第二章 文獻探討
第二節 利害關係人相關研究
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2017），亦與公共決策過程中的政治角力有關，其中利益的權衡競逐，與利害關 係人密不可分。本研究以利害關係人觀點所描摹的政策系絡圖像，應可為認識與 理解共享經濟及 Uber 個案爭議有所助益，拓展人們的知識視野，創發多元關照 的思考空間。
第二節 利害關係人相關研究
壹、 利害關係人的意涵
如何讓公共政策獲得多數被統治者的同意，避免受到利益團體的要挾，抑或 是淪為少數人的利益，是台灣鞏固民主，不可迴避之問題（陳敦源、劉宜君、蕭 乃沂、林昭吟，2011）。公共政策或多或少涉及相關利害關係人，從政策規劃的 角度，若能在政策規劃階段先了解相關利害關係人之意見與立場並化解其疑慮，
可先行將可能的反彈聲浪化解並增加其政策可行性。
然而，公共政策所涉及之利害關係人多元而複雜，其意見與立場更是難以合 致。以本研究個案 Uber 為例，全球 Uber 運輸服務觸角所及之處無一受到傳統計 程車業者與司機之反彈，支持或反對此新形態經濟模式之聲音亦各據一方。本節 將針對利害關係人相關理論進行文獻回顧，包括利害關係人分析理論與技術，以 及利害關係人管理如何應用在公共政策領域。
1984 年 Freeman 在其著作「策略管理：利害關係人途徑」一書，從利害關 係人途徑探討組織策略管理，是學界首次以利害關係人為主體進行的系統性研究。
此後學術界對利害關係人進行一系列的研究，對利害關係人的屬性及其如何影響 政策進行深入探討。而在公共政策領域，由於政府政策多是基於全民利益所考量，
若是將利害關係人定義為受政府政策影響或影響政府政策的團體或個人可能太 過廣泛（Brinkerhoff and Crosby, 2002；劉宜君、陳敦源、蕭乃沂、林昭吟，2004），
因而 Brinkerhoff 等人（Brinkerhoff 等人，2002；轉引自劉宜君等人，2004）認 為應依據是否對該項政策的民眾支持上產生建設或破壞的影響、是否對政府政策
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合法化及執行的正當性產生影響，以及是否對政府政策的內涵及方針產生影響，
篩選出相對重要的利害關係人。並依據前三項標準，將利害關係人分為社會團體、
政府機關、政治團體與專業團體四大類。
由以上文獻研究可以看到，以往學界對於利害關係人的分類，以其是否對政 策的民意支持程度、政策的合法化及執行過程中產生影響，作為篩選重要利關係 人的依據，而利害關係人的政策動員能力則與其背後所擁有的資源及權力密切相 關。相對的，共享經濟下的新創產業重視的是事業中的社群層面（Alex Stephany, 2015），用戶透過網路進行互動與合作，將網路社群上的分享交換成實質取得的 共享。在 Uber 案例中，政策利害關係人除了受影響的傳統計程車業及其駕駛外，
還包括使用 Uber 共乘平台使用者（駕駛及乘客）。因此，透過網路及中介平台所 串連的社群，其特殊的關係屬性，實與以往所認知的利害關係人有所不同，政府 應如何對其進行管理，並將相關影響層面在政策規劃時納入考量，是本研究關懷 的重點。
貳、 利害關係人的重要性
以往公共行政相關領域的研究，已注意到利害關係人的重要性。從政治可行 性角度觀察，利害關係人是政策替選方案中直接受政策執行影響的關鍵對象，因 此，對利害關係人的有效分析（Stakeholder analysis）是評估該替選方案在政治 系統是否可被接受程度的重要一環。學者 Grimble 及 Chan（1995）亦認為，利 害關係人分析不僅有助於處理對政策的衝突與反對聲音，更可藉由不同利害關係 人團體的互動，合併多元利益並尋求共識，有助於改進政策，並同時擴大決策的 民意基礎，提高政策的成功機率，使潛在問題與利益衝突的最小化。
學者 Rowley 及 Mihneanu（2003）認為利害關係人或利益團體是以利益或認 同為基礎而動或集結之群體。以「利益」為基礎的利害關係人如同理性行為者，
為尋求更大的政策動員力量而聚集；以「認同」為基礎的觀點，則係由社會心理 學及參與的社會認同理論衍生而來，強調認同的力量是行為的動力，提供利害關
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係人或利益團體團結與行動的基礎。由此以觀，無論是基於「利益」或「認同」
而聚集之利害關係人，其目的或理念是一致的，並試圖藉由共同行動或資源的分 享，擴大政策動員的能力，使政策朝向期望的目標發展。
以本研究 Uber 運輸服務爭議為例，政策利害關係人互異的見解與相互衝突 的利害關係，是政府難以進行管理的主要原因。從 2015 年中華運輸協會主持之
「Uber 在臺營運及市場定位」專家學者座談會中即可窺知一二。反對論者，例 如：傳統計程車業者（如台灣大車隊、大都會衛星車隊）基於公司利益考量群體 抵制 Uber 加入載客服務、政府機關以於法不合為由判定 Uber 違法並處以罰鍰、
計程車商業同業公會則認為 Uber 擾亂了計程車及租賃業原始平靜的界線；支持 論者，例如：中華民國消費者文教基金會副檢驗長鄧惟中認為：目前為止對消費 者來說 Uber 都是好評居多，Uber 公司利用配發的智慧型手機紀錄司機乘車路線 並進行乘車經驗改善，目前尚未看到對消費者不利之問題；中立論者，例如：逢 甲大學運輸科技與管理學系副教授李克聰認為：應探討 Uber 在台灣是否可以生 存？及在監理法規規範範圍下，用什麼方式生存？；逢甲大學運輸科技與管理學 系教授林良泰則認為：Uber 若是民眾需要，則應趕快給予合法化等。
從上述的論理交鋒，顯見 Uber 運輸服務在台灣無論在經濟面、法制面、社 會安全、公共性及管制幅度等諸多面向均面臨爭議及懷疑的聲浪。而在公共政策 的推動過程中，如遇此種正反兩方意見皆強烈時，如能在政策規劃階段即對相關 利害關係人有清楚地認識，則或可釐清政策規劃者所忽視之政策盲點（郭瑞坤、
賴正能、廖英賢，2006）。據此，為使政策具體可行，政府在政策規劃階段，除 透過科學計量與行政技術使政策內容嚴謹而完備外，更有賴相關利害關係人對政 策的支持，其中牽涉許多政治因素的考量，亦凸顯利害關係人管理的重要性。
參、 利害關係人管理
隨著民主的深化，以及網絡治理模式的興起（陳敦源等人，2011），公共行 政近年來重視利害關係人管理，其中利害關係人分析（stakeholders analysis）是
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逐漸受到矚目的分析方法。透過利害關係人分析（stakeholders analysis），對政策 利害關係人進行分類、指認，除有助政策規劃人員與決策者了解社會偏好及民意 的動向外，亦瞭解究竟應該採取怎麼樣的行動，才能讓備選方案在決策與執行的 過程中獲得其他參與者的接受及支持（Patton & Sawicki, 1993；轉引自余致力等 人，2007）。
進一步言之，利害關係人分析對政府而言具有多重意義：第一，藉由考量不 同利害關係人對政策的衝突與利益（未發生之前），提早規劃利益共同性與互補 性，或利害關係人間合作與妥協的可能性，以增進政策與計畫的效率；第二，藉 由評估不同利害關係人間之個別利益，將有助政府在不同政策目標間進行取捨及 多元價值中優先權的選擇（Grimble & Wellard, 1997）。以 Uber 運輸服務爭議為例，
政府在政策規劃階段即必須在消費者安全保障、出租車市場安定性、既得利益者
（計程車駕駛及業者）利益保障以及新型態消費模式所帶來的經濟效益等多元價 值間進行取捨，考量不同利害關係人間的可能衝突，避免意外狀況發生，並同時 評估政策在資源分配上、社會層面以及政治層面上的可能影響。
一、利害關係人的認定
學者 Crosby（1997）認為，不同利害關係人或利益團體對於特定關注之議 題，具有影響政策制定者對某項政策行動或不行動的能力，並提出「利害關係人 分析架構」，從利益團體有興趣的議題、利益團體所擁有的資源、利益團體促使 資源流動的能力及利益團體在議題的立場等各項指標，瞭解對各利害關係人或利 益團體對政策的關注焦點及影響力，詳如表 2。
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資料來源：Crosby（1997:261-286；轉引自余致力等人，2007）
學者 Crosby（1997）的「利害關係人分析架構」為後續研究政策利害關係 人提供分析架構與分析指標。然而，囿於政策與社會環境資源有限、現象無窮的 現實狀況，執政者面對民眾輿論的壓力，對公共問題的處理具有時效性與回應性 壓力，利害關係人管理時亦然。換言之，在時間緊迫且資源有限的情況下，究竟 誰的意見應該被考量？並同時避免組織動員性偏差（Schattschneider, 1975: 30；
轉引自陳敦源等人，2011），防止政策受特定利益團體的挾持，其關鍵在於分析
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學者 Mitchell、Agle 與 Wood（1997；轉引自蕭元哲，2009）的利害關係人 認定與特點理論所提出的利害關係人分類方式，係以「利害關係人認定」以及「管
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理者對利害關係人特性之認知」兩項核心問題開展而來，並以利害關係人之權力
（Power）、合法性（Legitimacy）以及迫切性（Urgency）等三項特點作為管理者 評估利害關係人影響力的三項判準，分別詳述如下：
1. 權力（Power）：係指利害關係人是否擁有影響組織或政策決策方向與行動的 資源與手段，此觀點與學者 Crosby（1997）、Dagmar（2001）的觀察類似，
但 Mitchell 等人（1997）進一步指出「關鍵性資源」的重要性，可使得組織 置於一個相當依賴的位置上，讓管理者不得不重視這個議題（蕭元哲，
2009）。
2. 合法性（Legitimacy）：係指利害關係人在社會規範中與組織或其他利害關係 人互動是否適宜（蕭元哲，2009）以及法令規範強度對利害關係人地位之影
2. 合法性（Legitimacy）：係指利害關係人在社會規範中與組織或其他利害關係 人互動是否適宜（蕭元哲，2009）以及法令規範強度對利害關係人地位之影