第五章 Uber 政策管理策略
第一節 Uber 政策管理的類型
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第五章 Uber 政策管理策略
Uber 自 2009 年上市以來，至今營運的範圍遍及全球超過 300 個城市，營運範圍 逐漸擴充之際，其與各國政府在法律、安全及稅務方面的紛爭也逐一浮現。肇因於不 同國家不同的文化價值與政策背景，各國政府對於 Uber 的處理亦存有互異的見解，
據以形成各自不同的公共政策，以規範相關利害關係人及社會環境，並基此詮釋利害 關係人行為。
若能從政策學習觀點探悉各國在 Uber 爭議的處理方式，將有助於我國政府藉由 比較政策觀點與我國現實政策環境、政策利害關係人屬性作進一步的修正並學習。本 章試從各國及台灣對 Uber 的政策進行比較政策研究，分析各國政府在 Uber 議題上所 採取之管理策略及其態度，以及該政策在我國的可行性。
第一節 Uber 政策管理的類型
共享經濟作為一個發展中的觀念，目前文獻多著重共享經濟外顯現象的描述，尚 未形成新的典範架構，故本研究試圖從現有文獻中疏理各國實務作法，並分為允許合 法經營、完全禁止及有限度合法三大類，茲詳述如後。
一、允許合法經營
（一）中國經驗
相較於鄰近亞洲國家對 Uber 等通訊叫車服務保守禁止的態度，中國對於基 於網際網路所興起的創新商業模式態度相對開放，在中國境內即有滴滴快車、
神州快車等本土通訊叫車品牌，其中滴滴快車更獲得蘋果（Apple）公司高額的 風險投資，目前市佔率中國第一。值得注意的是，由於中國特殊的政治制度，
國家機器在法令修改的幅度與改革方案推行速度較民主國家更快、且更具權威 性，本研究撰寫時，中國交通運輸部頒布的出租車改革方案，已對通訊叫車服 務業納入合法經營的條件及管制規範進行全盤的規劃，可作為我國未來政策規 劃之參考。
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2015 年 10 月 10 日，中國交通運輸部同時頒布《關於深化改革進一步推進 出租汽車行業健康發展的指導意見》和《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行 辦法》的徵求意見稿，向社會公開為期 1 個月的意見徵求。根據當地報導（劉 智強，2015；梁開宸，2015），此調和租車市場新舊業態利益及衝突秩序的改革 方案，重點如下：
1. 明確定位出租汽車服務：將網路預約出租汽車等新業態納入出租汽車管理 範疇，並將出租汽車分為「巡遊出租汽車」及「預約出租汽車」兩大類，
並將不同的出租汽車類別進行差異化經營與管理。其中，巡遊出租汽車可 在道路上巡遊攬客、定點候客及預約載客服務；相對的，預約出租汽車（如 Uber 及滴滴快車等）僅得通過預約方式提供運輸服務。
2. 對出租汽車規模進行總量調控及動態調整：政府藉由評估出租汽車運輸規 模在城市綜合交通運輸體系的分攤比例，對出租汽車營運進行許可管理。
3. 逐步實行經營權限制與無償使用：出租汽車經營權採期限制，並新增出租 汽車經營權的無償使用，打破市場壟斷，以健全出租汽車市場退出及進場 機制。
4. 協商確定並公開承包費標準：《意見》鼓勵出租汽車業者、行業協會與出租 車駕駛、公會平等協商、合理確定出租汽車承包費標準或定額服務。此外，
亦須探索通訊叫車服務業者與其駕駛之間的營運風險分攤及利以分配的合 理方式。
5. 對出租汽車運價進行分類管理：目前台灣對於 Uber 業者以低價等促銷優惠 搶攻計程車市場的作為無法有效管理，致使市場秩序混亂。
6. 對出租汽車運價進行分類管理：網路預約租車執行政府指導價或市場調節 價；一般出租汽車則是執行市場定價或政府指導價，藉此建立出租汽車運 價的動態調節機制，避免惡意低價策略所導致的不公平市場競爭。
中國交通運輸服務部進一步於 2016 年 3 月 21 日公佈廢止了實施已有 18 年 的《城市出租汽車管理辦法》，有學者認為是為出租汽車改革方案進行鋪路（朱
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巍，2016），政府官員亦對網路租車相關規範積極進行研議，並表示不會對網路 預約租車「一禁了之」。（楊傳堂，2016）。
在將近一年的時間蒐集各方意見回饋後，2016 年 7 月 28 日中國交通運輸部 頒布《關於深化改革進一步推進出租汽車行業健康發展的指導意見》和《網路 預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》，對此前很多有爭議的條款作出了調整和 修改，成為首個從國家法規層次明確定位網路預約出租汽車（以下簡稱網約車）
合法性的國家，對於共享經濟發展與通訊叫車服務業發展具有里程碑的意義。
根據媒體報導及學者意見，彙整法規具體意涵如下：
1. 網約車市場規範化：誠如中國法政大學傳播法研究中心副主任朱巍所言
（2016），此係全世界首部以網路+、共享經濟立法與正名的法規，顯示中 國管理階層對共享經濟的認可，並試以法規將網約車市場規範化。法規中 明確將以往 Uber 等網約車車輛登記為「預約出租客運」，並對網約車駕駛 及行駛車輛明訂管理規範，如行駛超過 60 萬千米即須報廢及實行市場調節 乘車價等。一方面使得政府管理網約車依法有據、另一方面也使營運平台 有規可循，減輕其行政成本及相關支出，傳統計程車轉型提供網約車服務 將更加便捷、競爭條件也更加透明（宋清輝，2016）。
2. 計程車業將重新洗牌：中國以法規範賦予網約車合法地位，勢必對傳統計 程車公司的利益帶來很大的衝擊。但經濟學家宋清輝對此認為並不是壞事，
認為適度的壓力反而得作為解決計程車市場經營體制弊病的驅動力量（宋 清輝，2016）。
3. 新規細則仍待進一步明確：中國將網約車合法化可看作是順應潮流、對新 經濟實務的認可，但相較於計程車業的既有規範而言，相關實行細則仍待 進一步釐清。應是與計程車業做同等拘束力的規範管理，抑或是另訂一套 標準？目前未能從暫行辦法中清楚見得。換言之，相關部門如何依暫行辦 法制定實施規範性文件，對網約車的整個流程細節透過法規形式建立規範，
將是影響未來網約車發展及政府管制執行力的關鍵（張幸、陳永偉、宋清
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輝，2016）。
4. 對網約車司機條件的明確規範：除此之外，相較於 Uber 司機寬鬆的入行及 車輛條件限制，中國暫行辦法對網約車司機及車輛條件作相對明確的規範。
在駕駛資格方面，除要求駕齡須滿三年、無交通肇事、危險駕駛、吸毒及 酒駕紀錄外，值得關注的是，另須具備《網路預約出租汽車駕駛員證》。相 較於其他國家對 Uber 等通訊叫車駕駛因不具備職業駕駛證照而違法的認定，
中國政府以是否具備《網路預約出租汽車駕駛員證》的限制條件對一般出 租車駕駛及網路預約出租汽車駕駛作不同的資格限制，筆者以為可看作是 中國政府肯定網約車與新型經濟發展，針對共享經濟新創產業特性，給予 網約車不同於傳統出租車的明定與分類。另在網約車車輛條件方面，必須 為 7 人座以下的乘用車、安裝行車紀錄的車輛衛星定位裝置及應急報警裝 置、行車里程數亦規定須低於 60 萬千米。
由上可知，中國對於通訊叫車服務等基於網際網路興起的新興商業模式採 取相對開放的態度，2016 年 7 月頒布的新政提出新鮮感以及當前社會主流爭論 交會的觀點。分析目前公布的《指導意見》及《管理辦法》，係採取新舊業態改 革雙軌併行的方式，一方面，將傳統計程車業及通訊叫車業者進行差異化管理，
明確要求通訊叫車業者的責任及義務，如：承擔運人責任、確保車輛具備合法 營運資格等；另一方面，透過改革現行出租汽車市場機制，如：運輸規模的動 態調整，調節出租汽車供需市場；實行經營權期限制和無償使用，降低進入市 場門檻並避免出租車業者壟斷市場等。顯示中國政府對於共享經濟所帶來的破 壞式創新，是以包容並積極管理的態度與作為應對。
二、完全禁止
目前 Uber 等通訊叫車服務除美國華盛頓特區是合法營運外（Chen, Brian X, 2012），
在多數歐美國家，如德國、荷蘭、法國等歐盟國家以及韓國均是明令禁止的狀態。以 德國為例，2015 年 3 月德國法蘭克福法院判決禁止 Uber 旗下平價叫車服務「Uberpop」
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在德國營運。即便如此，共享經濟解放閒置資源、帶動經濟活力的特色仍為德國政府 所重視，日前德國主要大城市興起了新的汽車共享服務—Carsharing，透過安置共有 的空汽車於城市各角落，人們上網註冊後，即可透過行動裝置應用程式（APP）查詢 最近一台空的汽車的位置，行駛至目的地後，按總駕駛時間及里程數收費。其政策效 益在於透過共乘減少路上汽車空車率，有助於改善城市交通壅塞問題及減少汽車碳排 放量。據報導（張宇諄，2016），台北市政府規劃推出的 U-car 即係基此所提出的類 似服務。
三、有限度合法
（一）日本經驗
誠如葛望平先生在經濟部產業發展諮詢委員會中小企業審議會 104 年度開 會時（2015）所言：「『服務需求』與『溝通技術』的改變，促成了企業經營型 態的轉型，但這些創新往往是過去法規制度所未能考量到的，政府應加速腳步 進行法規調適，以接納創新模式」。以歐美與台灣為例，爭議之核心在於，目前 現行法令無法將 Uber 等通訊叫車服務業納入現行交通運輸業的管制範圍內，法 令無法授予政府直接管轄權，致使 Uber 遊走於法令的灰色地帶。相反的，Uber
誠如葛望平先生在經濟部產業發展諮詢委員會中小企業審議會 104 年度開 會時（2015）所言：「『服務需求』與『溝通技術』的改變，促成了企業經營型 態的轉型，但這些創新往往是過去法規制度所未能考量到的，政府應加速腳步 進行法規調適，以接納創新模式」。以歐美與台灣為例，爭議之核心在於，目前 現行法令無法將 Uber 等通訊叫車服務業納入現行交通運輸業的管制範圍內，法 令無法授予政府直接管轄權，致使 Uber 遊走於法令的灰色地帶。相反的，Uber