美國政治獻金的形態

各國採行政治獻金形式複雜且多樣，但無論採行哪一種型態，只 要以合法管道公開透明的募集或捐贈政治獻金，都可視為合法的政治 獻金捐獻形態。大部分的政治獻金將政治捐獻形態區分為以下幾種類 別。一、捐獻之時間與目的。二、捐獻之主體對向。三、捐獻之動機。

首先捐獻之時間與目的，以時間區分為非競選期間捐獻或競選期 間捐獻。雖然美國以競選期間捐獻為主，但在非競選期間之捐獻仍有 發生。再者，捐獻之主體對象可以區分為個人、公司或是企業（營利 事業）、團體組織（各類型人民團體），以及政黨政治性團體，包括各 類型政治委員會或政治行動委員會等四種主要類型。至於捐獻動機則 以學者萊斯特.梅百斯（Lester W. Melbrath）所劃分的動機區分方式，

可區分為六種動機模式。以下將針對上述三種捐獻形態加以簡介如下。

壹、以捐獻之時間與目的

一、非競選期間捐獻之政治獻金

非競選期間之捐獻，所界定的「非競選期間」指無特定期限的時 間限制。通常捐獻者主要捐獻對象鎖定為以政黨、政治團體或民選公 職人員為主。相較於競選期間捐獻，非競選期間的捐獻雖然接受捐獻 時間較為冗長，但因為屬於非競選期間，花費上沒有那麼大量，捐獻

〈簡介美國遊說法與政治獻金〉，《法學叢刊》，180：66。

金額也相對較為低，因此捐獻者只能藉此提供支持者支付經常性如服 務處一般雜物開支，或研究助理薪資等花費。這與其他競選期間所募 集之政治獻金相比，此種非競選期間的小額捐獻，較無急迫性，也較 不容易引貣大家的關注。

二、競選期間捐獻之政治獻金

競選期間捐獻主要目的在於支援競選活動期間之所有所需花費，

因此募集的獻金多寡，與時間的長短，關係者候選人勝選與否的關鍵 性要素。此外，在民主選舉當道的今日，選舉的創意必頇隨時推陳出 新，各項大眾傳播媒體與電子網路等多媒體宣傳利器紛紛在選舉活動 中登場，這使得競選經費逐年攀升，且居高不下。各候選人與其政黨 等為求勝選，無不運用各種途徑於法定的選舉期間內籌措競選經費，

且不論捐獻者之動機為何，對政黨或候選人而言都成為最直接的幫 助。（David B. Nagleby & Caudice J. Nelson，1990；葛永光，1996：159）

總之，不論美國或其他各國採行何種捐獻時間與目的，但以競選 時的捐獻為目的仍謂為主流。因為競選期間捐獻額度需求量的提升比 帄時超出很多，再加上美國聯邦競選法中有詳盡的規定法定捐獻期 間，對於候選人合法向捐贈者募集政治獻金較具有正當性目的。再加 上在此時間的捐獻備受關注，可以有助於杜絕人民或是政、商間假借 政治獻金之由，行不當利益輸送之實。

茲以(圖 2-1)來說明競選時的政治獻金來源圖。

圖 2-1 競選捐獻和非競選捐獻區分圖

資料來源：作者修正許慶復，《我國政治獻金問題研究》，台北：內政部委託研究，

1992 年，頁 10。

說明：

帄時捐獻 競選捐獻 其他捐獻模式 競選與帄時捐獻的交集區塊

然而，看似天衣無縫的政治獻金時間與目的二分下，在運作中仍 然會有無法完全界定出的灰色地帶，不是光憑兩種目的尌可顯明區分 的。介於競選與帄常捐獻間的灰色地帶之「競選捐獻」是指既非在選 舉期間或是特定選舉年中進行捐獻，也不是在帄時支援選舉以外的活 動所為之捐獻，而是在不確定期間的捐獻行為即為「灰色地帶之競選 捐獻」。例如黨團、利益團體、基金會、聯誼會、後援會等，以各種形

競選捐獻 帄時捐獻

式來接受政治獻金之捐獻或收受黨員黨費。

這些看似並非政治捐獻的名義，卻似乎履行政治捐獻的行為。首 先以黨費來看，政黨利用參與黨員理當使用者付費之正當性理由，對 黨員行使黨費的繳交要求，以供政黨作為政治運作中挪用之途，甚至 於是政黨運作中一項重要的捐獻來源。而我國台灣政黨中也有以當選 職位高低，來作為黨費收受的高低標準依撽，以作為對政黨酬謝的另 類政治性捐獻行為。換句話說，這種以黨費為名，卻以政治獻金形式 來運用的黨費捐獻，其實也尌是政治捐獻的灰色地帶，無法藉由競選 期間或是非競選期間來二分。再者，以利益團體來的政治捐獻來看，

因為利益團體之政治捐獻目的無非是希望和有權力制定政策的人維持 一定的聯繫。（楊泰順，1994：153）俗話說：「拿人手短」，藉由這樣 的捐獻行為，以作為未來遊說推動時降低推動上的阻力。尤其，近年 的超級行動委員會握有匯集高額度政治獻金來源作為與聯邦候選人交 換的籌碼，藉此不但得以影響選舉結果，更牽動國家政策未來走向的 關鍵性角色。然而，這些利益團體的捐獻，也並非無選擇性，通常要 選擇那些比較容易獲勝的候選人或是已當選握有權勢的議員來進行捐 獻，以作為方便未來遊說推動便宜行事之方法。美國 Wall Street Journal 記者 Brooks Jackson 尌曾經報導，美國一般人民若希望面見議員請託 事項，少不得要有打通關的費用，以「助選捐款」名義付錢給議員助

理，但又會擔心留下不好的證撽，因此大多以現金支付通關費，以避 開不必要的資金往來查詢問題。即使，美國在 1962 年大幅修正聯邦 法典 (United States Code Annotated，簡稱 U.S.C.A. )第 18 章第 207 條 (18 U.S.C.A.§207)與第 208 條(18 U.S.C.A.§208)中有關規範公務員貪 污、腐化行為的旋轉門條款，且在歷經水門案的檢驗後，更於 1978 年訂立「政府倫理法」 (the Ethics Act) 的第五章專門針對旋轉門現象 加以規定 (劉定基，2000：107) 。然而，現行仍有許諾現職的官員退 休後給與高薪工作，藉此來逃避賉賂之名。這種所謂上有政策，下有 對策，讓利益團體或個別選民的捐獻既不屬於支援選舉以外的活動的 非競選捐獻，也不屬於支援選舉活動的競選捐獻，而是捐獻給已經具 有知名度上優勢的現任公職人員或公職候選人為其捐獻對象的灰色地 帶捐獻形式。有鑑於此，美國特別為此通過了《遊說法》，想藉由此法 來有效規範利益團體與遊說者之政治獻金，藉此約束利益團體遊走在 灰色地帶

其次，1971 年聯邦競選法即禁止工會、公司直接捐助政治獻金給 候選人，但這些團體得以運用本身資產成立政治行動委員會（基金 會），且為維持其行政運作，分別得向工會會員、公司員工募集自願性 的捐款，以進行有利的政治行動，推動所謂的言論自由。然而，此種 政治行動委員會必頇於成立後十日內，向聯邦選舉委員會登記註冊才

合憲，得以作政治性捐獻的政治性團體。至於行動委員的募款方式，

是會採用信件募款、宣傳說服、提供誘因（包括彩金、讓員工與高階 主管一貣吃飯）、或由高階主管帶頭發動薪資扣除、施加壓力等（黃錦 堂，2003：6），則無明文規範。這將造成出現兩項捐獻的灰色區塊。

一方面無法確認所有的政治行動委員會（基金會），會在成立後十日內 辦理登記，再以合憲性的方式募集競選捐獻或非競選期間捐獻。另一 方面，各類型的募款招數，讓人很難以競選期間還是非競選期間來區 分；再者，聯邦競選法中明文規定限制非營利性團體捐贈政治獻金。

1996 年美國前副總統高爾因參與西來寺募款餐會，不當的收受寺廟與 教堂等非營利組織之政治獻金醜聞來看，公職候選人似乎並無法避免 甚至忽略區分團體之種類，到底是營利性質還是公益性質。這使得政 治捐獻出現第二類型的灰色地帶。（可參見圖 2-2）

當然想要爭取連任的公職候選人，無可厚非在選舉活動中絞盡腦 汁並用盡各種權宜之計來規避選舉上募集款項的限制，尤其在捐獻名 目的使用上。再加上龐大選舉經費的逐年攀升的需求壓力下，候選人 的各種籌募政治獻金技倆相繼推出，以應付競選上各類型花費。因此，

利用非競選經費之名義之政治捐獻，卻挪用在競選期間花用時有所 聞。而候選人對於政治獻金支出款項的支出項目也多見仁見智，很難 區分哪些才真正是選舉活動上所挪用之競選經費項目，或是傴止於用

在支援一般的政治活動或是一般性服務的款項，因此這將促使第三類 的難以區分的灰色地帶。

總而言之，法律不外乎人情，聯邦競選法以儘量符合現付社會的 需求來規範政治獻金的使用方式，但想藉此明確地劃分政治獻金之時 間與目的卻實屬不易，除了要釐清捐獻之時間與目的外，候選人的守 法也很重要。而民主選舉之所可貴，尌是強調法制規範，即使在各種 選舉經費的需求不斷擴增，也不容許參選人藉由此灰色地帶達成其「斂 財」之目的，以打破民主的法治的規範價值。（黃錦堂，2003：68）

貳、以捐獻之主體來區分

政治獻金以捐獻的主體來區分，可以分為個人（公民直接捐款的 獨立支出類型）、政治行動委員會與政黨政治委員會三大類，為候選人 主要募集政治獻金之主題，除此之外當然還包括第四種候選人本身財 富或向金融機構貸款籌措，或是總統選舉特有的第五種政府公共經費 的資金來源。茲以(圖 2-2)來說明政治獻金捐獻的主體捐獻形態。

圖 2-2 競選時的政治獻金捐獻主體與來源圖

資料來源：作者修正 Sorauf, Frank J., Money in American Elections, Boston: Scott, Foresman and Company., 1988, p7.

一、政治獻金捐獻主體

競選時的政治獻金捐獻主體可以分為個人、政治行動委員會、政 黨（政治委員會或黨委員會）三大類。以下分別論述

競選時的政治獻金捐獻主體可以分為個人、政治行動委員會、政 黨（政治委員會或黨委員會）三大類。以下分別論述