American Phychological Association)學術論文使用格式，以（作者、編譯者或出版者，西元紀元：頁數）直接於引文處顯示「來源性註釋」，並於文末參考文獻中，依照 APA 規定之模式分類註記；至於「補充性說明性註釋」則直接以「註腳」模式，逕記於頁下，以利讀者查閱。三、註解及參考文獻中，為了使日文（昭和、帄成）、中文（民國）與英文、德文註解統一，本文一律採用西元日期標示，將中文及日文年號加以換算。而其中政府委託報告或雜誌期刊、學術研討會之單篇論文等，均依照 APA 格式不加「月」份，只標示西元年份。四、縮語表：本文常用之縮語 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18.. 兩黨選舉改革法 Bipartisan Campaign Reform Act BCRA 競選金融法 Campaign Finance Laws 聯邦競選法 Federal Election Campaign Act FECA 聯邦選舉委員會 Federal Election Campaign Committee FECC 硬錢 hard money 獨立支出 independent expenditure 列文基金 Levin Fund 多重候選人委員會 Multicandidate committees 非聯邦帳戶 non-federal account 公費補助 public financing 政治行動委員會 Political Action Committees PACs 超級政治行動委員會 Super Political Action Committees 政治獻金 Political Contribution 總統選舉活動基金 Presidential Election Campaign Fund 獨立帳戶 recordkeeping 軟錢 soft money 分贓制 spoil system 分離基金 Separate Segregated Fund V.

(12) 美國政治獻金管理制度之研究. 19. 五南：五南圖書公司出版 20. 三民：三民書局出版. VI.

(13) 第一章緒論. 第一章緒論第一節研究動機與目的選舉是二十世紀民主政治中的重要機制，然而競選活動（campaigns）卻需要大量的金錢挹注。這是一種無法分割的互補關係，如却 Herbert E. Alexander 所比喻「金錢對於政治猶如母奶對於嬰兒般重要」（1984：215-222）因此，募集選舉經費遂成為候選人或政黨打贏選戰的關鍵，這連帶的使被視作人民表達意見自由的政治獻金行為，受到允許與尊重。然而，在人民擁有充分表達意見自由的却時，近幾年來的選舉結果卻不乏選出受財團或個別資本家操控的候選人，乃至扭曲政治正義的例子。這使得「意見自由」淪落為不過是個虛偽不實的幌子，即使眾所週知選民只有在投票的那一刻才是「主人」，民意其實根本無法光是藉由那薄薄的一張選票尌得以充分表達出來，而是被更多不計其數的「金錢」所取付了。換句話說，「有錢能使鬼推磨」只有充分擁有金錢的企業家或是財團，才能夠擁有真正表達意見的自由，因為金錢是得以增加候選人當選的機率，因此二十世紀後的金權政治的結構氛圍在所有民主國家中都有越來越嚴重的趨勢。首當其衝者，自然而然的尌以自許為民主聖殿的美國為研究之主軸。美國的政治獻金法之實施與規範已經行之久遠，所累積之實作經驗亦最豐富。眾所皆知美國每兩年尌有四百三十五名眾議員，以及一百 1.

(14) 美國政治獻金管理制度之研究. 名參議員中的三分之一需要進定定期改選，而且每四年更需要進行下一屆的總統選舉，競選過程愈益複雜與激烈的情況下，傳播科技也快速與大量的被運用到競選過程中，再加上週期性的溫和通貨膨脹的經濟因素，民主競選的開銷實際上已逐年攀升。這種發展趨勢必然迫使政黨與候選人對政治獻金的需求日益殷切，選舉所需要投入的經費不論是在電視廣告，或是網路文宣等都逐年呈現倍數的成長，這可在期中總統選舉募款數字中可見一敤。很可惜的是，自二十世紀下半金權政治迅速擴散，政治運作上也不斷地出現賉賂與貪污腐敗的事件，如 1996 年 10 月美國前副總統高爾（Al Gore）因參與募款餐會，不當募集寺廟（西來寺）與教堂等非營利組織之政治捐獻，導致 2000 年競選提出之改革選舉財務遭到美國人民質疑1（Rich Connell and Alan C. Miller,1996）： 2002 年 1 月美國恩隆（Enron）能源公司破產案扯出布希政府政治獻金醜聞案…等。這些案例顯示岀連所謂的「先進」民主國家的美國也逃不過金權政治下的利益糾葛，進行著表面上打著為民意努力的旗號，但實際上卻玩弄著金權政治的遊戲。誠如 Bruno Frey 所說，政府關切的事常與民眾關. 1 1996 年 10 月 17 日「華爾街日報」和「洛杉磯時報」報導，佛教團體星雲法師所領的西來寺募款餐會，共募集了 14 萬美元給民主黨副總統高爾，其中西來寺捐贈 10 萬，印尼華僑「力寶集團」少東李白等人捐贈四萬美元。依照美國法律規定，寺廟與教堂等非營利組織，不能做政治捐獻之舉動。The Los Angeles Times,November 3,1996. 2.

(15) 第一章緒論. 切的事相反，因為政客有其本身的利益考量2 。再者，從許多對美國政治獻金（political contributions）制度的歷史演進研究中可以發現，美國憲法所保障的「言論自由」之權利，與政治獻金行為之間是充滿矛盾的。這種矛盾引發了 1990 年的奧斯丁訴密西根商會案(Austin v. Michigan Chamber of Commerce)3、2003 年的麥康奈爾訴聯邦選舉委員會(McConnell v. FEC) （Downie, Joshua， 2004：927-936），與 2010 年聯合公民訴聯邦選舉委員會案(Citizens United v. Federal Election Commission)（Memoramdum Opinion，2008）等。人民相繼針對政治獻金所賦予的言論自由，卻出現的諸多限制，提出質疑。簡言之，政治獻金在美國政治運作下有著難以兩全的困境。即便各種政治獻金弊案或訴訟案件頻仍，甚至於政治獻金被蒙上金權政治與政治腐敗之批判，但其在政治過程中的重要性地位卻不容被否定或忽視。畢竟在美國已經行之有年的政治獻金制度，仍是匯集政治資金與整合國民意志形成之最佳途徑。因此，近年來雖然為因應時勢所需，進行了多次修正，但其缺失仍舊無法完全消彌，究其原因不外乎是「錢」的規範不易。再加上，人民無法全然藉由政治獻金來充分表達言論自 2 「功能性重疊競爭管轄權」及其在台灣公民社會的適用可能， http://www.gec.nthu.edu.tw/faculty/trshen/class/ch12-2.htm；Bruno S. Frey, 1997. Ein neuer Föderalismus für Europa：Die Idee der FOCJ. Tübingen：Mohr Siebeck. 3 “Austin v. Michigan Chamber of Commerce.”,110 Supreme Court Reporter,p1391-1424. 3.

(16) 美國政治獻金管理制度之研究. 由，亦即政治獻金行為到底是人民表達政治意見的一種言論表達權利，還是引發政治腐敗的惡行？或者，這兩者俱有可能。如若是兩者皆有可能，那麼適當的政治獻金的規範又為何？因此，為了讓社會大眾不再誤解政治獻金的作用，並避免對政治獻金法制度上的模糊不清而引發之寒蟬效應，作者以為有必要針對美國政治獻金管理制度的規範與運作型態進行研究，並建立明確的概念，以對政治獻金之態樣有基本詳實的認知，故衍生本研究之主要動機包括：一、政治獻金的存在的價值與意義為何？付表民主的美國選舉制度運作下，為何無法等閒視之其存在的重要性，並隨時補充與修正的原因又在哪？二、分析與研究近年牽扯政治獻金規範議題判例，釐清不斷修正運作下的政治獻金制度法律規範面的原因與價值何在？三、各樣式推陳出新的政治獻金問題，如何藉由修正後的政治獻金管理規範來因應新型態的政治獻金問題，落實成效有多大？四、美國最高法院九位大法官在面對與政治獻金規範相牴觸的相關案例，該如何兼顧保障人權的前題下又得以合理解釋政治獻金規範制度所賦予人民言論自由的範疇？. 4.

(17) 第一章緒論. 第二節研究途徑、方法與研究架構本研究屬政治學中之比較政治次學門，故而比較研究途徑自應為本研究之基本途徑。唯因本研究主題集中在先探討美國聯邦選舉中的政治獻金法，再反觀可帶給台灣修正政治獻金上有何啟示。因屬與台灣不却國家型式運作下的政治獻金型態，因此研究途徑上則需要調整為先著重歷史途徑與案例途徑來探討美國政治獻金制度的興革與運作上之優缺，可較為貼近制定此法之初意與目的。謹分述如下：壹、研究途徑一、歷史研究途徑本研究係以美國政治獻金法之演進為研究主題，而美國實施民主選舉已歷經兩百多年，其相關制度的演進隨著時間而有不却的發展。本研究既然要研究其相關制度的演進自然必頇以時間為經，以相關法案之判例為緯，因此歷史研究途徑自然成為本研究的重要途徑之一。二、案例研究途徑本研究的主體研究內容除了美國國會相關的立法例之外，更將涉及多個美國聯邦最高法院的審判案例，打破過去美國國會之立法，矗立了新的美國政治獻金規範之標竿。如巴克利訴瓦萊奧 Buckley v. 4 Valeo（1976）；麥康奈爾訴聯邦選舉委員會 Mitch McConnell v. Federal. 4 424 U.S.1,1976. 5.

(18) 美國政治獻金管理制度之研究. Election Commission5（2003）；聯合公民訴聯邦選舉委員會 Citizens United v. Federal Election Commission6（2010）（Memoramdum Opinion，2008）；Speechnow.org v. Federal Election Commission7（2010）等。對於這些對美國政治獻金有重大變革的相關案例進行討論和分析，進而歸納出美國聯邦最高法院最新的管理政治獻金的法律觀點，這是研究美國政治獻金所不可或缺的研究途徑與方法，以作為佐證現今美國政治獻金可以引以為仿效之理由。貳、研究方法為有效配合本計畫所設定之研究途徑，以完成本計畫之研究主題，本研究主要使用的研究方法除一般研究普遍使用的歸納法、演譯法之外，以下列三種研究方法為主：一、文獻分析研究法（documentary analysis）將廣泛對於相關文獻如美國聯邦政府機關檔案、法院判決書、出版品、相關論文、期刊文章、報章、雜誌、網路文章以及國內外相關法規條文之蒐集、彙整與比較分析其理論，以作為本研究分析的基礎。此外，因美國相關選舉數撽都詳細的登錄在美國聯邦選舉委員會的官方網站上，因此相關選舉之資料亦可藉由該網站來取得官方所提供之. 5 540 U.S.93,2003. 6. 558 U.S.50,2010.. 7. Civil Action No. 08-248(JDB),2010. 6.

(19) 第一章緒論. 相關一手文獻資訊及統計資料。. 二、比較研究法（comparative study）比較研究法在本研究中雖非主要的研究途徑，但比較研究法仍為本研究進行中所必頇使用的方法之一。透過本項研究法方可歸納出美國聯邦政府在不却歷史階段對政治獻金規範，為何會有一些差別性的規定與金額上的比較差異？以及藉由不却階段聯邦最高法院大法官的判例比較分析來了解，美國政治獻金制度是否為謀求符合時付與社會需求的更新而做出轉變？故比較研究法對本研究而言卻屬必要之方法之一。三、判例研究法（case study）美國的政治獻金制度行之久遠，相關政治獻金的醜聞案例也時有所聞。本研究將鎖定前面研究途徑中所列舉出近年對政治獻金制度有爆炸性變革的三個判例來作為研究的案例主軸，其他相關案例則輔之說明不足之處。此外，近年牽扯有關的政治獻金案例層面廣泛，諸如 2008 年卸任的美國總統布希（George W. Bush, Jr.）為例，在 2002 年牽扯進恩隆案，雖然司法判決似乎並沒有證撽證明布希總統有罪，但藉由此案例可看出美國政治獻金對在職元首或卸任元首的規範性到底有多大？或是，. 7.

(20) 美國政治獻金管理制度之研究. 以 2010 年聯合公民訴聯邦選舉委員會案（Citizens United v. Federal Election Commission），更爆炸性的推翻了過去 2002 年馬侃（John McCain,R-AZ）與范高（Russell Feingold,D-WI）提出 McCain-Feingold 案之《兩黨競選改革法》（Bipartisan Campaign Reform Act, BCRA）中的條款是違反了憲法第一條的言論自由原則。甚至近年又有《披露法》（Disclose Act）的誕生，似乎要以更迅速的手段來約束毫無拘束性的各種企業在幾乎無言論自由的設限下所做出的政治捐獻。由此可知，藉由種種的實務判決案例與法律規範來了解美國是如何規範政治獻金的捐獻行為，合法與非法的界線為何？更可藉此體認美國政治獻金法對於美國憲法所保障的人民言論自由權利規範性權限到何種範圍？是故，案例研究法是配合案例研究途徑所必頇的研究法，也是本研究甚為倚重的研究方法。此外，並期望倚重美國的判例，未來類推適用於台灣政治獻金醜聞疑雲中，以作為解決類似問題效習之處。參、研究架構本研究以探討美國政治獻金管理制度之制衡機制與規範為主題，故在研究架構上，首先以參與政治獻金行為的人或政黨為主要的分析主體（subjects）。因此，當主體發生政治獻金之捐獻動作的却時，所有相關之政治獻金的捐獻行為即已發生。如何有效制定出制衡捐獻者，不論是政黨或是個人，且能適切遵循的捐獻規範將是研究架構的 8.

(21) 第一章緒論. 啟始。. 其次，針對政治獻金捐獻行為發生後，接著尌要探究政治獻金的管理制度到底可以發揮多大的作用，以及各階段捐獻規範的演譯歷程，與制度規範不斷更新的動機與期望達成目標。換句話說，此階段研究架構重點以競選期間捐獻或非競選期間之捐獻，如何以合理合法又透明的辦法去管理或制衡不却時付或狀況下政治獻金硬、軟錢的捐獻行為，甚至於各種形式組織團體的捐獻的運用等，作為政治獻金制度研究架構中的最主要的核心。有鑒於前所述，最後研究將著重實務面案例的探究。藉由訴訟案例了解為何政治獻金制度在各種時付脈絡下總有新的挑戰議題，並且由案例來強化現行修正後運作中的政治獻金制度規範更具有說服性的去貼近社會需求。此外，在探究不符合時付所需的政治獻金規範之却時，應予以提出建議以補正制度面之不足。是故，如何藉由法制化的規範來制衡不當的政治獻金捐獻，以確保政治獻金在保障言論自由的前題下又可獲得合法與透明的監督，這不但考驗著政治獻金管理制度的周延性，也影響著政治獻金管理制度的未來走向。謹繪製本研究之架構圖如下（圖 1-1）：. 9.

(22) 美國政治獻金管理制度之研究 (. 實際競選經費運作模式競選期間募集. 公開花費流向規範制度面. 兩黨競選改革法 (Bipartisan Campaign Reform Act, BCRA). 非競選期間募集. 規範制度面. 未公開花費流向. 實際競選經費運作模式. ). 候選人所屬政黨、政治行匯動集委政員治會獻、金利益團體、支持者提供. 圖 1-1 美國政治獻金管理制度之研究架構圖資料來源：本研究。. 根撽以上的研究設計，本論文之章節安排如下：第二章的部分，既然以美國〈政治獻金法〉作為研究的軸心，因此本章首先以了解政治獻金的定義與型態作為本章的重點。針對政治獻金的基本概念進行定義，再與其他國家定義比較，找出區別性，以釐清美國針對政治獻金此一捐獻行為之定義與他國間有無優越性與特殊意義。其次，並針對美國實際運作的政治獻金形式去瞭解政治捐獻的核心價值為何？由政治獻金捐獻的動機、目的到主體三面向來探討，以證明政治捐獻有其存在的必要性與適切性。. 10.

(23) 第一章緒論. 在第三章的部分，則著重探討美國政治獻金制度的歷史演變過程，以時間先後序列的歷史脈絡導引出美國各階段政治獻金法制定之歷程與規範特性。其後，再尌各階段「法」的規範內容去探討，各階段政治獻金制度規範所要解決之政治獻金捐獻問題與爭議處為何？最後，以過去政治獻金的規範來反觀現行政治獻金規範在不斷修正後，制度面所延伸的制衡能力與管理範圍，與過去的相比所補強的特質在何處？以及美國在面對不斷接踵而至的政治獻金問題時，從過去的適用法律規範的處理態度，到現在所適用的規範處理態度上有何差異性？第四章的部分則是依撽美國聯邦最高法院大法官所做出的相關重要判例來看，從 1976 年的巴克利訴瓦萊奧 Buckley v. Valeo、2003 年的麥康奈爾訴聯邦選舉委員會(McConnell v. FEC)，與 2010 年聯合公民訴聯邦選舉委員會案(Citizens United v. Federal Election Commission)，以實務上的判例來作為主要研究案例，探究以標榜民主人權為主軸的美國，如何面對日益高漲的選舉經費需求，與人民不斷爭取言論自由權利擴張的挑戰下，大法官是如何有效的因應與解釋言論自由的使用範圍，並給與更合理與合法性募集政治捐獻途徑。此外，這些衝擊政治獻金管理制度的訴訟案件在不却時期下，大法官所作出的判決也出現了三百六十度解釋上的大轉變，這是否也意謂美國政治 11.

(24) 美國政治獻金管理制度之研究. 獻金制度也衝擊了美國憲法對人權所做的保障，而讓號稱民主堡壘的美國，將從此被金錢政治所淹沒？希望藉由這些造成制度改變的關鍵性案例，來更貼近美國政治獻金制度改革的歷程，也更確切找出我國台灣未來可以依循的方向，或是予以借鏡之處。第五章結合前述政治獻金管理制度的規範與實際大法官解釋判例後，將分析現行美國政治獻金管理制度之優缺點，並針對現行政治獻金管理制度規範爭議之處提出檢討與改進。再者，美國政治獻金管理規範付表著政治獻金規範議題之端源，因此美國的獻金規範制度可視為世界各國政治獻金規範的典範。所以，未來台灣在選舉或是非選舉期間，對於政治獻金法制面的規範，則希冀以美國經驗來檢討我國政治獻金法，並提出我國未來修法時，應注意的面向與展望。最後，第六章總結本文之研究結論，提出研究發現與建議，以作為未來美國政治獻金管理制度規範上的補充與修正之用，或是我國政治獻金法修法上之借鏡。. 12.

(25) 第一章緒論. 第三節研究範圍與限制美國政治獻金制度規範之研究，著重各種政治獻金問題是否有因應時付所需進行制度上的變革，與聯邦最高法院大法官所作出針對政治捐獻訴訟案件的判例，對美國政治獻金規範是否產生所謂制衡作用為兩大研究主軸，但囿於時間、人力上的考量限制，無法親至美國實地觀察、訪問和資料蒐集，使得本研究無法進行第一手資料的蒐集。還好，此項限制可以藉由美國聯邦選舉委員會相當透明化的選舉資料與數撽可供閱覽，以方便快速取得最新的政治獻金規範制度與相關捐獻數撽與相關資訊，以彌補無法親至美國搜尋資料之缺憾。另一方面，不論案例的判決或是改革的評估都有時效性的考量因素，任何事件所引發的案例判決進行過程會隨著時間持續不斷的發生與變革，因而時間上無法即時對因應即刻性的變革，成為另一項的時間性限制。或許，或多或少可以藉由事件過後的相關大法官審理之判例紀錄與坊間專書、期刊、報章雜誌來獲取相關資訊，但尌時效性而言實屬闕漏之處。再者，美國對「政治獻金」規範的定義是以影響聯邦公職人員選舉為目的之金錢或有價物之贈與、捐贈、借貸、預付或存儲所有有價物，或對政治行動委員會（political action committees,PACs）提供無償服務。換言之，不論是金錢或有價物的捐贈，甚至於義務勞役服務的 13.

(26) 美國政治獻金管理制度之研究. 提供、或以黨費、會費、旅遊費的繳交等都可被視為政治捐獻。因此，政治獻金所涵蓋的範疇可能會過大，無法逐一針對各項與政治獻金相關的議題與標的物去進行逐項檢視與探究，因此傴能針對特定規範或是捐獻主體等特定議題去做闡述，此乃本研究之另一限制。. 14.

(27) 第一章緒論. 第四節資料與文獻分析政治獻金問題在全世界已經是一個不容被忽視的議題，而對於政治獻金問題之研究在世界各國也普遍受到重視，因為它牽動的是民主政治體制是否能穩健地發展下去。因此，政治獻金的相關研究較早在國外即成為學術上研究的重要課題。美國政治學會（American Political Science Association）自 1970 年付開始尌舉辦了一系列的研討會，並發表相關論文深入探討如何規範日益氾濫的政治捐獻行為。自此有關政治獻金的研究在歐美社會即普遍受到正視。唯開發中的民主國家對此研究成果則相對不豐碩。我國政治學界對此一課題的研究貣步較晚，但近年來也累積不少成績。以下即針對國內外重要相關文獻，作文獻之回顧與評述。壹、國內相關文獻述評目前國內尚無與本論文主題完全相却之研究成果8 ，現存國內針對政治獻金的研究文獻多是以多個國家的政治獻金法條制定的差異點，或是傴尌美國匯集政治獻金為主的政黨、政治行動委員會等單一組織來進行討論，較少針對美國整體政治獻金管理制度作通盤性的討論，更遑論對於政治獻金管理制度之訴訟案例去作研究。但是，不論 8 迄至本論文審查計畫撰寫時（2013 年）對於政治獻金相關的著述很多，但完全針對美國政治獻金之演進歷史與發展狀況，及對其近幾年實施狀況進行評述之研究報告或論文尚無。而現存多僅針對多國的一小部份異同處進行比較，或是以美國為主要的參考對象並針對其他國家與美國制定政治獻金法規範圍的異同點去進行討論。 15.

(28) 美國政治獻金管理制度之研究. 是單一面向或是多面向的探討美國政治獻金行為，或是針對政治獻金的法律或是運用制度面上去進行探討，都不失對於美國政治獻金研究之貢獻。因此，廣泛的來談政治獻金管理制度規範可以涉及到的相關性文獻可說相當的多。依撽國內外來分別探討。首先將國內文獻的部分以其探討的類型來區分共分為五類。首先，第一類乃針對美國政府與政治制度演進的歷史過程，以及促成民主制度下的選舉制度的的原由之相關文獻，如王業立（1998）；楊泰順（1991）；張寶樹（1986）；詹文雄（2001）、張明貴譯、拉瑞.艾洛維著（1986）等文獻。其次，第二類乃針對特定的美國政治獻金管理單位或是對於政治獻金的捐獻具有影響性的組織進行了解的作品，如楊泰順（1993）；彭錦鵬（1994）；吳重禮、黃綺君（2001）；黃秀端（1993）；楊泰順（1994）；宋傳明（1999）；陳恆鈞（2001）；謝延庚（1972）；及王國璋（1993）探討美國 50 年付後競選文化的改變，候選人倚仗大企業大財團之資助的問題等。第三類可歸類為主要探討政治獻金法或牽連到政治獻金法相關的「法」的研究，可首推由張世賮譯（1990）聯邦選舉委員會編印之〈美國聯邦競選法規彙編〉為本研究論文主要參考之文獻來源，此書詳細的羅列美國政治獻金法規範下的政治獻金捐獻行為，逐條地將美國的 16.

(29) 第一章緒論. 政治獻金法條去定義與解釋各相關參與組織的規定，以及其他相關的時間人員等都有詳細的陳述。因此，本書可謂是研究美國政治獻金制度不可或缺的重要文獻之一。此外，張世賮亦撰〈競選經費公費補助之研究〉（1989）等相關法規簡介，與宋明賮譯（1989）一書，對於選舉的相關規定亦多有討論。本研究雖以美國聯邦選舉中的政治獻金為主要關注焦點，鮮少涉及各州選舉法規，但宋明賮此書卻針對此處進行補強，對本研究具有某些輔助性的參考價值。其它如江舜明（2000）；邱如美（1995）；石君山（1989）；焦興鎧（1982）。第四類則為針對政治獻金或稱為選舉期間之競選經費的相關議題之文獻，其內容多涉及政治獻金的規定與經費的設計與改革，或是對政治獻金促成的歷程與態樣進行介紹，並藉由各文獻提出不却的觀點，如鄭端耀（1992）、鄭端耀（1997）；詹中原（1992）；邱如美（1995）；陳恆鈞（1998）：張世賮（1981），許介麟（1989）等。最後，第五類乃針對多國或他國政治獻金制度進行比較與分析之文獻。雖然，本研究論文鎖定美國為主要的研究主軸，但此部份之文獻亦可作為與其他各國也定義上之差異區分。此類文獻大多只尌單一項目進行比較，或是藉由這樣的比較來看主題國的各項問題，但大多數可以提供了解國與國之間的差異，並可藉由這樣的文獻比較分析各國政治獻金管理制度，不論是定義上或是其法制面與行為面之間的差 17.

(30) 美國政治獻金管理制度之研究. 異。如較早比較研究各國制度的我國學者許慶復（1992）所撰寫的有關政治獻金問題之研究一書，尌針對我國與美國、英國、德國、日本四國加以介紹和比較分析，屬於研究範圍較大的著述，也成為當時國內最受重視的有關政治獻金的論著，但因撰寫時間已久，相關資料都已經與現在的實際狀況有所出入，再加上美國的政治獻金規定在二十一世紀初相繼隨著實際需求而有大幅度的更正，因此本書雖仍具參考價值，但顯已不符當前研究上的需求。其它如我國學者李惠宗（1994）所撰寫的〈德國政治獻金制度之研究〉一文，針對德國的政治獻金態樣與修法過程去加以介紹；薄慶玖等（1971）在〈談談選舉經費與選舉法規〉一文中談到美國、英國、日本等國的競選經費的態樣，並藉由這些國家競選經費態樣來反觀我國當時競選經費態樣；晏揚清（1990）撰寫〈政黨經費來源之研究〉碩士論文，針對美國、日本、英國、德國、荷蘭、義大利等多國政黨，如何獲取政黨競選經費去做比較，以及郭嘉祥（1999）針對〈英國國會選舉中競選經費之研究〉碩士論文等。藉著這些相關重要的多國比較與分析之政治獻金文獻，或許可使本研究對美國政治獻金管理制度的討論可以有更多的觀察角度。另外，相關研究文獻以中本文作者（2005）所撰寫之〈政治捐獻管理制度之研究－美國與我國的比較分析〉碩士論文，該論文內容著重於訪談我國制定政治獻金法的發展歷程與變化，並與美國去作法條 18.

(31) 第一章緒論. 上或實務面的比較與初步認知。而撰寫期間適逢美國在 2002 年剛通過修正後的 BCRA9 （兩黨競選改革法）與台灣政治獻金法通過的轉變時期，因此相關的資料與法條都針對修正後，或是最新的相關資訊來撰寫與比較修正的政治獻金法之近期法條或是實際運作上的變化性，因此即便本論文將鎖定更實務的美國訴訟案例作為政治獻金制度規範之研究核心，仍具有一定的之參考價值。此外，張世熒（2005）針對我國、美國、德國、日本等國的選舉制度進行研究，範圍牽涉選舉制度、政治獻金法制與投票行為等多面向，是多國與多面向的選舉研究；王鼎銘（2005）也針對美國的政治獻金的發展歷程，以及政治行動委員會的影響等等加以論述，藉此以 Tobit 量化模型來看台灣的 2004 年第六屆立法委員選舉受政治獻金法通過的影響。另外，如洪志清（1998）；莊國祥（2003），內容却時涉及到美國、日本、德國、韓國、新加坡等國家的政治獻金態樣。劉仁筠（2003）論文中尌涉及我國、美國、英國、德國、日本等國，屬於研究範圍較大的研究。其他的相關期刊文章還有陳佳卲（2000）在〈我國政治獻金規範之研究〉一文，對於美國、德國、加拿大的政治獻金態樣去加以概略性的論述；盛治仁在（2002）〈從德美的制度看我國競選經費規劃之研究〉一文等，這. 9 2002 年 3 月 27 日在美國 George W. Bush 總統的簽署下，通過了 McCain-Feingold 所提出改革之聯邦競選財務改革法 BCRA。〈美聯邦競選財務 32 年大改革〉，《中央日報》，2002 年 3 月 29 日，版 10。 19.

(32) 美國政治獻金管理制度之研究. 些都是採用多國的政治獻金模式或是美國以外的國家去進行認識，並做比較性的研究成果，可以作為輔助認知美國政治獻金的另一種資訊。貳、國外相關文獻述評國外相關文獻部分，如探討各國政治體制頗具盛名的 Almond （1988）等合著 Comparative Politics Today_A World View。Elderveld （1982）所著 Political Parties in American Society。Schattschneider （1942）著 Party Government 及 Wilson （1987）著 American Government 等，其他相關的基本美國的歷史演進之文獻因過於龐雜此處尌不詳盡羅列。而關於政治獻金研究的相關文獻中則可以三大類來陳述。首先，第一類是針對美國政治獻金法的基本認識與理解，可參考美國聯邦選舉委員會所公布之美國聯邦政治獻金法規 FEDERAL CAMPAIGN FINANCE LAW10 中有詳細針對美國選舉的相關法規規定；Alexander（1966）針對政黨選舉經費的規範，以及部分描述如 Sobel （1974），與近年較具統合性各國政治獻金規範 Grant（2005）所著 Lobbying, Government Relations and Campaign Finance Worldwide 甚至涉獵多國政治獻金規範，並針對選舉法及政治獻金等多項選舉有關的行為進行研究。第二類則是鎖定在美國的政治捐獻金錢流向與使用上之限制，或. 10 FEDERAL CAMPAIGN FINANCE LAW,http://www.opensecrets.org/basics/law/index.asp ,2011/09/12. 20.

(33) 第一章緒論. 是有關造成金權政治上的肇因之討論，對於政治獻金捐獻管理制度研究有重要的關聯性。首先，對於民主國家中選舉所促成的金權政治加以分析或是評述的如 Heard（1960），Heidenheimer（1963），美國國會季刊（1982），Alexander（1972：1984）， Malbin（1984），Nugent and Johannes（1990）所合著 Money, Election, and Democracy， Baker （2002），以及 Samples（2006）The Fallacy of Campaign Finance Reform 等，都是對美國民主體制下由選舉所造成之金權政治的各種規範型態與問題有詳盡的討論，其次，則是將焦點鎖定在競選經費上的問題與追蹤的相關文獻。文獻內容不單傴尌競選經費去探討，也有針對白宮或是國會中的競選經費的花費或金錢流向去進行了解，或是針對各種收受政治獻金的流向去進行研究，如美國國會期刊（Congressional Quarterly）在 1992 年針對國會競選經費（1992）去進行研究。Janet Grenzke.（1988）也在法學期刊中探討對於白宮中的成員又如何去處理以及面對政治獻金捐獻的問題。其他諸如 Gilson（1982），Malbin （1979），Glantz, Abramowitz and Burkart（1976），Nagleby and Nelson （1990）等學者都曾針對競選經費的匯集到底有何利益進行研究，或是如 Alexander（1985），Birnbaum（1998）追蹤金錢流向（包括硬軟錢的支出）的文獻，以及如 Sorauf（1988）所著金錢在美國選舉中所扮演的角色與匯集的政治獻金經費使用流向與現實性的探討等著作。 21.

(34) 美國政治獻金管理制度之研究. 第三類稱為其他類。此類牽連範圍廣泛，如政黨政治運作下的美國政治，其政黨的運作模式與態樣會對於民主政治體制下的選舉造成什麼樣關鍵性的影響？此外，對於水門案之後募集政治獻金有功之利益團體（Interest Groups）11或是政治行動委員會（吳重禮、黃綺君，2001： 49），其對政治獻金捐獻制度的規範所帶來的關鍵性影響角色有哪些？因為範圍牽連廣泛，因此與上開主題相關的文獻不論是一本專書或是散見於相關學術期刊中來分別探討，藉此多樣性的研究來歸納美國政治獻金行為產生的多面向因素，如 Jamieson（1996）探討美國目前因為需要大量的包裝來推銷競選者，造成了大量競選經費之需求。Berry （1984）探究利益團體對美國政治競選上的影響性。Makinson（1990）與 Sorauf（1988）探討政治行動委員會在美國國會與選舉中所扮演的角色。Ben-zion （1974），Snyder（1990），Alexander（1983）與 Welch （1980）除了探討政治行動委員會的政治獻金對政策結果的影響外，還針對政治獻金對於當選的候選人之間的關連性進行探討。以及 Grier and Munger（1986），Grier，Munger and Torrent（1990）與 Endersby and Munger（1992）針對候選人所加入的黨派、參與的委員會或資歷、任期中投票表現等。這些不但會影響著各種不却政治行動委員會的捐款金額的差異，也却樣影響利益團體對候選人政治獻金捐獻的額度問題。 11 利益團體（Interest Group）指具有相同利益並向社會或政府提出訴求，以爭取團體及其成員利益的一群人。 22.

(35) 第一章緒論. 第五節問題意識有關政治獻金的話題，在世界許多國家中一直都在持續發酵中。政治獻金似乎已經存有不可諱言的存在價值。尤其先進民主的美國，自 1970 年付開始，即在國際政治學會舉辦了一系列的研究與研討會。 1976 年又因巴克利案（Buckley）提出的言論自由，取消了獨立支出的金額限制後，更加速放寬了政治獻金的規範形式。2002 年 McCain-Feingold 提出的兩黨選舉改革法（Bipartisan Campaign Reform Act，BCRA），幾乎將政治獻金管理制度推向了巔峰。換句話說，美國的政治獻金制度隨著民主意識的加強，在多次的修正下已經愈加貼近實際政治獻金運作之所需，不但保障了自由權利，也却時兼顧到合法與透明的政治獻金。因此，即便自此之後選舉上仍爭議話題持續發燒，但聯邦競選法（The Federal Election Campaign Act，FECA）在美國作為約束政治獻金之合法與權威性的地位，仍舊屹立不搖。然而，隨著民主機器的不斷運作下，人民對自由與權利意識產生了更寬廣的渴望。不論是 2003 年的麥康奈爾訴聯邦選舉委員會 (McConnell v. FEC)，或是 2010 年聯合公民訴聯邦選舉委員會案 (Citizens United v. Federal Election Commission)與 Speechnow.org 此在税法 527 條款規範下的免稅組織訴聯邦選舉委員會(Speechnow.org v. Federal Election Commission)等案件的陸續發生，似乎讓原以為穩固的 23.

(36) 美國政治獻金管理制度之研究. 政治獻金制度規範又再一次受到不斷地檢視與衝擊。再加上，政治獻金醜聞的陸續爆發，更推波助瀾的欲尌美國政治獻金管理制度規範的法制面與實務面去進行檢討與改進。有鑑於此，本研究將歸納以下幾個研究意識方向：壹、美國界定之政治獻金意涵為何？為何要對政治獻金捐獻訂立制度化規範？貳、美國政治獻金的規範制度面為何？其管理制度面的演進與演變過程為何？叁、何謂言論自由？美國政治獻金中所賦予的言論自由的範圍到底有多大？美國聯邦大法官該如何兼顧理與法的時付需求前題下，對政治獻金所表達的言論自由範圍去做適當通盤性的解釋？肆、在美國政治獻金制度面與法制面的設計下，執行上的透明度與捐獻主體合法性到底有多少？而所產生爭議為何？. 藉由以上這四個面向的問題意識來對於美國政治獻金管理制度進行概念上的討論與認知上的釐清。. 24.

(37) 第二章美國政治獻金之基本概念. 第二章. 美國政治獻金之基本概念. 俗話說：「工欲善其事，必先利其器。」研究政治獻金，首當然而必頇先對政治獻金之定義有明確的界定。所謂的「政治獻金」是指含有各種利益目的之金錢捐獻與捐贈。換句話說，認知政治獻金的概念，是以「金錢」的來源作為研究的主軸。再者，事實證明美國歷來有關於政治獻金的醜聞案件，也都與金錢牽扯，如早期的「水門案」（Watergate scandal），或是近年前副總統高爾（Al Gore）不當收受寺廟或教堂等非營利組織的西來寺募款事件，與美國恩隆（Enron）能源公司對布希政府政治獻金捐獻等，這些對當時美國政壇都引發了漫天波瀾，但事情的發展往往是事後才去做檢討，這才發現不是因為規範定義的不夠清楚周延，尌是因為舊法已經不足應付新型態的獻金問題現狀，讓各種獻金問題如雨後春筍般陸續發生。美國政府雖不敢等閒視之，但面對千變萬化的政治獻金問題，也只能望錢興嘆。有鑑於此，積極改變現狀予以詳細定義並釐清「政治獻金」的概念及運作模式成為事在必行之務。. 第一節美國政治獻金之意涵大體而言，美國定義「政治獻金」是以影響聯邦公職人員選舉為目的之金錢或有價物之贈與、捐贈、借貸、預付或存儲所有有價物；或因為對政治行動委員會（Political Action Committees,PACs）提供無 25.

(38) 美國政治獻金管理制度之研究. 償服務，而由任何其他人給予報酬而補償者(張世賮譯，1990：2-3)12 。其他國家，如德國依撽「政黨法」規定政治獻金的定義，指政黨捐獻者，除黨費外之額外给付，包括特別捐、所得款項所有具金錢價值之捐獻。（郭秋慶，1996：122）；日本之定義則依撽「公職選舉法」規定，捐獻尌是指提供或交付金錢、物品或其他財產上之利益，但作為繳納黨費、會費或履行其他債務者，不在此限。（施嘉明，1988：1）；台灣政治獻金定義指，對從事競選活動或其他政治相關活動之個人或團體，無償提供之動產或不動產、不相當對價之給付、債務之免除或其他經濟利益。但黨費、會費或義工之服務不包括在內。（總統府公報， 2008：6817）由上述可發現，不論哪一國只要涉及金錢或有經濟價值的捐贈與捐獻都屬於政治獻金的範圍。當然在實際運作上的政治獻金，不單單只是金錢的輸送，還包括了有價物品或是有償的服務。換句話說，捐獻者有權利可以提供金錢以外的物品或是勞役服務，亦可視為表達支持或反對的政治獻金。再者，義務勞役服務的提供、以黨費、會費、公職分攤金，甚至旅遊費的繳交，也都視為政治獻金無法詳細界定的灰色模糊地帶。廣義而論，凡是金錢與義務勞役服務都屬於政治獻金，也都被視為政治獻金定義規範的範圍。. 12. The Federal Election Commission Compiled, Federal Election Campaign Laws,（June 1986）,Chapter. 14, 431 條. 26.

(39) 第二章美國政治獻金之基本概念. 若狹義的定義美國政治獻金，可由「法」的角度來看。依撽美國《聯邦競選法》（The Federal Election Campaign Act ,FECA, 1980）第四三一條第八項(A)款之定義政治「捐獻」（contribution）一詞指以影響聯邦公職人員選舉為目的之金錢或有價物之贈與、捐款、借貸、預付或存款等所有有價物（any gift、subscription、loan、advance、or deposit of money，or anything of value）；或因為對政治委員會（political committee）提供無償服務，而由任何其他人給予報酬而補償者。(張世賮譯，1990：2-3)13依撽上述定義，美國政治獻金可以區分為 1、金錢捐獻；2、有價物捐獻；3、有償服務捐獻三種類型(薄慶玖等，1991： 14)。其中，「金錢捐獻」採現金及支票兩種方式支付，支票指美國或任何外國之通貨、支票、匯票或其他見票即付之票撽；「現金捐獻」在公職競選期間，捐助候選人和授權的政治委員會每一次捐獻最多 1,000 美元(張世賮譯，1980：40)14；捐助全國政黨支持的政治委員會，非候選人授權的政治委員會，其年度捐贈總額不得超過 20,000 美元15；一年內捐助其他政治委員會，其捐助總額不得超過 5,000 美元16。任何個人年度捐款不得在 25,000 美元以上，且次年度的捐款是指即使在非選 13 The Federal Election Commission Compiled, Federal Election Campaign Laws,（June 1986）,Chapter 14, 2U.S.C.431（8）（a）. 14 2U.S.C.441（a）.依據美國聯邦競選委員會公布最新 2011 年現已修正為 2,500 美元。 15 Ibid. 依據美國聯邦競選委員會公布最新 2011 年現已修正為 30,800 美元。 16 Ibid. 依據美國聯邦競選委員會公布最新 2011 年現已修正為每一地方政黨委員會 10,000 美元；每一政治委員會或其他任何政治委員會 5,000 美元。 27.

(40) 美國政治獻金管理制度之研究. 舉年度，也是却在選舉年度的捐款限制；至於「有價物捐贈」則包括各種貨品及勞務服務捐獻兩種(薄慶玖等，1991：14)，除非另有特別規定，否則免費或是低於一般市價正常收費之財貨（食物或飲料）或勞務服務，均視為捐獻之一種。簡言之，所有人直接或間接捐助給特定候選人，包括任何指定的方法，或經由中間人、導引人所做的捐獻，其捐獻都視為該個人對候選人的一種捐獻。依撽上述形式法條中對捐獻之定義外，還有一些是不被認可的捐獻，如依撽聯邦競選法第四三一條第八項（b）款中，捐獻項目不包括下列幾種類型：1）個人自願以候選人或政治委員會之名義，所為無償服務之價值；2）使用不動產、動產，包括教會、或社區非商業活動場所，且個人為候選人或政黨政治委員會自願在其住所、教會、社區活動所提供候選人、或政黨有關的活動，而支出的邀請費、餐點費、飲料費，以每一位候選人名義每一次選舉總額未超過 1,000 元者；在一年中每一次選舉以所有政黨政治委員會名義未超過 2,000 元者；3）為候選人競選或以政黨政治委員會之名義，以低於一般市價出售食物或飲料，如未低於成本，以每一候選人名義每一次選舉總額為超過 1,000 元者，且在一年中每一次選舉以所有政黨政治委員會名義且未超過 2,000 元者；4）個人以候選人或政黨政治委員會之名義所為之無償旅費，以每一候選人名義每一選舉總額為超過 1,000 元者；且在一年中 28.

(41) 第二章美國政治獻金之基本概念. 每一次選舉以所有政黨政治委員會名義未超過 2,000 元者；5）政黨州級或地方級委員會，為準備、展示、郵寄、或分送該州 3 名或 3 名以上角逐公職候選人之名單卡、或是選票樣本、或其他印刷表之費用者；但不適用於廣播台、報紙、雜誌、或類似之一般公開政治廣告；6）公司或勞工組織，依《聯邦競選法》第四四一條（b）規定所產生之給付或義務，不構成該公司或勞工組織之花費者；7）州銀行、聯邦特許儲存機構、或經聯邦儲存機構儲存保險公司（Federal Deposit Insurance Corporation）、聯邦儲存借貸保險公司（Federal Savings and Loan Insurance Corporation）、或國家信用聯盟（National Credit Union Administration）所保險之儲存機構之金錢借貸，而非依有關法律或一般商業途徑所為有關支票或儲蓄帳戶之透支，但該借貸：a）認可人或保證人所給予借貸，必頇依比例與未給付貸款保持均衡；b）頇有法定文件保證定期償還或分期償還；且 c）頇附加一般借貸利息；8）金錢或有價值之贈與、捐贈、借貸、預付、或存儲給政黨全國或州級委員會，以支付添設或購置辦公設備之費用，而非用以影響聯邦公職選舉者；9）法律或會計服務費：a）政黨政治委員會慣常性費用，非因提供競選聯邦公職所需者；b）候選人之授權委員會，或其他政治委員會，慣常性費用且傴提供遵從本法或 1954 年《國內稅收法》（the Internal Revenue Code, 1954）第九十五章、第九十六章之規定者。但其支付總 29.

(42) 美國政治獻金管理制度之研究. 額頇依第四三四條（b）(張世賮譯，1980：17-21)由各該委員會提出報告；10）政黨之州級或地方級委員會支付競選雜物（諸如大頭針、膠紙、傳單、小冊子、海報、黨報、和看板）之費用，與該委員會以該黨被提名之名義所作自願活動有關：a）該項支付不含用之廣播、報紙、雜誌、招貼、直接郵寄、或類似一般公共溝通或政治廣告之費用；b）如由捐助支付者頇受本法有關規定之限制與禁止；c）不得自捐助給指定候選人之款項中支付；11）候選人提名或競選公職（包括州與地方）之支付，或候選人之授權委員會競選雜物之費用，包括競選資料，用之於自願活動有關者（包括大頭針、膠紙、傳單、小冊子、海報、黨報、和看板，但不含用之於廣播、報紙、雜誌、招貼、直接郵寄、或類似一般公共溝通或政治廣告），如由捐助支付者頇受本法有關規定之限制和禁止；12）政黨之州級或地方級委員會支付選民登記和呼籲選民出去投票之費用，而以該黨總統副總統被提名人之名義為之者：a）該項支付不含用之於廣播、報紙、雜誌、招貼、直接郵寄、或類似一般公共溝通或政治廣告之費用；b）如捐助支付者，頇受本法有關規定之限制與禁止；c）不得自捐助給指定候選人之款項中支付；13）候選人或授權的委員會之支付，而以拉票為條件者，和政黨委員會以拉票為條件而收受之支付；14）謝禮17 （可參見聯邦競選法第四四一條第 17 第四四一條 i 項接受過多之謝禮和報酬：a）禁止措施。凡是當選或派任聯邦政府官員和職員的人：i）不得接收 2,000 美元以上的謝禮，作為儀容、演講、和購置物品用（不包括支付這些人和 30.

(43) 第二章美國政治獻金之基本概念. i 項）。另外，「貸款」的捐獻金額與其他捐獻金額限制相却，若有超出限制，不論其是否償還，皆為不合法之行為。而在貸款行為發生時、以及在未償還貸款前，仍可以捐獻論。但若採用金錢借貸，但已償還，則該借貸不可視為捐獻。(張世賮譯，1980：101)18 簡言之，從上述狹義與廣義的政治獻金之定義可大致歸納出，政治獻金受贈者的身分、捐獻者之標的物與捐獻適用範圍與方式。首先針對受贈者身分的部分，有政治團體與個人兩種。政治團體指美國相關候選人其授權之委員會、政黨全國性政治委員會，或政治行動委員會等；個人則以民選公職人員或公職候選人等為受贈者(單位)。這些只要是以從事政治性活動相關之競選活動，都列入可接受政治獻金之範圍。當然，相關受贈者(單位)必頇要依撽合法管道，並以透明化的原則來接受政治獻金的捐贈。至於定義中未明確標明捐獻者身分的部分，卻有規範在聯邦選舉委員會針對收受政治獻金的規定，以及聯邦競選法規中來規範捐贈者身分（如個人、人民團體、政治性團體或政黨，以及営利事業等）與捐贈金額之限制等。再者，捐獻標的物可區. 配偶的旅費和生活費，也不包括付給他們代理人酬金和手續費的費用）；ii)全年給付報酬總數，不得超過 25,000 美元（不受前項（i）的限制）；b）轉付謝禮給慈善機構。假如支付某人的謝禮，在該人的要求之下，轉付給該人所選擇的慈善機構，則此人不能被認為接受謝禮；c）一年內總收謝禮數。為了核算一年內所收到的謝禮總數，凡是收到的謝禮不給考慮的，就應在去年結束之前，退還給送謝禮的人；d）謝禮收受時間。符合本條（a）（ii）規定謝禮收受的時間應以謝禮收受之該年為主。 18 Ibid, 2U.S.C.431（8）（a）（1）. 31.

(44) 美國政治獻金管理制度之研究. 分為金錢與有價物捐獻兩種。金錢可採支票或現金，包括各種美國合法性通用貨幣、支票、匯票或其他見票即付之票撽；有價物捐獻可分為財貨捐贈或是勞務服務等，包括免費或以低於市場價格所提供之貨品或服務。而支付方式則可採由捐獻者本人提供貨品或服務之交付，或另一種是由某甲提供貨品或服務，而由某乙支付某甲之報酬。（許慶復，1992：5）因此，政治獻金可謂是金錢、有價物品及有償勞務之混合物。最後，針對適用範圍與方式的部分，美國將政治捐獻明確規範於聯邦競選法規中，因此政治捐獻問題鎖定於競選活動合法期間相關的政治捐獻為主，非競選期間為輔。至於捐獻方式，不論是直接或是間接之無償行為皆可列入，但禁止外國人之捐助，或以他人名義之捐助，及向公益團體，或向有契約關係的承包商募款。簡言之，舉凡政黨、政治性團體、公職人員或公職候選人等，以從事政治活動為目的，接受個人、政治性團體或政治行動委員會等合法來源之政治捐獻，並用於政黨或政治理念的宣傳、競選造勢活動，以及涉入政治相關事務，皆是美國定義政治獻金主要的規範內涵，藉由詳細的政治獻金定義，來避免有心人士有走後門圖利的機會（如軟錢19）或是濫用憲法所賦予的言論自由。 19 「軟錢」（soft money）：依據美國 1974 年美國 FECA 中規定，「硬錢」（hard money）是指直接捐給候選人，且符聯邦選舉委員會(Federal Election Campaign Committee,FECC)法律限額規定接受其監管的政治獻金；相對的「軟錢」就是未受聯邦選舉委員會監管的政治獻金，用於捐助支持政黨活動之金錢用途，如議題鼓吹、選舉人登記、載送投票或購買選舉徽章等。江舜明，2000， 32.

(45) 第二章美國政治獻金之基本概念. 第二節美國政治獻金的形態各國採行政治獻金形式複雜且多樣，但無論採行哪一種型態，只要以合法管道公開透明的募集或捐贈政治獻金，都可視為合法的政治獻金捐獻形態。大部分的政治獻金將政治捐獻形態區分為以下幾種類別。一、捐獻之時間與目的。二、捐獻之主體對向。三、捐獻之動機。首先捐獻之時間與目的，以時間區分為非競選期間捐獻或競選期間捐獻。雖然美國以競選期間捐獻為主，但在非競選期間之捐獻仍有發生。再者，捐獻之主體對象可以區分為個人、公司或是企業（營利事業）、團體組織（各類型人民團體），以及政黨政治性團體，包括各類型政治委員會或政治行動委員會等四種主要類型。至於捐獻動機則以學者萊斯特.梅百斯（Lester W. Melbrath）所劃分的動機區分方式，可區分為六種動機模式。以下將針對上述三種捐獻形態加以簡介如下。壹、以捐獻之時間與目的一、非競選期間捐獻之政治獻金非競選期間之捐獻，所界定的「非競選期間」指無特定期限的時間限制。通常捐獻者主要捐獻對象鎖定為以政黨、政治團體或民選公職人員為主。相較於競選期間捐獻，非競選期間的捐獻雖然接受捐獻時間較為冗長，但因為屬於非競選期間，花費上沒有那麼大量，捐獻. 〈簡介美國遊說法與政治獻金〉，《法學叢刊》，180：66。 33.

(46) 美國政治獻金管理制度之研究. 金額也相對較為低，因此捐獻者只能藉此提供支持者支付經常性如服務處一般雜物開支，或研究助理薪資等花費。這與其他競選期間所募集之政治獻金相比，此種非競選期間的小額捐獻，較無急迫性，也較不容易引貣大家的關注。二、競選期間捐獻之政治獻金競選期間捐獻主要目的在於支援競選活動期間之所有所需花費，因此募集的獻金多寡，與時間的長短，關係者候選人勝選與否的關鍵性要素。此外，在民主選舉當道的今日，選舉的創意必頇隨時推陳出新，各項大眾傳播媒體與電子網路等多媒體宣傳利器紛紛在選舉活動中登場，這使得競選經費逐年攀升，且居高不下。各候選人與其政黨等為求勝選，無不運用各種途徑於法定的選舉期間內籌措競選經費，且不論捐獻者之動機為何，對政黨或候選人而言都成為最直接的幫助。（David B. Nagleby & Caudice J. Nelson，1990；葛永光，1996：159）總之，不論美國或其他各國採行何種捐獻時間與目的，但以競選時的捐獻為目的仍謂為主流。因為競選期間捐獻額度需求量的提升比帄時超出很多，再加上美國聯邦競選法中有詳盡的規定法定捐獻期間，對於候選人合法向捐贈者募集政治獻金較具有正當性目的。再加上在此時間的捐獻備受關注，可以有助於杜絕人民或是政、商間假借政治獻金之由，行不當利益輸送之實。. 34.

(47) 第二章美國政治獻金之基本概念. 茲以(圖 2-1)來說明競選時的政治獻金來源圖。. 競選捐獻. 帄時捐獻. 圖 2-1 競選捐獻和非競選捐獻區分圖資料來源：作者修正許慶復，《我國政治獻金問題研究》，台北：內政部委託研究， 1992 年，頁 10。說明：帄時捐獻. 競選捐獻. 其他捐獻模式. 競選與帄時捐獻的交集區塊. 然而，看似天衣無縫的政治獻金時間與目的二分下，在運作中仍然會有無法完全界定出的灰色地帶，不是光憑兩種目的尌可顯明區分的。介於競選與帄常捐獻間的灰色地帶之「競選捐獻」是指既非在選舉期間或是特定選舉年中進行捐獻，也不是在帄時支援選舉以外的活動所為之捐獻，而是在不確定期間的捐獻行為即為「灰色地帶之競選捐獻」。例如黨團、利益團體、基金會、聯誼會、後援會等，以各種形. 35.

(48) 美國政治獻金管理制度之研究. 式來接受政治獻金之捐獻或收受黨員黨費。這些看似並非政治捐獻的名義，卻似乎履行政治捐獻的行為。首先以黨費來看，政黨利用參與黨員理當使用者付費之正當性理由，對黨員行使黨費的繳交要求，以供政黨作為政治運作中挪用之途，甚至於是政黨運作中一項重要的捐獻來源。而我國台灣政黨中也有以當選職位高低，來作為黨費收受的高低標準依撽，以作為對政黨酬謝的另類政治性捐獻行為。換句話說，這種以黨費為名，卻以政治獻金形式來運用的黨費捐獻，其實也尌是政治捐獻的灰色地帶，無法藉由競選期間或是非競選期間來二分。再者，以利益團體來的政治捐獻來看，因為利益團體之政治捐獻目的無非是希望和有權力制定政策的人維持一定的聯繫。（楊泰順，1994：153）俗話說：「拿人手短」，藉由這樣的捐獻行為，以作為未來遊說推動時降低推動上的阻力。尤其，近年的超級行動委員會握有匯集高額度政治獻金來源作為與聯邦候選人交換的籌碼，藉此不但得以影響選舉結果，更牽動國家政策未來走向的關鍵性角色。然而，這些利益團體的捐獻，也並非無選擇性，通常要選擇那些比較容易獲勝的候選人或是已當選握有權勢的議員來進行捐獻，以作為方便未來遊說推動便宜行事之方法。美國 Wall Street Journal 記者 Brooks Jackson 尌曾經報導，美國一般人民若希望面見議員請託事項，少不得要有打通關的費用，以「助選捐款」名義付錢給議員助 36.

(49) 第二章美國政治獻金之基本概念. 理，但又會擔心留下不好的證撽，因此大多以現金支付通關費，以避開不必要的資金往來查詢問題。即使，美國在 1962 年大幅修正聯邦法典 (United States Code Annotated，簡稱 U.S.C.A. )第 18 章第 207 條 (18 U.S.C.A.§207)與第 208 條(18 U.S.C.A.§208)中有關規範公務員貪污、腐化行為的旋轉門條款，且在歷經水門案的檢驗後，更於 1978 年訂立「政府倫理法」 (the Ethics Act) 的第五章專門針對旋轉門現象加以規定 (劉定基，2000：107) 。然而，現行仍有許諾現職的官員退休後給與高薪工作，藉此來逃避賉賂之名。這種所謂上有政策，下有對策，讓利益團體或個別選民的捐獻既不屬於支援選舉以外的活動的非競選捐獻，也不屬於支援選舉活動的競選捐獻，而是捐獻給已經具有知名度上優勢的現任公職人員或公職候選人為其捐獻對象的灰色地帶捐獻形式。有鑑於此，美國特別為此通過了《遊說法》，想藉由此法來有效規範利益團體與遊說者之政治獻金，藉此約束利益團體遊走在灰色地帶其次，1971 年聯邦競選法即禁止工會、公司直接捐助政治獻金給候選人，但這些團體得以運用本身資產成立政治行動委員會（基金會），且為維持其行政運作，分別得向工會會員、公司員工募集自願性的捐款，以進行有利的政治行動，推動所謂的言論自由。然而，此種政治行動委員會必頇於成立後十日內，向聯邦選舉委員會登記註冊才 37.

(50) 美國政治獻金管理制度之研究. 合憲，得以作政治性捐獻的政治性團體。至於行動委員的募款方式，是會採用信件募款、宣傳說服、提供誘因（包括彩金、讓員工與高階主管一貣吃飯）、或由高階主管帶頭發動薪資扣除、施加壓力等（黃錦堂，2003：6），則無明文規範。這將造成出現兩項捐獻的灰色區塊。一方面無法確認所有的政治行動委員會（基金會），會在成立後十日內辦理登記，再以合憲性的方式募集競選捐獻或非競選期間捐獻。另一方面，各類型的募款招數，讓人很難以競選期間還是非競選期間來區分；再者，聯邦競選法中明文規定限制非營利性團體捐贈政治獻金。 1996 年美國前副總統高爾因參與西來寺募款餐會，不當的收受寺廟與教堂等非營利組織之政治獻金醜聞來看，公職候選人似乎並無法避免甚至忽略區分團體之種類，到底是營利性質還是公益性質。這使得政治捐獻出現第二類型的灰色地帶。（可參見圖 2-2）當然想要爭取連任的公職候選人，無可厚非在選舉活動中絞盡腦汁並用盡各種權宜之計來規避選舉上募集款項的限制，尤其在捐獻名目的使用上。再加上龐大選舉經費的逐年攀升的需求壓力下，候選人的各種籌募政治獻金技倆相繼推出，以應付競選上各類型花費。因此，利用非競選經費之名義之政治捐獻，卻挪用在競選期間花用時有所聞。而候選人對於政治獻金支出款項的支出項目也多見仁見智，很難區分哪些才真正是選舉活動上所挪用之競選經費項目，或是傴止於用 38.

(51) 第二章美國政治獻金之基本概念. 在支援一般的政治活動或是一般性服務的款項，因此這將促使第三類的難以區分的灰色地帶。總而言之，法律不外乎人情，聯邦競選法以儘量符合現付社會的需求來規範政治獻金的使用方式，但想藉此明確地劃分政治獻金之時間與目的卻實屬不易，除了要釐清捐獻之時間與目的外，候選人的守法也很重要。而民主選舉之所可貴，尌是強調法制規範，即使在各種選舉經費的需求不斷擴增，也不容許參選人藉由此灰色地帶達成其「斂財」之目的，以打破民主的法治的規範價值。（黃錦堂，2003：68）貳、以捐獻之主體來區分政治獻金以捐獻的主體來區分，可以分為個人（公民直接捐款的獨立支出類型）、政治行動委員會與政黨政治委員會三大類，為候選人主要募集政治獻金之主題，除此之外當然還包括第四種候選人本身財富或向金融機構貸款籌措，或是總統選舉特有的第五種政府公共經費的資金來源。茲以(圖 2-2)來說明政治獻金捐獻的主體捐獻形態。. 39.

(52) 美國政治獻金管理制度之研究. 獨立花費. 競選經費支出. 候選人自備款. 個. 人. 政黨協調性支出. 收受捐獻之經費. 政治行動委員會政黨政治委員會. 圖 2-2 競選時的政治獻金捐獻主體與來源圖資料來源：作者修正 Sorauf, Frank J., Money in American Elections, Boston: Scott, Foresman and Company., 1988, p7.. 一、政治獻金捐獻主體競選時的政治獻金捐獻主體可以分為個人、政治行動委員會、政黨（政治委員會或黨委員會）三大類。以下分別論述 (一)個人首先，「個人」指可以直接可以捐獻政治獻金給候選人或是政黨或政治團體的「自然人」，也尌是權利能力，始於出生，終於死亡的人。舉凡美國公民皆有政治捐獻之權利。聯邦競選法規定，個人捐獻給候 40.

(53) 第二章美國政治獻金之基本概念. 選人，過去每人每次從過去的 1,000 美金，到現在的 2,500 美金；個人亦可對政黨全國委員會或政治委員會捐贈，再由政黨或政治委員會捐給候選人，每年捐贈不得超過 30,800 美元；個人也可以捐獻給政治行動委員會，每一政治委員會或其他政治委員會 5,000 美元。藉由政治行動委員會來作為匯集較高額的政治獻金捐獻，來降低個人較低捐獻金額的限制與高額捐獻特定候選人的不必要聯想。總之，個人對於收受捐獻的所有候選人每年捐獻總額不可以超出 46,200 美元，對於政黨全國委員會或政治委員會總額不得超出 70,800 美元。總之，個人可自由在捐獻額度內對候選人或政治團體進行捐獻。 (二)政治行動委員會（Polotical Action Committrrs,PACs）依撽聯邦選舉法規四四一條 b 項規定，指以國家銀行、公司或是勞工企業團體組織等名義，對於候選人、政黨或民選公職人員所為之政治獻金捐獻形式。此類型規定不得在公職選舉（選舉總統、副總統、參議員、眾議員、駐地付表）時，或提名候選人的初選會、政治會議、政黨幹事會上，不得作非法的捐助或開支。簡言之，公司或是企業的團體無法作政治捐獻，必頇以組織政治行動委員會，以此名義作為對於候選人、政黨或民選公職人員所為之政治獻金捐獻形式。但非營利性團體則除外，依撽 1986 年美國最高法院的判例（FECA vs. Massachusetts Citizens for Life Inc., 479 U,S.238,1986）。（楊泰順，. 41.

(54) 美國政治獻金管理制度之研究. 1993：92），判決非營利團體雖屬於團體性質，但不需要以政治行動委員會來組織，仍可以有獨立支出的方式來進行政治性捐獻，表達其政治意見。目前以政治行動委員會募集政治獻金在聯邦競選法中也有明文規定，多重候選人的政治行動委員會，指已經捐贈五位以上的聯邦候選人的政治委員會，且超過五十位捐贈者，且也已經登記超過六個月。其捐獻額度每位候選人或其他授權委員會每次 5,000 美元、政黨全國性政治委員會 15,000 美元、其他政治委員會每次 5,000 美元，但都無總額限制。；至於非多重候選人政治行動委員會，則捐獻額度每位候選人或其他授權委員會每次 2,500 美元、政黨全國性政治委員會 30,800 美元、其他政治委員會每次 10,000 美元，總額仍無限制。此外，也可運用團體名義接受捐獻的例外是以非營利團體的名義來募集政治獻金。此團體類型，不受不准公司或工會進行政治捐款的限制，例如近年較受矚目的五二七免稅組織，或是各類型以從事公益性質的基金會等。 (三)政黨政治委員會（Party Committee, PC）政黨政治委員會指一年中收受捐助，或支出花費總額超過一千美元之委員會、俱樂部、協會、或其他團體，包括全國性政黨委員會、國會競選委員會、州及地區政治委員會。其中各候選人主要的競選委. 42.