共享經濟時代下利害關係人管理研究 : 以Uber通訊叫車服務為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學. 社會科學學院. 行政管理碩士學程碩士論文. 共享經濟時代下利害關係人管理研究－以 Uber 通訊叫車服務為例 Stakeholder Management 政治 in Shared. 大. 立 Case Study of Uber in Taiwan Economy—A ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. i n U. v. engchi 指導教授黃東益博士研究生. 黃玟曄撰. 中華民國一○六年六月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(3) 謝辭取得碩士學位的過程如同一場長時間的耐力競賽，從開始在政大公企中心修習學分，接著正式就讀政治大學行政管理碩士學程，最後完成碩士學位論文。過去這數年，政治大學行政管理碩士學程與我的生活緊密相連，伴隨著我一起成長，通過種種挫折與試煉。首先要感謝的是我的指導教授—黃東益老師。協助我確立論文研究問題、研究架構，以及蒐集研究材料，最重要的是，始終支持我從事共享經濟及 Uber 個案的研究。. 政治大究議題，又由於目前學術界對於共享經濟及 Uber 個案進行深入探究者並不多，因此立. 事實上，在論文撰寫期間，我不只一次的懷疑自己是否有足夠的能力掌握如此新的研. ‧ 國. 學. 在論文寫作初期遭遇很大的困境，東益老師協助我蒐集相關研究文獻，並時時關心我的論文進度，是使我能順利完成論文的最大動力。. ‧. 其次，感謝李仲彬老師與曾冠球老師對於論文深入地審閱及評論，給予我許多論. y. sit. io. al. er. 在此由衷感謝。. Nat. 文寫作上的寶貴建議，也指點我論文寫作上的盲點及疏漏，使這篇論文能更加完善，. v i n Ch 關心我的論文進度，並陪伴在我身邊、排解我精神上的壓力，更在完成碩士學位口試 engchi U n. 最後，感謝家人及工作夥伴對我持續進修的支持與鼓勵。在論文寫作期間，時時. 當天，第一時間替我高興，謝謝你們為我所做的一切。寫作這篇論文的過程將我帶入好幾個原先並不熟悉的學術領域，對於我而言，完成此篇論文，不僅僅只是取得碩士學位的必經之路而已，更賦予我探索未知事務的勇氣、更勇於接受挑戰，對此我感到非常感謝與幸運，特此留下一個紀念。. 玟曄. 謹上. 2017 年初夏.

(4) 摘要共享經濟在近年來大行其道，其透過資訊平台直接媒合交易供需的雙方，根本性的改變以往我們對交易模式的想像與觀察。然而，共享經濟也備受爭議，以本研究個案 Uber 為例，其在保險、賦稅與消費者安全等問題上與政府進行多次討論，卻難獲具體共識。除此之外，對相關利害關係人而言，對 Uber 亦有各自擁護的價值與立場，使政府在凝聚利害關係人共識及價值選擇上陷入兩難困境。本研究採用利害關係人分析與理論，並以 Uber 運輸服務為研究個案，探悉政府. 政治大. 管理共享經濟新創事業的整體場景。研究的核心發現主要有三：第一，政府面對新創. 立. 事業所涉及的價值選擇，相較於經濟利益，平等與安全的價值更為重要。第二，政府. ‧ 國. 學. 應依照不同利害關係人的特性與立場，進行利害關係人管理，作為政策制定與管理的重要依據。第三，利害關係人對政府決策的影響力，除與利害關係人權力、合法性地. ‧. 位以及對問題的急迫性密切相關外，亦展現在其公共關係經營能力與政策溝通能力上，. y. Nat. sit. 如何與政府部門在理性與對等的前提下進行積極溝通，將是新創事業是否能在市場上. n. al. er. io. 合法經營的關鍵因素，對未來欲進入市場的新創事業具有指標性的參考意義。. Ch. engchi. 關鍵詞：共享經濟、Uber、利害關係人分析 I. i n U. v.

(5) 目次表次 .......................................................................................................................................... III 圖次 .......................................................................................................................................... IV 第一章緒論 .............................................................................................................................. 1 第一節研究主題與背景 .................................................................................................. 1 第二節研究動機與目的 .................................................................................................. 3 第二章文獻探討 ...................................................................................................................... 7 第一節共享經濟相關研究 .............................................................................................. 7 第二節利害關係人相關研究 ........................................................................................ 15. 政治大第一節研究範圍與研究流程立 ........................................................................................ 27. 第三章研究設計 .................................................................................................................... 27 第二節研究架構與研究方法 ........................................................................................ 30. ‧ 國. 學. 第四章利害關係人分析 ........................................................................................................ 35 第一節 Uber 政策利害關係人指認 ............................................................................... 35. ‧. 第二節 Uber 政策利害關係人分析 ............................................................................... 38. y. Nat. 第三節 Uber 政策利害關係人管理策略 ....................................................................... 69. sit. 第五章 Uber 政策管理策略 ................................................................................................... 78. er. io. 第一節 Uber 政策管理的類型 ....................................................................................... 78. al. n. v i n C h .................................................................................. 第三節台灣 Uber 管理策略分析 85 engchi U 第二節台灣 Uber 政策管理經驗 .................................................................................. 83. 第六章結論 ............................................................................................................................ 89 壹、研究發現 ................................................................................................................ 89 貳、理論意涵 ................................................................................................................ 90 參、實務建議 ................................................................................................................ 91 肆、研究限制 ................................................................................................................ 92 伍、未來研究建議 ........................................................................................................ 93 參考文獻 .................................................................................................................................. 94 中文部分 .......................................................................................................................... 94 英文部分 ........................................................................................................................ 100 II.

(6) 表次表 1. Uber 運輸服務政策系絡特質 ..................................................................... 11. 表 2. Crosby（1997）利害關係人分析架構....................................................... 19. 表 3. 以影響力及權力為定義之利害關係人表 .................................................. 20. 表 4. 分析指標與其定義一覽表 .......................................................................... 32. 表 5. 台灣 Uber 運輸服務大事紀及所涉利害關係人表 .................................... 36. 表 6. 利害關係人影響力及利益分類標準一覽表 .............................................. 70. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. III. i n U. v.

(7) 圖次圖 1. 利害關係人類型 .......................................................................................... 22. 圖 2. Malvey, Fottler & Slovnsky 利害關係人策略管理過程............................ 24. 圖 3. 利害關係人之活動矩陣 .............................................................................. 25. 圖 4. 研究流程 ...................................................................................................... 29. 圖 5. 研究架構圖 .................................................................................................. 30. 圖 6. 政策利害關係人類型 .................................................................................. 73. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. IV. i n U. v.

(8) 第一章. 緒論. 近幾年，被稱為破壞式創新的共享經濟正逐步改變現代人的生活模式，共享經濟以點對點模式將個體戶連結，繼而連接無數的點為線，構成符合人們需求脈動的互聯網，並藉由各式網絡相互交疊，最終成為具有社群特色的全球經濟體，達到地球村的互動模式。但多數共享經濟新創事業對於安全與管理規範的不完善，各國政府及傳統業者的反彈聲浪不斷。本研究以 Uber 通訊叫車服務為個案分析，從利害關係人視角，了解政府的決策過程。本章先介紹本研究背景與動機，並提出本研究的主要問題。. 治第一節政研究主題與背景大立. 近年來，隨著網路科技的發展及行動裝置的普及，共享經濟的概念席捲全球。依. ‧ 國. 學. 據全球四大會計師事務所之報告，2013 年全球共享經濟企業營收達 150 億美元，預. ‧. 估 2025 年將快速成長至 3,350 億美元，成長高達 20 倍（Barry, Christopher & Arad, Ronen, 2015），顯示共享經濟的潛力可期。透過科技創新，人們透過設計各種平台，. y. Nat. er. io. sit. 在既有的產業價值結構上繞道而行，直接連結服務提供者與需求者，讓人們透過平台各取所需，使閒置的資源重新獲得妥善分配，活化閒置資源，從而減少浪費，提升經. al. n. v i n 濟效益，此為「共享經濟」的核心價值。以此核心概念－Airbnb 解放了閒置的空房與 Ch engchi U 空屋、Uber 解放了閒置的車輛與司機、TaskRabbit 解放了個人閒置的勞務與服務，以「共享經濟」為核心概念的新經濟模式如雨後春筍般地快速出現，誠如台灣創意工場董事長李開復（2015）所言：「共享經濟才剛開始，未來大部分服務業都會被顛覆」，共享經濟的時代已經來臨。傳統分享概念與共享經濟概念的不同之處，在於共享經濟以自利與自由市場原則為根基，而且相當穩固。換言之，共享經濟係以市場為本，奠基於分享、交換、貿易或租借產品與服務的經濟模式，使取得比擁有更重要，不僅革新了我們消費的物品，也使我們對所買到的資產價值有了全新的衡量標準。根據 Edmunds.com 首席經濟學家的數據分析，在美國，18 歲至 34 購買的新車比例正在下降，從 2007 年的 16%， 1.

(9) 下降至 2013 年的 12%，顯見人們消費習慣的改變。共享經濟的核心價值，係用戶藉由網際網路快速有效的連結一切，此為共享經濟劃時代革命的基礎。「分享與信任」關係的建立，使用戶開始相信網路社群上分享切換成實質取得的共享，並隨著個人行動裝置的普及，增加交易的便利性及效率性。以本研究個案 Uber 為例，Uber 廠商架設媒合平台，使 Uber 駕駛與乘車者取得聯繫並提供載客服務。乘車者透過個人手機連網，線上完成款項支付，交易過程比以往更加便捷。而每一次乘車者對 Uber 司機服務的評價反饋與社群用戶留下的口碑推薦，成為新用戶願意勇敢嘗試一次 Uber 服務的理由，如此擴大關係網絡，加深交易信任，. 治政大從伊斯頓（Easton）政治系統理論以觀，值此時刻，是現行政治系統面臨轉型的立. 加速了 Uber 車輛共享市場的擴張。. 關鍵時刻，大環境的相互影響，讓全球盛行的共享經濟概念引進台灣，使目前的政治. ‧ 國. 學. 系統與政治結構（傳統行業、目前的法規體制）不得不隨之調整因應。在政治系統調. ‧. 適與變遷的過程中，政治體系內部的菁英分子（執政者）、環境中的社會團體（計程車工會、計程車司機及 Uber 司機）、及其他政治體系（以 Uber 運輸服務為例，為台. y. Nat. er. io. sit. 灣政治體系對共享經濟產業的接受程度、產業經濟體系等）在程序價值及實質價值上互異的想望，不僅造成多元價值衝突的政策代溝（林水波，2011），亦是政治體系緊. n. al. 張及壓力的來源。. Ch. engchi. i n U. v. 總結而言，共享經濟的發展，為未來全球經濟產業帶來新的活力與可能性，亦帶來憂慮與挑戰。除了既有傳統產業面臨競爭壓力外，不適用現行法規體例亦使其立場備受爭議，遊走非法經營之灰色地帶，目前各國對於 Uber 運輸服務的接受度與合法性與否，亦呈現兩極化的立場。據此，筆者以為，Uber 運輸服務爭議，不僅牽涉 Uber 公司是否能夠在台灣合法經營而已，在這共享經濟當道，以「共享代替擁有」的新經濟模式蓬勃發展的時代，本文認為 Uber 運輸服務爭議是研究共享經濟在台灣發展可能性的關鍵課題，對日後相關產業在台灣發展可能性具有指標性的重要意義。政府作為法治與管理單位，面對新經濟模式下的全新挑戰，如何在經濟發展與市場管制兩種價值取得平衡？如何調和多元且分歧之利害關係人觀點？如何因應並調 2.

(10) 整現有法律的框架與管制？考驗著政府的政策管理思維，亦是刻不容緩的政策議題。. 第二節壹、. 研究動機與目的. 研究動機. 共享經濟並非當今產物，過去圖書資源的館際合作、租屋網等經營模式，皆與共享經濟的核心概念—分享與合作—相同。惟隨著資訊科技的進步，以及網路、 GPS 定位等技術，讓全球數十億人能夠以個人對個人方式連結，去掉多餘的中間商，降低不必要的成本，使每人都成了兼具生產與消費力量的「消費＋生產者. 政治大然而，共享經濟所帶來的爭議也從未消解，以本研究個案 Uber 為例，其關立. （prosumer）」（Jeremy Rifkin, 2015），進而產生了新經濟模式。. ‧ 國. 學. 鍵議題即係共享平台的保險、賦稅與契約等問題（Alex Stephany, 2015）。政府與共享平台業者雖多次針對相關議題進行討論，卻難獲致具體共識。再者，共享經. ‧. 濟所帶來的不僅是新產業模式的蓬勃發展，傳統產業亦受到衝擊，以 Uber 運輸. sit. y. Nat. 服務為例，在各國均受到傳統計程車業者與司機的撻伐與批評，傳統計程車業與. er. io. Uber 業者在規制與車費收取等管理問題上意見更是難以合致。. al. v i n Ch 能（Alex Stephany, 2015），活化閒置資源，帶來全新的消費模式與消費商品，填 engchi U n. 目前大部分的共享經濟，多是運用都市高密度的人口及資產價值所創造的潛. 補了 2008 年以降金融海嘯大品牌式微所造成的經濟停滯與空缺（Kriston, Szabo, & Inzelt, 2010）。據此，就時間向度而言，對共享產業經濟的研究仍在初期發展與探索階段，是否如提倡者所言，是帶來活力與發展的契機；抑或是如保守者所言，是現行傳統產業與法令之破壞者仍未可知。而觀察目前的實務與學術研究，關注焦點多半集中在共享經濟模式對傳統產業結構的影響及對現行法令的衝突為主，然而相關利害關係人亦受到波及，對 Uber 各自擁護不同的價值與立場，並試圖影響政府政策。爰此，吾人以為，對共享經濟的研究不應以經濟面及法令面之影響為限，政 3.

(11) 府作為公共政策的制定者，面對相關利害關係人意見分歧的狀態，如何在政策規劃時期了解並整合多元利害關係人的意見，制定多數人所接受的政策，係政策成敗與否的關鍵因素。. 貳、. 研究目的. 共享經濟的潮流帶動了新產業的崛起，其所產生的爭議與挑戰也逐一浮現。相較於傳統產業規制於既有法律規章，共享經濟時代下的新創產業強調「去中介化」的核心價值，讓服務提供者與消費者直接藉由虛擬平台進行溝通，其所產生的利益或費用再由二者拆帳。深究其經營模式，其關鍵在於缺少了政府力量的介. 政治大的法律規章又難以涵蓋，使政府在這博弈的場域中失去主導權，進而產生相關稅立. 入，在雙方進行議價協商時，政府並未能扮演規則建立者與管理者的角色，既有. ‧ 國. 學. 務及管理上的漏洞。. 參諸目前學界與實務研究，多以共享經濟所影響之經濟面與法制面進行探討，. ‧. 而在實際使用者（消費者與服務提供者）所扮演的角色與影響力卻著墨甚少。一. sit. y. Nat. 方面，平台經營者關注如何創造更大的經濟效益，另一方面，政府關注如何將新. io. al. v i n Ch Uber 爭議相較於過去政策問題的獨特性，在於其發展源自於社會一般大眾 engchi U n. 響。. er. 的產業納入管制範圍，減少新創產業對傳統產業結構下既得利益者的衝擊與影. 對 APP 叫車的需求，藉由資訊平台連結服務提供者及乘客，減免了過去的中介角色以及政府規範，少了其中的交易成本，反映在便宜的車資上，是以 Uber 在發展過程中，深受消費者喜愛。政府如規劃訂定新政策加以管理，勢必更需獲得一般民眾以及相關利害關係人的支持，喚起輿論的關注與同情，勸服反對方案的利害關係人採行贊同立場，以增加本身的正當性與辯護力。據此，本研究試從利害關係人觀點探討政府如何管理 Uber 運輸服務爭議、分析利害關係人的意見、屬性，以及是如何影響政府的政策決定。並藉由探討各國政府對該項政策的立場及管理之道，與我國現行狀況相互比較、對話，豐富學 4.

(12) 術上對共享經濟商業模式的想像與觀察，此為本研究的學術目的。 Uber 所提供的運輸服務，絕非單純的經濟或科技問題。人們透過資訊科技的串聯，建構了人人都可能是消費者或生產者的新經濟模式，除了透過網路作為串聯交易雙方的動力外，網路虛擬世界互動所帶來的風險與不確定性，反而促成共享經濟產業用戶「社群」及「社會資本」的形塑，用戶之間彼此互信、互賴並承擔風險（Alex Stephany, 2015），其背後所隱含的政策系絡，具有極為複雜的屬性，承載著不同利害關係人的價值觀與詮釋方式。而隨著 Uber、Airbnb 等創新服務的蓬勃發展，共享經濟的崛起已是不爭的事實，隨之而來的爭議問題亦待嚴. 治政大因此，本研究以 Uber 運輸服務為例，除試圖疏理共享經濟崛起後，通訊叫立. 謹思量與解決。. 車服務業者所引發爭議的政策系絡特質及其背後複雜的關係屬性外，亦希冀藉由. ‧ 國. 學. 利害關係人分析之理論基礎與相關文獻之探討，分析相關之利害關係人的利益、. ‧. 特徵與情況。最後，透過利害關係人活動矩陣之分析，建議決策者如何對不同類型的利害關係人採取適當的管理策略，以符合多數人的期待並有效解決問題，此. y. Nat. er. io. 參、. sit. 為本研究的實務目的。. 研究問題a. n. iv l C n hengchi U 從 2016 年 7 月 11 日計程車司機在立法院前廣場發動的「全台計程車團結大. 遊行」作為起點，至同年 8 月 26 日交通部主導的跨部會議，就 Uber 爭議與財政部、經濟部等其他政府部門達成五大共識。短短不到兩個月的時間裡，交通部為首的政府部門對 Uber 爭議的態度由消極轉為積極處理，其中轉變之關鍵與計程車司機及業者的抗爭抵制愈趨頻繁與激進密切相關，應證了利害關係人對政府政策決定的影響力。對此，本研究試從利害關係人視角，探究政府如何面對共享經濟所驅動的新經濟模式—Uber 運輸服務，政府策略決定的背後成因，其具體關注之問題如下：（一）造成 Uber 運輸服務執業爭議的原因及內容為何？ 5.

(13) （二）. 對於此爭議，相關利害關係人的意見及立場？. （三）利害關係人如何影響政府決策？（四）政府如何針對不同屬性之利害關係人研擬管理策略？. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 6. i n U. v.

(14) 第二章. 文獻探討. 本研究關懷重點在於從利害關係人之眼探討政府管理共享經濟時代下的創新商業模式的過程。因此，在 Uber 運輸服務個案研析之前，先針對相關議題進行文獻回顧，主要可分為兩個部分：首先是共享經濟議題相關研究，對共享經濟的意涵、特質進行探討，並檢閱目前的學術研究與發現。其次，對利害關係人相關理論及研究進行檢閱，包括如何指認利害關係人、利害關係人分析以及利害關係人的管理策略。. 第一節壹、. 共享經濟相關研究. 政治大. 共享經濟的定義. 立. 共享經濟的出現，是因為現代社會裡資源過剩，與其閒置，不如分享（鄭志. ‧ 國. 學. 凱，2013）。但要使陌生人間能夠彼此分享必須以「信任」作為橋梁，用戶在網. ‧. 路社群上對該產品／服務的評價、使用經驗的分享，有助於共享經濟信任評鑑制度的建立，亦正是共享經濟得以存續與發展的關鍵因素。相較於面對面的交流與. y. Nat. er. io. sit. 互動，近年來由於網際網路的普及，人與人之間的信任建立於社群網絡與行動通訊上，以「信任」作為核心要素而開展的各項活動如雨後春筍般地出現，如「輕. al. n. v i n 資產生活方式」（asset-light （collaborative consumption）、 Clifestyle） U h e n g、「協同消費」 i h c 「協同經濟」（collaborative economy）、「同儕經濟」（peer economy）、「入口經濟」（access economy）及「共享經濟」（sharing economy）等新型態經濟模式均屬之（Böckmann, 2013）。根據英國國家科技藝術基金會 Nesta（2014；轉引自康廷嶽、黃柏偉，2014）對共享經濟的定義，認為凡是利用網路科技連結分散的群體，促使貨品、技能等資源更有效的利用，均屬共享經濟的範疇。另外，英國政府所發表的「解放共享經濟」獨立評論（2014）則提到，共享經濟是 P2P（peer-to-peer）應用的一環，藉由網路平台連結資源供需的雙方，以提高資源的利用率。由上述定義可知，共享經濟的崛起與兩項因素密不可分，一是網路與資訊科技的成熟與廣泛運用，另 7.

(15) 一因素則是 P2P 交易模式的興起。誠如前述，「共享」並非創新概念，從過去的圖書資源共享平台，乃至於協同經濟（Collaborative Economy）使用群眾外包的產品與服務，「共享與合作」的互動模式一直存在於我們生活周遭。近年來行動科技的純熟，得以讓共享經濟高速發展（Nov, Naarman & Ye, 2010），使過去供需雙方在溝通協調與資訊互換所需的交易成本大幅降低，更有甚者，將智慧型手機等行動裝置與 GPS 定位及衛星定位技術結合，使用者利用 APP（Application）即可知道最近提供出租或服務的地方，交易變得更加即時、便捷而迅速。而網路社群與使用者的評價與口碑推. 治政大敢嘗試共享經濟服務的理由。立. 薦，亦有助於信任機制的建立（Hsu, Ju, Yen,& Chang, 2007），成為新用戶願意勇. 有別於協同經濟（collaborative consumption）以大型企業的商品或業務外包. ‧ 國. 學. 為主，共享經濟（sharing economy）的核心價值在於由供應端與需求端雙邊的「個. ‧. 人」所共同創建，亦即 P2P 交易模式，透過建立以個人為單位的租賃使用平臺（Porter & Kramer, 2011），提供交易雙方更便捷的溝通模式，交易商品／服務得. y. Nat. er. io. sit. 以客製化經營（可針對個人需求調整），並有效減少中介交易成本，使其能以低於市場的價格獲得。在此基礎上，各式各樣以物主與出租者間提供媒合平台的共. al. n. v i n 享經濟新創產業應運而生，為供需雙方創造媒合與交易的機會，使得個人的閒置 Ch engchi U 資源能重新使用與配置（Hamari, Sjöklint & Ukkonen, 2015）。. 隨著這個領域的成熟，政府對此產業的關注亦持續增加。行政部門已經在安全、管制等一系列問題上和 Airbnb、Uber 等共享經濟業者發生衝突。但多數政府對「分散式信任網路」的形成與屬性等相關資訊的掌握尚在了解階段，對此，多數學者認為應採取較寬鬆的規章制度和監管措施（Ranchordas, 2015），並建議遵循「買者自慎」（caveat emptor）原則為主（Brooks, 2014）。. 貳、. 共享經濟的系絡特質. 隨著 Airbnb、Uber 等新創產業的蓬勃發展，共享經濟所帶動新型態商業模式 8.

(16) 正逐漸被社會大眾所接受並根本性的改變以往的交易與服務供給方式。然而，共享經濟並非人見人愛，在既有的法制架構下，共享經濟模式無所依循，甚至有地下經濟的醜名，不僅讓傳統業者憤而走上街頭罷工，亦讓部分消費者權益受損，各國政府深陷兩難的處境。身處變化快速的網路世代，政府該如何妥善扮演引導與權衡的角色，將是共享經濟帶給網路世代最大的課題，如能深入了解共享經濟的系絡特質，將有助於政府選擇合適的政策工具加以管理。 Böckmann（2013）認為共享經濟在近年大行其道，背後主要的驅動力量，可由社會面（Societal Drivers）、科技面（Technological Drivers），以及經濟面. 治政大社會面（Societal Drivers）立. （Economic Drivers）三方面進行探討：（一）. 全球人口密度的持續增加，從而使得單位地區對於資源的需求亦增加，對. ‧ 國. 學. 於共享經濟產業供需雙方資源媒合的成功率有正面影響作用（Kriston, Szabo, &. ‧. Inzelt, 2010），這也是共享經濟產業多發展於人口稠密度高的大城市的主要原因。除此之外，利他主義與環保意識的抬頭，人們透過共享服務或財貨，減少資源. y. Nat. Carsharing 均是此概念下所推行的服務。. n. al. （二）. Ch. 科技面（Technological Drivers）. engchi. er. io. sit. 的浪費及環境的破壞。例如：台北市公共自行車—YouBike、德國汽車共享服務—. i n U. v. 隨著網際網路的普及與資訊科技的飛躍發展，社群網站及行動通訊裝置成為現代人互動的重要媒介及生活重心，人們通過共同的話題或感興趣的事物形成社群網絡，加速了去中介化、點對點（P2P）交易及共享經濟的形塑。除透過共享經濟業者所架設的平台媒合需求者與服務／財貨提供者外，即時 GPS 定位技術及線上付款技術的成熟，亦扮演關鍵角色。一方面，使用者透過行動裝置的即時 GPS 定位技術在最快時間尋找最近範圍內的供給者或服務提供者；另一方面，電子商務技術的成熟，使線上金融交易變得比以往更加便捷，而安全且便捷的付款機制是人們願意嘗試共享經濟服務的因素之一（Black & Lynch, 2004; Nakamoto, 2008）。 9.

(17) （三）. 經濟面（Economic Drivers）. 從經濟層面觀察共享經濟崛起所帶來的破壞式變革，莫過於傳統時代中資源出租和中介角色的消失，相較於過去中介、代理商收取不合理的費用，提供無增值的標準服務，共享經濟利用網路讓資源提供者和需求者直接搭配，一方面屏除不必要的交易成本，另一方面降低市場的進入門檻，人人皆能成為兼具生產與消費力量的「消費＋生產者（prosumer）」（Jeremy Rifkin，2015），形成了全新的經濟模式。其次，共享經濟平台的媒合，讓個人可以將過剩或閒置的資源出租出去，. 治政大更填補了 2008 年以降金融危機所帶來的經濟困境。立. 增加額外收入，除了讓服務／財貨租借者可藉此使自己的財務管理更有彈性外，. 再者，是消費者價值觀念的改變。「體驗重於擁有」（Access Over Ownership）、. ‧ 國. 學. 「擁有更少但獲得更多」（own less but gain more）核心價值，人們傾向用可支. ‧. 付的價格享受／體驗財務，取代擁有財務所需要的付出的昂貴代價。 Rachel Botsman & Roo Rogers（2011）認為，共享經濟得以持續發展的原因. y. Nat. er. io. sit. 在於關鍵多數（critical mass）的使用、閒置資源（idle capacity）的活化、社群信念（believe in commons）的建立以及陌生人間的信任（trust between strangers）。. al. n. v i n 申言之，民眾對於共享經濟新創產業趨之若鶩的原因，除新型態服務模式所帶 Ch engchi U 來的新鮮感外，更多的是服務的便捷性與充足的選擇。由於能夠迅速地透過共享平台搜尋到鄰近的服務提供者，共享經濟創造了正規市場經濟外，另一需求的滿足來源。並通過社群中使用者經驗分享與回饋機制，建立使用者間的社交認同感（social proof）與對陌生人的信任（trust between strangers），藉此擴大並加深新創產業的信譽、客群以及產品價值。 Samuel P. Fraiberger 及 Arun Sundararajan（2015）則認為，目前活躍於資訊平台的共享經濟活動，中低收入使用者受益多於中高收入者。據此，為帶動整體市場的發展，應在不抑制創新發展的前提下，將共享經濟自我管制鑲嵌於目前政府的管理範圍內。以 Uber 及 Lyft 為例，作為通訊叫車服務龍頭業者，擁 10.

(18) 有龐大的駕駛群及使用客群，可以用最小的行政成本建立該行業的自律監管單位。考量共享經濟新創產業之特性，其自律解決方案必須有某種程度的透明化和政府監督，並同時考量對共享經濟服務中的兼職服務提供者的較少約束力（Molly Cohen & Arun Sundararajan, 2015），從政府觀點對共享經濟自律組織評估與監督。. 歸結以上論述，利害關係人為謀取各自最大利益，對政策議題有各自不同的建構與觀點。通過對政策系絡特質的分析，有助於了解其對政策爭議問題的立場及看法，據此，筆者彙整 Böckmann（2013）等多位學者見解、媒體報導及相關. 政治大. 會議記錄，從社會面、經濟面、科技面及法令面將政策系絡特質進行更細緻的研. 立. 表 1. Uber 運輸服務政策系絡特質. 政策系絡特質. 政策系絡特質概略說明. ‧. 享」取代了「擁有」，屬於「利他」的協同利益。. n. al. er. io. sit. Nat. y. 共享經濟推翻舊資本主義的消費模式，以「共. 利他主義的興起社會面. 學. 面相. ‧ 國. 究，各面向之重要特質詳如下表 1。. Ch. 社群信念的建立. i n U. v. 共享經濟產業用戶「社群」及「社會資本」的. e形塑，用戶之間彼此互信、互賴並承擔風險 ngchi （Alex Stephany, 2015）共享經濟特色在於供需雙方通過媒合平台，直. 科技面. 中介角色的消失接進行交易，使傳統市場的中介角色消失。「消費＋生產. 共享經濟商業模式降低市場進入門檻，人人均. 者」商業模式. 可成為「消費者＋生產者」的雙重身分。. 經濟面. 新型態商業服務的興起原因，在於大眾對該服關鍵多數的使用. 務的使用率，亦即關鍵多數的使用者。共享經濟服務使用社群的增加，使得供需雙方媒合的 11.

(19) 速度越快，增加媒合的成功率，也讓更多人願意嘗試新型服務。「體驗重於擁. 人們傾向用可支付的價格享受／體驗財務，取. 有」的消費者需. 代擁有財務所需要的付出的昂貴代價。. 求 Uber 等通訊叫車服務進入出租車市場，形成對既得利益者的市場競爭壓力，傳統計程車業等市場競爭者生保障意受到影響。法令面. 如何確保乘客乘車安全等消費者權益不受損政治大害及陳情管道。. 對消費者權益的保障. 立. 現行稅法的適用. Uber 已在台灣落地經營，替民眾提供車輛服. ‧ 國. 學. 性. 務，如何依現行稅法繳納應付稅款的問題。. ‧. 資料來源：作者整理. sit. y. Nat. 關於政策系絡的探討面向，由於目前對於共享經濟及 Uber 通訊叫車政策系. n. al. er. io. 絡之研究幾乎闕如，即使有也不夠深入。筆者引用 Böckmann（2013）的觀點，. v. 從社會面（Societal Drivers）、科技面（Technological Drivers），以及經濟面. Ch. engchi. i n U. （Economic Drivers）三方面針對共享經濟興起的驅動力量及系絡特質進行討論，確立政策系絡的完整圖像。值得注意的是，本研究個案 Uber 通訊叫車服務相較於其他共享經濟新創商業服務受到更多關注的重要原因，與其打破傳統計程車業獨佔市場的情況有關。既得利益者（計程車業者及司機）對 Uber 等通訊叫車業者所引發的市場競爭，一方面要求政府嚴厲執法，打擊 Uber 及白牌（未持有出租汽車許可證）司機，另一方面亦要求政府保障其權益不受損害。然而，筆者以為，Uber 爭議問題之癥結，在於目前台灣 Uber 及類 Uber 等通訊叫車市場遊走於法律灰色地帶，使現行政府執法正當性及執法效果有限。爰此，如何將市場規範化？相關利害關係人 12.

(20) 對此的看法如何？是討論共享經濟新創產業管理策略時的重要議題，因此，本研究將法令面納入政策系絡考量之重要面向。此外，共享經濟商業服務透過使用者的評價機制，建立起陌生人間的信任基礎，彼此互信、互賴並承擔風險（Alex Stephany, 2015），建立使用者社群並藉此提高潛在消費者的使用意願，係共享經濟得以持續發展的關鍵因素，從本研究個案 Uber 運輸服務爭議的現況來看即可獲得印證。即便政府機關及傳統計程車業者、司機對 Uber 大加撻伐，Uber 在全球及台灣的使用者客群及產業規模仍以非常快的速度擴張其版圖。其關鍵就在於社群網絡的傳播及分享，加深乘車者對. 治政大雖然各國目前已有 Uber 違法或犯罪事件的發生，但其抵制程度仍無法與其立. Uber 的信賴與使用意願，使更多的人願意搭乘 Uber。. 發展及受喜愛程度相比擬。據此，筆者以為，Uber 不是共享經濟思潮下所發展. ‧ 國. 學. 的第一個產業，亦也不是最後一個，政府對於共享經濟新創產業的應對策略，應. 共享經濟的研究主題. io. sit. y. Nat. 參、. er. 制。. ‧. 在不影響創新發展的前提下，將其納入管制範圍，討論如何監管而非全面性抵. al. v i n Ch 務類型的介紹，尚未形成典範或研究架構。賈凱傑（2015）認為共享經濟之重點 engchi U n. 檢視目前國內外對共享經濟的學術討論，仍集中在描述性的解釋以及新興服. 在物品與服務的使用、而非交易，透過合作追求綜效，充分發揮橫向同儕生產（lateral peer production）、普及取用（universal access）以及包容（inclusion）的效果以創造效益。詹佳融（2016）運用創新擴散理論，從相對利益、相容性、複雜性、可試用性以及可觀察性等指標來探究共享經濟新創產業 Airbnb 迅速成長的關鍵因素，發現創新的核心價值在於「以人為本」，滿足消費者最實際的需求。如以交通部公辦 APP 叫車平台為例，為推廣並鼓勵人民使用，須滿足以下條件：第一，相對利益：提供消費者便捷的服務或金錢誘因，吸引消費者使用；第二，相容性：多元計程車方案之政策目標在於提升計程車業的整體服務品質，多元計 13.

(21) 程車須提供較於過去更佳的乘車體驗，以被市場所接受；第三，複雜性：APP 叫車平台使用介面與使用體驗須簡便、容易操作，減少重複或不必要的使用限制；第四，可試用性：公辦 APP 叫車平台在使用設備及體驗上須在不增加消費者額外付擔的情況下滿足消費者需求，以利被市場所接納；第五，可觀察性：共享經濟是網路評價所形成的新資產，口碑行銷與使用社群評價是使更多人使用創新服務的理由。因此，政策推行初期須透過行銷及提供誘因之方式吸引消費者使用，其後透過社群的累積評價及信任機制的建立，吸引新用戶願意嘗試新型服務。賴宜君（2017）彙整國外對共享經濟與創新產業之管理作為，對於如何建構. 治政大及鬆綁法規空間。賈凱傑（2015）為探究共享經濟對中小企業的可能影響並提供立. 適合台灣共享經濟發展的環境提出三項建議：分別為跨部會討論、試驗性場域以. 政府面對共享經濟的對策建議，結合 Jeremy Rifkin（2015）、邱昰芳（2014）、Rachel. ‧ 國. 學. Botsman 與 Roo Rogers（2010）、Dabbie Wosskow（2014）以及 WEF（2013）等. ‧. 的見解，提出以下論點與建議：第一，共享經濟可能會從傳統經濟體系吸引部分需求，對中小企業造成衝擊，但共享經濟運作過程中，媒合資訊平台的建立及個. y. Nat. er. io. sit. 人「聲譽紀錄」的建檔等配套措施，也創造了新的工作需求及發展機會；第二，共享經濟的發展因人、因地而異，不同國家互異的文化、政治及法制次級系統未. al. n. v i n 必能複製他國成功經驗；第三， C h 「信任」是影響共享經濟最重要的關鍵因素，須 engchi U 盡早建立兼顧個人隱私，並可查詢個人「聲譽紀錄」、「身分認證」，以及「犯罪. 紀錄」的網路平台；第四，共享經濟的發展需配合合適的保險機制，以保障消費者權益；第五，部分共享經濟產業與傳統經濟有所重疊，因而產生賦稅及應遵守法令的討論與爭議，建議政府部門以不同的角度看待共享經濟的新創服務；第六，成立共享經濟服務的聯合代表機構，一方面有助於協商整合，另一方面，可透過自律指標的建立，達到自我監督與自我管理之效。總體而言，學者正面看待共享經濟所驅動的新興服務對市場及現行規範所帶來的衝擊與挑戰，並試圖從實務執行面探討政府該如何進行管理。然而，政府選擇作為與不作為，除了與其看待共享經濟的定位及未來發展相關外（賴宜君， 14.

(22) 2017），亦與公共決策過程中的政治角力有關，其中利益的權衡競逐，與利害關係人密不可分。本研究以利害關係人觀點所描摹的政策系絡圖像，應可為認識與理解共享經濟及 Uber 個案爭議有所助益，拓展人們的知識視野，創發多元關照的思考空間。. 第二節壹、. 利害關係人相關研究. 利害關係人的意涵. 如何讓公共政策獲得多數被統治者的同意，避免受到利益團體的要挾，抑或. 政治大乃沂、林昭吟，2011）。公共政策或多或少涉及相關利害關係人，從政策規劃的立. 是淪為少數人的利益，是台灣鞏固民主，不可迴避之問題（陳敦源、劉宜君、蕭. ‧ 國. 學. 角度，若能在政策規劃階段先了解相關利害關係人之意見與立場並化解其疑慮，可先行將可能的反彈聲浪化解並增加其政策可行性。. ‧. 然而，公共政策所涉及之利害關係人多元而複雜，其意見與立場更是難以合. sit. y. Nat. 致。以本研究個案 Uber 為例，全球 Uber 運輸服務觸角所及之處無一受到傳統計. io. er. 程車業者與司機之反彈，支持或反對此新形態經濟模式之聲音亦各據一方。本節. al. v. n. 將針對利害關係人相關理論進行文獻回顧，包括利害關係人分析理論與技術，以. i n C hengchi U 及利害關係人管理如何應用在公共政策領域。. 1984 年 Freeman 在其著作「策略管理：利害關係人途徑」一書，從利害關係人途徑探討組織策略管理，是學界首次以利害關係人為主體進行的系統性研究。此後學術界對利害關係人進行一系列的研究，對利害關係人的屬性及其如何影響政策進行深入探討。而在公共政策領域，由於政府政策多是基於全民利益所考量，若是將利害關係人定義為受政府政策影響或影響政府政策的團體或個人可能太過廣泛（Brinkerhoff and Crosby, 2002；劉宜君、陳敦源、蕭乃沂、林昭吟，2004），因而 Brinkerhoff 等人（Brinkerhoff 等人，2002；轉引自劉宜君等人，2004）認為應依據是否對該項政策的民眾支持上產生建設或破壞的影響、是否對政府政策 15.

(23) 合法化及執行的正當性產生影響，以及是否對政府政策的內涵及方針產生影響，篩選出相對重要的利害關係人。並依據前三項標準，將利害關係人分為社會團體、政府機關、政治團體與專業團體四大類。由以上文獻研究可以看到，以往學界對於利害關係人的分類，以其是否對政策的民意支持程度、政策的合法化及執行過程中產生影響，作為篩選重要利關係人的依據，而利害關係人的政策動員能力則與其背後所擁有的資源及權力密切相關。相對的，共享經濟下的新創產業重視的是事業中的社群層面（Alex Stephany, 2015），用戶透過網路進行互動與合作，將網路社群上的分享交換成實質取得的. 治政大還包括使用 Uber 共乘平台使用者（駕駛及乘客）。因此，透過網路及中介平台所立共享。在 Uber 案例中，政策利害關係人除了受影響的傳統計程車業及其駕駛外，. 串連的社群，其特殊的關係屬性，實與以往所認知的利害關係人有所不同，政府. ‧ 國. 學. 應如何對其進行管理，並將相關影響層面在政策規劃時納入考量，是本研究關懷. sit. y. 利害關係人的重要性. Nat. 貳、. ‧. 的重點。. io. er. 以往公共行政相關領域的研究，已注意到利害關係人的重要性。從政治可行. al. v i n Ch U 此，對利害關係人的有效分析（Stakeholder e n g c h i analysis）是評估該替選方案在政治 n. 性角度觀察，利害關係人是政策替選方案中直接受政策執行影響的關鍵對象，因. 系統是否可被接受程度的重要一環。學者 Grimble 及 Chan（1995）亦認為，利害關係人分析不僅有助於處理對政策的衝突與反對聲音，更可藉由不同利害關係人團體的互動，合併多元利益並尋求共識，有助於改進政策，並同時擴大決策的民意基礎，提高政策的成功機率，使潛在問題與利益衝突的最小化。學者 Rowley 及 Mihneanu（2003）認為利害關係人或利益團體是以利益或認同為基礎而動或集結之群體。以「利益」為基礎的利害關係人如同理性行為者，為尋求更大的政策動員力量而聚集；以「認同」為基礎的觀點，則係由社會心理學及參與的社會認同理論衍生而來，強調認同的力量是行為的動力，提供利害關 16.

(24) 係人或利益團體團結與行動的基礎。由此以觀，無論是基於「利益」或「認同」而聚集之利害關係人，其目的或理念是一致的，並試圖藉由共同行動或資源的分享，擴大政策動員的能力，使政策朝向期望的目標發展。以本研究 Uber 運輸服務爭議為例，政策利害關係人互異的見解與相互衝突的利害關係，是政府難以進行管理的主要原因。從 2015 年中華運輸協會主持之「Uber 在臺營運及市場定位」專家學者座談會中即可窺知一二。反對論者，例如：傳統計程車業者（如台灣大車隊、大都會衛星車隊）基於公司利益考量群體抵制 Uber 加入載客服務、政府機關以於法不合為由判定 Uber 違法並處以罰鍰、. 治政大論者，例如：中華民國消費者文教基金會副檢驗長鄧惟中認為：目前為止對消費立. 計程車商業同業公會則認為 Uber 擾亂了計程車及租賃業原始平靜的界線；支持. 者來說 Uber 都是好評居多，Uber 公司利用配發的智慧型手機紀錄司機乘車路線. ‧ 國. 學. 並進行乘車經驗改善，目前尚未看到對消費者不利之問題；中立論者，例如：逢. ‧. 甲大學運輸科技與管理學系副教授李克聰認為：應探討 Uber 在台灣是否可以生存？及在監理法規規範範圍下，用什麼方式生存？；逢甲大學運輸科技與管理學. y. Nat. er. io. sit. 系教授林良泰則認為：Uber 若是民眾需要，則應趕快給予合法化等。從上述的論理交鋒，顯見 Uber 運輸服務在台灣無論在經濟面、法制面、社. al. n. v i n 會安全、公共性及管制幅度等諸多面向均面臨爭議及懷疑的聲浪。而在公共政策 Ch engchi U 的推動過程中，如遇此種正反兩方意見皆強烈時，如能在政策規劃階段即對相關利害關係人有清楚地認識，則或可釐清政策規劃者所忽視之政策盲點（郭瑞坤、賴正能、廖英賢，2006）。據此，為使政策具體可行，政府在政策規劃階段，除透過科學計量與行政技術使政策內容嚴謹而完備外，更有賴相關利害關係人對政策的支持，其中牽涉許多政治因素的考量，亦凸顯利害關係人管理的重要性。. 參、. 利害關係人管理. 隨著民主的深化，以及網絡治理模式的興起（陳敦源等人，2011），公共行政近年來重視利害關係人管理，其中利害關係人分析（stakeholders analysis）是 17.

(25) 逐漸受到矚目的分析方法。透過利害關係人分析（stakeholders analysis），對政策利害關係人進行分類、指認，除有助政策規劃人員與決策者了解社會偏好及民意的動向外，亦瞭解究竟應該採取怎麼樣的行動，才能讓備選方案在決策與執行的過程中獲得其他參與者的接受及支持（Patton & Sawicki, 1993；轉引自余致力等人，2007）。進一步言之，利害關係人分析對政府而言具有多重意義：第一，藉由考量不同利害關係人對政策的衝突與利益（未發生之前），提早規劃利益共同性與互補性，或利害關係人間合作與妥協的可能性，以增進政策與計畫的效率；第二，藉. 治政大。以 Uber 運輸服務爭議為例，多元價值中優先權的選擇（Grimble & Wellard, 1997）立. 由評估不同利害關係人間之個別利益，將有助政府在不同政策目標間進行取捨及. 政府在政策規劃階段即必須在消費者安全保障、出租車市場安定性、既得利益者. ‧ 國. 學. （計程車駕駛及業者）利益保障以及新型態消費模式所帶來的經濟效益等多元價. ‧. 值間進行取捨，考量不同利害關係人間的可能衝突，避免意外狀況發生，並同時評估政策在資源分配上、社會層面以及政治層面上的可能影響。. sit. y. Nat. io. er. 一、利害關係人的認定. al. v i n Ch 題，具有影響政策制定者對某項政策行動或不行動的能力，並提出「利害關係人 engchi U n. 學者 Crosby（1997）認為，不同利害關係人或利益團體對於特定關注之議. 分析架構」，從利益團體有興趣的議題、利益團體所擁有的資源、利益團體促使資源流動的能力及利益團體在議題的立場等各項指標，瞭解對各利害關係人或利益團體對政策的關注焦點及影響力，詳如表 2。. 18.

(26) 表 2 內容. 利益團體. 定義與說明. 團體的名稱. Crosby（1997）利害關係人分析架構團體有興趣的議題評估利益團體有興趣的議題有哪些. 促使資源流動的能力. 資源考量利益團體或利害關係人所擁有的資源. 評估團體如何流動資源. 議題的立場評估團體在議題上的立場. 資料來源：Crosby（1997:261-286；轉引自余致力等人，2007）. 學者 Crosby（1997）的「利害關係人分析架構」為後續研究政策利害關係人提供分析架構與分析指標。然而，囿於政策與社會環境資源有限、現象無窮的. 政治大. 現實狀況，執政者面對民眾輿論的壓力，對公共問題的處理具有時效性與回應性. 立. 壓力，利害關係人管理時亦然。換言之，在時間緊迫且資源有限的情況下，究竟. ‧ 國. 學. 誰的意見應該被考量？並同時避免組織動員性偏差（Schattschneider, 1975: 30；轉引自陳敦源等人，2011），防止政策受特定利益團體的挾持，其關鍵在於分析. ‧. 誰為影響政策推行之重要關係人，此亦為利害關係人管理之旨趣。. y. Nat. sit. 學者 Dagmar（2001）認為，從政治藝術層面探討利害關係人對公共行政的. n. al. er. io. 影響，不僅要著重於正式的組織結構與法令規章，亦必須注意到利害關係人間非. i n U. v. 正式或間接的關係，並據此提出以利害關係人的影響力或是權力作為分類標準的. Ch. engchi. 分析方式（詳如表 3），並將利害關係人定義為其能夠說服、誘使或是迫使他人採取某些行動的參與者。. 19.

(27) 表 3 以影響力及權力為定義之利害關係人表影響力內部利害關係人. 權力. 外部利害關係人. 內部利害關係人. 外部利害關係人. 層級節制（正式權策略資源的控制力）如獨占地位的供如權威、資深的地給者。位。. 地位地位如層級節制的地如公司對於需求位、薪水層級、紅的反應速度。利。. 影響力（非正式權在策略執行時的. 資源. 資源的依賴. 力）如領導型態或風格。. 投入如在分配管道的策略夥伴。. 如預算、部門的職員數目，尤其是與其他部門的關係或是與總資源的關係。. 如持股的比例、信用數量、採購的數量、互信組織的連結、轉換為公司的成本。. 策略的決策的控制如對於策略產品的責任。. 知識與技能的擁有者如合作的夥伴與下屬. 在有權力組織或主體的代表性如為重要計畫團隊與委員會的成. 協調的安排如固定的標準價格與個別的價格協商者。. 透過內部的連結如網絡。. 地位象徵如自己的秘書、公司車、辦公室的設與位置。. y. 地位象徵如得到企業活動的邀請、可以與高層管理直接接觸。. sit. n. al. er. io. 對於環境的控制如與外部利害關係人的關係網絡。. ‧. 員。. Nat. 擁有知識與能力如具有形成組織核心能力的專家知識。. 學. ‧ 國. 立. 政治大. Ch. engchi. i n U. v. 對於策略執行的投入如對於策略計畫的變遷機構或是負有責任資料來源：Dagmar（2001: 2-3）. 學者 Mitchell、Agle 與 Wood（1997；轉引自蕭元哲，2009）的利害關係人認定與特點理論所提出的利害關係人分類方式，係以「利害關係人認定」以及「管 20.

(28) 理者對利害關係人特性之認知」兩項核心問題開展而來，並以利害關係人之權力（Power）、合法性（Legitimacy）以及迫切性（Urgency）等三項特點作為管理者評估利害關係人影響力的三項判準，分別詳述如下： 1.. 權力（Power）：係指利害關係人是否擁有影響組織或政策決策方向與行動的資源與手段，此觀點與學者 Crosby（1997）、Dagmar（2001）的觀察類似，但 Mitchell 等人（1997）進一步指出「關鍵性資源」的重要性，可使得組織置於一個相當依賴的位置上，讓管理者不得不重視這個議題（蕭元哲， 2009）。. 2.. 治政大人互動是否適宜（蕭元哲，2009）以及法令規範強度對利害關係人地位之影立合法性（Legitimacy）：係指利害關係人在社會規範中與組織或其他利害關係. 響。根據制度理論（DiMaggio & Powell, 1983; Meyer & Rowan,1977；轉引. ‧ 國. 學. 自蕭元哲，2009），合法性是被用於鑑定社會規範、價值及信仰體系評價之. ‧. 相對性，不被社會認為合法的組織將被淘汰或邊緣化，此特徵在民主國家中的團體或行動者尤為重要。以 Uber 為例，最受爭議的莫過於政府基於消費. y. Nat. er. io. sit. 者保護觀點質疑平台用戶的安全保障，以及遊走於現行計程車業法等法令的灰色地帶，這也是 Uber 與政府在合作協商上未能達成具體共識的主因，亦. al. n. v i n 使其在影響政府決策或行動方向時，與傳統計程車業者相比之下失去利基。 Ch engchi U 迫切性（Urgency）：係指利害關係人的利益或需求是否能立即引起組織或政. 3.. 府的關注（蕭元哲，2009）。如以公共政策決策模式角度分析，公共問題能否成為制度議程或政府議程的項目，主要與問題本身重要性、政治因素以及公共問題是否受到媒體及公眾人物的關注有關。公共問題如急迫需待解決，又同時受外界關注時，經常被排入政策議程的優先序位，利害關係人對政府決策的影響亦如是。如訴求本身具時效性，且對利害關係人是急迫且重要時，經常能獲得政府的關注。上述三項特性影響管理者對利害關係人訴求認知選擇性及強度（蕭元哲， 21.

(29) 2009）。一方面將利害關係人作處理優先順位的排序，一方面也反映管理者對於公共問題處理策略及管理者的個人偏好。例如：側重「權力」之管理者關注何種利害關係人會因依賴性而受政策結果影響，或擁有強的財政資源或動員能力而影響政府決策；側重「合法性」層面之管理者則關注利害關係人在社會系統的合法地位，以 Uber 爭議為例，政府要求 Uber 納入現行計程車業體制並要求 Uber 應聘雇擁有職業駕駛執照的司機；側重「急迫性」層面之管理者對於問題的時間敏感性較高，對利害關係人之訴求積極進行處理。 Mitchell 等人（1997）基於利害關係人上述的三項特質，將利害關係人區分. 政治大人、危險型利害關係人、依賴型利害關係人、核心型利害關係人以及非利害關係立. 為潛在型利害關係人、任意型利害關係人、苛求型利害關係人、主導型利害關係. ‧ 國. 學. 人等八種不同類型（如下圖 1），讓決策者明瞭，在處理政策問題時，誰應被認定為利害關係人，並應優先進行管理。. ‧. io. 潛在型利害關係人. n. al. Ch. 危險型利害關係人. y. 決定型利害關係人. sit. Nat. 合法性. 主導型利害關係人. er. 權力. i n U. 核心型利害關依賴型係人利害關係人. engchi. v. 苛求型利害關係人. 迫切性. 圖 1. 利害關係人類型. 資料來源：Mitchll rt al.(1997). 22.

(30) 利害關係人的識別，是進行利害關係人管理的首要步驟，藉由了解誰是關鍵利害關係人，了解並滿足其需求與期望，或是評估其可能行動對組織所帶來的衝擊，使組織能在有限的預算及時間下有效進行管理並減少政策推動可能遭遇的阻礙，此為進行利害關係人管理之旨趣。雖然以往學界研究對利害關係人的分類模式見解相當分歧，但若從管理的角度觀察，仍可以注意到利害關係人權力與影響力對政府決策與執行過程的重要性，因此有動員資源能力、接近政府決策管道的利害關係人最受重視。而依 Mitchell 等人（1997）的利害關係人分類模式，除了有以往學界常用的. 政治大從多種特質分類利害關係人，有助於管理者注意到有些利害關係人的潛在影響力，立利害關係人分類特質（例如：權力、影響力）外，增加合法性及急迫性等特質。. ‧ 國. 學. 即便僅具備一種或兩種特質，關鍵影響力不如核心型利害關係人，但仍有其需求或期望需被滿足。因此，本研究採用 Mitchell 等人（1997）的標準來分析 Uber. ‧. 爭議相關利害關係人屬性（權力、合法性及急迫性），一方面有助於了解管理者. sit. y. Nat. （政府）對於不同利害關係人訴求的認知選擇性與偏好，一方面也依此評量政策利害關係人之影響力。. n. er. io. al 二、利害關係人對應策略. Ch. engchi. i n U. v. 學者 Malvey、Fottler 與 Slovnsky（2002）透過評斷「關鍵」利害關係人，將利害關係人做進一步分類與限縮，透過規劃、執行利害關係人管理策略及回饋機制過程的運作，評估利害關係人管理策略執行的成功或失敗。Malvey 等人（2002）的利害關係人策略管理過程如圖 2 所示。. 23.

(31) 定義所有外部相關的、有接觸的，以及內部的利害關係人. 定義誰是關鍵的次要的利害關係人. 評斷關鍵的利害關係人. 圖 2. 規劃一般利害關係人管理策略. 評估利害關係人管理策略的成功. 執行策略. 或失敗. 回饋政治大 Malvey,立 Fottler & Slovnsky 利害關係人策略管理過程. 資料來源：Malvey, Fottler & Slovnsky（2002:66-79；轉引自余致力等人，2007）. ‧ 國. 學. 政府部門必須根據不同政策問題選擇合適的指標去評估利害關係人之重要. ‧. 性，Perreott（1996）所提出利害關係人活動矩陣（如下圖 3），以利害關係人的. Nat. sit. y. 影響力大小為經、對問題的興趣層級（對問題之利益）為緯，將利害關係人劃分. n. al. er. io. 為四大類型，並依據其所在區域，建議未來的管理策略（羅紹麟、童秋霞，2000）。. i n U. v. 其中，利害關係人的利益是組織評估是否要發展利害關係人溝通策略的主要依據，. Ch. engchi. 而利害關係人的影響力則與利害關係人／團體人數的多寡、在有權力組織或主體的代表性、資源依賴程度等密切相關（Perreott，1996；Dagmar，2001；羅紹麟、童秋霞，2000）。各區域之具體意義與對應策略分述如下：（一）優先通過（區域一）：屬於高影響力、對問題有高度興趣（利益）的利害關係人，組織需嚴謹地界定其需求，並規劃明確的管理策略。（二）優先溝通（區域二）：為對問題有高度興趣（利益）的利害關係人，但對組織的影響力較低。在管理策略上建議優先進行溝通，正確評估其需求，並予以監測。（三）潛在的權力（區域三）：落在此區域之利害關係人，在某些特殊問題上有 24.

(32) 轉變為支持或反對者的潛力。在管理策略上建議適度地尊重，並注意其是否改變。（四）低優先權（區域四）：屬於低影響力、對問題的興趣（利益）也低的利害關係人，並不需要太多的注意。. 高. 影響力. 立. 潛在的權力. 優先通過. 區域三 A. 區域一. 潛在的傾向. 政治 B大低優先權優先溝通區域四. 區域二. 低. 對問題的興趣（利益）. ‧. ‧ 國. 學. 低. 高. Nat. n. al. 利害關係人之活動矩陣. er. io. 圖 3. sit. y. A － B 潛在的關聯性／合作. Ch 三、利害關係人分析在公共政策之應用 engchi. i n U. v. 利害關係人分析是管理學經常使用的方法，將其應用於公共政策的分析與規劃，將有助政策規劃者了解、分析政策系絡、將利害關係人意見作為政府蒐集政策資訊的來源，藉以預測替選方案的效果等優點（Durning, 1993；轉引自柯于璋， 2015）。雖然多位學者均強調利害關係人管理在公共管理過程中的重要性，但利害關係人分析亦有其缺點，例如：分析過程緩慢、被高影響力利害關係人操控之風險、為取得共識，有些意見或價值可能被忽略等（柯于璋，2015）。即便如此，在面對當今多元價值分歧的公共問題，為獲取多數共識，利害關係人管理仍是政府分析政策系絡、評估替選方案一個很好的切入點。柯于璋（2015） 25.

(33) 將利害關係人管理理論結合政策分析，提出「利害關係人政策分析」的概念與步驟，透過操作化步驟將利害關係人分析技術納入政府決策的程序與內涵。各步驟詳細說明如後：步驟一、問題說明。釐清政策問題的本身及目的。步驟二、界定政策利害關係人。本步驟使用文獻蒐集進行利害關係人之界定。步驟三、建立價值樹：擬定政策目標價值體系，藉以釐清、反映利害關係人之利益。步驟四、研擬替選方案。本步驟是參考利害關係人訪談，將利害關係人觀點或利. 政治大步驟五、評選替選方案。由利害關係人針對替選方案進行評選，並利用評選方法立益納入政策規劃與制定。. ‧ 國. 學. 決定最佳的方案。. 步驟六、區分利害關係人類型。本研究採用 Perreott（1996）的影響力—利益. ‧. （influence—interest matrix）矩陣模式將利害關係人分為四大類。. sit. y. Nat. 步驟七、探討利害關係人互動與關係。. io. al. er. 步驟八、推論利害關係人立場。步驟七至八為利害關係人特性分析，藉由探索利. v. n. 害關係人間彼此互動，了解各自的利益與立場。. Ch. engchi. 步驟九、研提利害關係人管理策略。. i n U. 柯于璋（2015）的「利害關係人政策分析」概念與步驟，提供吾人從利害關係人觀點分析公共政策問題具體而行之方法。筆者將以此作為本篇研究流程藍本，並依研究個案需要進行修正，藉以探討 Uber 運輸服務爭議政策利害關係人之屬性、互動關係以及管理策略。. 26.

(34) 第三章. 研究設計. 自從 Uber 於 2008 年正式營運開始，世界各國對於 Uber 相關爭議與利弊的辯論從未歇止，國內外均發生計程車司機及業者抗議 Uber 不公平競爭的反對聲浪，台灣於 2016 年 7 月亦發生計程車包圍立法院的抗爭事件。政府作為公共秩序的維護者，不論是支持或反對 Uber 等共享經濟新創產業的發展，均須以積極態度因應。政策分析家認為，利害關係人分析應納入政策過程的每一個階段（柯于璋，2015），藉以提供不同訊息協助政府管理政策。Uber 運輸服務的盛行，帶來社會對於運輸服務業價值的解構與重建，一方面民眾享受著 Uber 所帶來的快速與方便，另一方面傳統計程. 政治大. 車業對 Uber 所造成的顧客流失及不公平競爭感到憤怒，利害關係人對政策問題的不. 立. 同見解與行動，是政府面對多元價值對立、非結構性問題時的最大阻礙，亦反映利害. ‧ 國. 學. 關係人分析的重要性。. 本研究採用利害關係人分析理論，探討 Uber 運輸服務爭議中相關利害關係人的. ‧. 界定、利益、關係與立場，作為未來政府對於 Uber 政策制定與管理之參考。. y. Nat. sit. n. al. 研究範圍與研究流程 er. io. 第一節壹、. 研究範圍. Ch. engchi. i n U. v. Uber 自 2013 年 7 月正式進駐台灣，逐步擴充其事業版圖，服務範圍擴及「大台北地區（台北市、新北市、桃園以及基隆市）」、「台中」、「高雄」等地區。本研究關注之焦點為 Uber 政策之相關利害關係人，透過利害關係人分析了解彼此間不同的利益與立場，並進行利害關係人管理。因此研究時間斷限設定自 2013 年 Uber 正式進駐台灣市場至今（2017 年 3 月），此期間政府、媒體、學界及市場對 Uber 運輸服務的爭議之原因，政策系絡特質、政策利害關係人的意見、屬性，以及互動關係。最後，建議政府如何針對不同屬性的利害關係人進行管理。本研究主軸聚焦於 Uber 運輸服務爭議過程中的利害關係人分析，依據政策利害關係人特質，將利害關係人分為行政部門、民意代表、學者專家、利益團體 27.

(35) 及社會大眾五大類，分述如下：（一）行政部門：泛指所有與政策有關之公部門，由於擁有政策決策權，對政策問題具有絕對的高影響力，例如：中央政府（行政院、交通部、公路總局）及地方政府（台北市政府、高雄市政府）等。（二）民意代表：係指立法委員等政治人物。（三）學者專家：係指與政策有關之學者專家、學術單位及研究機構，以專家角色向決策機關表達自己的看法。（四）利益團體：係指具有政治目的，從事政治活動或透過政治程序，以爭取團. 治政大統計程車業者及其司機、Uber 業者及其司機兩大類。立. 體及其成員利益之團體。就本研究個案情況，可依利益的互斥性，分為傳. （五）社會大眾：係指政策顧客群體，包含搭乘一般計程車及 Uber 的顧客以及. ‧ 國. 學. 一般社會大眾。. 研究流程. ‧. 貳、. sit. y. Nat. 為了對共享經濟所帶動的新型商業模式有更深刻的認識，本研究以 Uber 運. io. er. 輸服務為分析個案，從利害關係人觀點探討政府如何對共享經濟時代下的創新商. al. v i n C Uber 運輸服務個案的政策系絡，以及利害關係人之與立場，藉此勾勒出台灣在 h engchi U n. 業模式進行管理。具體研究方法係透過利害關係人分析，了解利害關係人的意見. 互動與關係。在具體觀察方法方面，本研究參考柯于璋（2015）之「利害關係人政策分析」研究步驟，結合 Mitchell 等人（1997）之利害關係人認定與特點理論以及 Perreott （1996）之利害關係人活動矩陣，提出本文之研究架構及研究步驟。需進一步說明的是，本研究將聚焦對利害關係人屬性、利益及彼此間互動關係的討論，並依據利害關係人的不同類型擬定合適的管理策略。因此，將首先處理利害關係人管理的部分，而不進行替選方案之規劃及評選。本研究流程如下圖 4：. 28.

(36) 界定問題釐清Uber通訊叫車問題的本身與特性. 界定政策利害關係人使用文獻分析法進行利害關係人之界定. 建立價值樹. 政治大. 利用內容分析法，探查Uber運輸服務政策系絡特質、確立利害關係人屬性、利益及政策有關之多元價值。. 學. ‧ 國. 立. 區分利害關係人類型. ‧. 依利害關係人的影響力(權力、合法性、急迫性)及對問題的興趣（利益）兩項判準進行分類. sit. y. Nat. n. al. er. io. 探討利害關係人立場及互動關係. Ch. engchi. i n U. v. 研提利害關係人管理策略本研究採用Perrott的影響力-利益矩陣提出管理策略圖 4 研究流程. 29.

(37) 第二節壹、. 研究架構與研究方法. 研究架構. 在處理 Uber 問題的過程中，政府、Uber 業者、與傳統計程車業者及其司機之間存在極大的緊張，Uber 業者更是頻頻透過不同的行銷手段與管道，挑戰公權力。本篇論文從利害關係人觀點出發，採用利害關係人管理理論與分法，界定 Uber 運輸服務個案中的利害關係人，確立其利益、立場與彼此的互動關係，為政府未來對 Uber 之政策制定與管理提出建議。為回答研究問題，本篇研究於第. 政治大歸納後，提出本研究架構，如圖 5。立. 二章中對共享經濟系絡特質、利害關係人管理相關文獻進行初步回顧，經彙整及. ‧ 國. 學. 利害關係人指認. n. Ch. engchi 圖 5. y. sit. io. al. er. •對問題的興趣（利益） •影響力 •互動關係. Nat. •辨識關鍵利害關係人. ‧. 利害關係人立場與分析. i n U. 利害關係人管理策略 •優先通過 •優先溝通 •潛在的權力 •低優先權. v. 研究架構圖. 本研究主要處理焦點為利害關係人分析，將 Uber 運輸服務爭議相關利害關係人進行分類、了解其利益、主張以及彼此的互動關係，並依據不同屬性之利害關係人研擬利害關係人管理策略。因此，在研究架構的設計上，主要可分為兩個層次：首先，識別利害關係人並進行分類，結合 Mitchell 等人（1997）的利害關係人認定與特點理論及 Perreott（1996）之利害關係人活動矩陣，從利害關係人影響力（權力、急迫性、合法性）及對問題的興趣（利益）將利害關係人進行分類；第二步驟則進一步利用利害關係人活動矩陣（Perreott, 1996），引導有效利害關係人管理策略之形成。 30.

(38) 貳、. 研究方法. 本研究目的是以 Uber 通訊叫車服務為個案研究，探討共享經濟所驅動的新經濟模式，政府的管理策略決定的背後原因。是以採用質化研究方法，首先由學術文章、報章雜誌等文獻分析了解台灣共享經濟政策發展系絡特色，其次，利用立法院公報及公聽會等會議紀錄作為主要分析文本，了解特定利害關係人對於政策議題的理解、立場、參與動機、訴求主張、利害關係、駁斥理由、知識來源、影響策略，藉以描繪出政策議題的多元且動態的面貌。主要研究方法有二，分別為文獻分析法及內容分析法，茲詳述如後。. 一、文獻分析法. 立. 政治大. 文獻分析法是透過對既有資料的蒐集、分析及歸納來提取研究所需資訊的研. ‧ 國. 學. 究方法，不僅係就文獻內容作敘述性的解說，並且推論文獻內容對整個學術傳播過程中的影響（胡龍騰、潘中道，2010）。透過文獻分析將有助於疏理研究的背. ‧. er. io. 二、內容分析法. sit. Nat. 現在以及推測未來（葉至誠、葉立誠，2011）。. y. 景事實、發展現況以及研究的具體方向，幫助研究者了解過去、重建過去、解釋. al. n. v i n 本研究目的係從共享經濟所帶動之新商業模式的背景系絡下，探討多元利害 Ch engchi U 關係人對 Uber 在台灣營運之意見與立場，除藉由比較多元利害關係人互異的見解凸顯彼此價值觀的差異外，亦欲了解利害關係人對政府政策決定的影響。因此，在檢索研究時段內相關文獻，包含立法院及公聽會會議紀錄等文本資料後，本研究將以內容分析法作為進一步解析資料內容的途徑。內容分析法可依據資料特性，採用適當的設計，以非介入的形式對相關資料進行研究與分析，以探求事件的脈絡以及利害關係人所要傳達之意義。一般認為內容分析法是檢驗書面、象徵材料資訊或內容的技術（Neuman, 1997），並且依學者所持見解不同，將內容分析法分為量化、質化以及混合研究等三種研究途徑，所持途徑不同，影響著後續研究的操作步驟（蘇中信、吳訂宜及洪宗德，2012）。 31.

(39) 然而，不論是採行何種研究途徑，內容分析法都包含單位化、抽樣、紀錄／編碼以及驗證等幾項元素。考量本研究個案屬性及研究資料來源，本研究採用質化觀點，以立法院公報、國家發展委員會之「公共政策網路參與平臺」及公聽會會議記錄、廣播、報紙等媒體報導為分析資料，時間範圍設定為 2013 年 7 月至今（2017 年 3 月），並採用 Mitchell 等人（1997）之觀點，從利害關係人的影響力（權力、合法性、急迫性）及對問題的興趣（利益）兩項指標進行利害關係人分析。分析指標及其定義如下表 4。表 4 分析指標與其定義一覽表. 立. 分析指標. . 個人或所屬組織／團體動員能力及代表性對政府決策的影響. . al. n 權力. Ch. engchi. i n U . 影響力合法性. 個人或所屬組織／團體的社會地位促使資源流動的能力個人或所屬組織／團體的人數. v. . 法令規範強度對利害關係人地位之影響. . 個人或所屬組織／團體具合法地位. . 利益或需求是否能立即引起組織或政府的關注. . 政府回應個人或所屬組織／團體的需求. . 個人或所屬組織／團體如何影響其他利害關係人的態度及立場. . 個人或所屬組織／團體充分表達其意見與其他利害關係人合作或協商討論的可能性. 急迫性. 互動關係. sit. io. . 個人或所屬組織／團體利益受影響. y. Uber 運輸服務對於個人或所屬組織／團體利益的影響. er. . . 閒置資源的被重新利用使用者社群彼此的信任. 更有效的利用。. Nat. 對問題的興趣（利益）. . . ‧. ‧ 國. 共享經濟的核心價值. 互信、互賴、承擔風險利用網路科技連結分散的群體，促使貨品、技能等資源. 具體內容. 學. . 政治大指標定義. . 資料來源：作者整理. 就目前的發展情勢而言，並未針對共享經濟新創產業爭議應如何解決、如何 32.