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第三節 包容式城市發展
壹、 TOD 都市發展窒礙
TOD 所 帶來的 都市化 促進了 民眾生 活的 便利 與社會 脈動的 活絡 ，但同時 也 產生 了仕 紳化 、環 境破 壞及 居住 正義 等都 市問 題與 挑戰 ；根 據國 際能 源署 的 估計 ，從 2000 年到 2050 年交通運輸所排放的溫室氣體將會增加 1.2 倍，
這 不但 直接 造成 氣候 變遷 的問 題， 也間 接影 響民 眾使 用運 輸行 為的 正當 性。
一 但交 通運輸受 到限制，民 眾 的經濟 活 動亦將受 限，這將帶來 一連串「貧富 差 距擴大」、「性別平等」及「機會不均」等社會問題。因此，以 TOD 為策略追 求 都市 發展 的同 時， 更應 顧及 對民 眾與 環 境 所產 生的 影響 ，必 須建 構在 包容 性 的基 礎上，才 能促進 城 市永續 發 展。
使 都 市朝 包容 式 TOD 的方向來發展，必須對交通運輸系統、都會區域發 展 具備 整 體 性的 擘劃願景，對民眾的交通、居住、生活照護及生計等需求要有 深 入了 解， 例如 將社 會多 樣性 融 入 都市 的重 建計 畫 ， 可 減 緩仕 紳化 等都 市問 題 的發生（Salat, 2016）。採用包容性的方式來發展 TOD 的概念，可確保民眾 在 TOD 的規劃與執行的過程中，有機會去參與、詮釋以及訂定他們的需求與 目標，有助於 減 緩都 市朝 向潛 在 的 負面結 果 去發展。因 此，採 取包容 性的概念 可 使TOD 的設計規劃、財務運用 及治理機制朝向更完善且更全面的方向邁進，
以 減少 甚至 避免 民眾 因經 濟能 力不 足遷 離原 址及 無家 可歸 的窘 境， 並且 發展 出 族群 與社會經 濟多樣 化 的一個 公 平 TOD 概念（ Lane, 2017:1）。
發 展 包容 式 TOD 時經常會面臨到「成本最小化的原則」及「設施價格高 昂」等兩個層面的挑戰，例如發展為合宜居住成本與房價的生活環境（Cervero et all, 2014）；另外增加公眾參與和塑造廉價的生活環境，也是需要長期溝通 協 調並 投入龐大 預算的 施 政目標，這 使 得目前全 世界 包容式 TOD 的成功案例
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不多。但是越來越多人體認到，將完善的施政 原 則加入 包容式 TOD 的重要性，
同 時也 應該要融 入層面 更 廣泛的 都 市重建 工 作中 （ Mu and de Jong, 2012; Liu and L ' Hostis, 2014），以提供社區和都市更具包容性和持續性的發展機會。
貳、包容式 TOD 相關文獻
Hersey 及 Spotts（2015）在研究透過 TOD 公平性提升生活機會的文獻中，
提 出「包 容式 TOD」與「都市永續發展」的 工作目標具有相當程度的一致性，
同樣在追求達成「區域經濟成長」、「提升移動性及可及性」、「有效市政及交通 網絡營運」、「改善公共衛生」及「降低生活成本」等 都 市發展目標 。
Chava 及 Newmanm（ 2016）在研究印度第四大城 —邦加羅爾（Bengaluru） 的 合宜 住宅文獻 中指出 ，TOD 所帶來的都市化，對貧困民眾而言，產生了社 會 排斥 效應 並使 他們 面臨 到高 房價 無法 繼續 在原 址居 住的 問題 ，在 印度 因為 協 調和 監管 的相 關機 制比 較不 發達 ，並 且缺 乏公 共交 通系 統建 設等 都市 發展 的實務經驗，使得邦加羅爾在 TOD 的框架下發展平價的住房措施，變得更加 複 雜。 在當 地因 為印 度整 體稅 務的 評估 系統 不透 明， 使得 開發 商不 支持 官方 租 稅增 額財源（Tax Increment Financing, TIF）的相關措施，轉而對包容發展 專 區（Inclusionary Zoning）、專案誘導計畫（Special-Purpose Vehicle）、社區 利益協議（Community Benefit Agreement）、創新融資工具（ Innovative Financing Mechanism） 及 車 站 都 會 區 級 發 展 計 畫 （ Station Area-Level Planning）等措施 有 較強 烈的興趣 ，這些 策略可 使 各層面 的 利益相 關者（Stakeholder）在 TOD 的 都市 發展 框架 下達 到互 惠互 利的 狀況 。在 參與 者進 行協 商過 程中 ，更 藉由 資通訊的技術，以網際網路作為平台來展開對話，達到在更短的時間內，收集 每 位參 與者的意 見，形成集 體 的觀點，進 行 分析、驗證 及顯示結果，運 用網際 網 路等 ICTs 進行協商，最關鍵性的優點是可大幅度減少人為誤失，提升都市 發 展的 效率（Chava & Newman, 2016）。
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Anderson（ 2017）在研究評估 TOD 公平性指標的文獻中指出，洛杉磯居 民 為尋 求便利的 自行開 車 交通模 式，造成 了 交通預 算 的激增，在檢討後以 TOD 作為改善的措施，並且以「種族」、「收入」及「少車或無車家庭 」等 3 個構面 來 評估 洛杉磯TOD 的公平程度，發現交通運輸的公平性牽涉的範圍相當廣泛，
各 方參 與者 必須 協力 合作 及加 上領 導者 的重 視， 是實 現公 平的 交通 運輸 模式 的關鍵點，並提出「劃定交通場站需循包容式發展的區域」、「提供參與者合作 激勵措施」、「州政府資金資助」、「發展符合經濟現況的交通與住房建設」、「研 究 發展 應朝交通 面向」 及 「重視 複 合式不 平 等跡象的 影響」 等 6 項建議，以 遵 循公 平的交通 發展趨 勢 並使 TOD 朝包容性方向發展。
Lane（2017）在研究巴西包容式 TOD 治理的文獻中提出，運用包容式 TOD 的 概 念 來 執 行 都 市 計 畫 ， 施 政 的 原 則 為 「 明 確 體 制 安 排 （clear institutional arrangements ）」、「 政 策 調 和 （ policy alignment ）」、「 公 民 參 與 （ public participation）」及「透明度與課責制（ transparency and accountability）」等四 項 ，說 明如下（Lane, 2017:4）：
一 、明 確體制 安排
本研究指的「體制安排 」係為公部門、私部門及社區在 TOD 中相互之 間 的關係 與角 色， 以 及這些 角色 的執行 能力 與承受 的責 任；有 關體制 方面 的議 題，計有「共 同目標（Common Goal）」、「分權（ decentralization ）」
及「部門能力（institutional capacity）」等三項對包容式 TOD 具有重要的影 響 ， 說明 如下 ：
(一)共同目標
實 施包 容 式TOD的關鍵，是由民眾、公私部門等執行者構思出共同目 標，使各部門單位內的政策、戰略、計劃和指導方針趨於一致，以勾畫出 一 個 具有共識 的 目標與 願 景。
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(二)分權
既 有利 益者 在過 往的 運 營 下已獲 得 相當程 度的經營成 果，而TOD因涉 及 經 營環境的 改 變，在規劃 階 段時，既有 利益者將因 既有權 益遭受改變，
反 對 如 混 合 土地 使 用 等密 集 性TOD規 劃 ；對 於 公 務 部 門因 受 到 體制 的 限 制，這些阻礙就算是地方性公務部門的主管或首長，也因為受到財政及行 政自主權的限制，而不易與反對者協調以消除歧見。若能推動相關財務支 出 和 課 責 制度 之 透明 度 ， 可把 相 關公 共 建設 的 預 算 執行 狀 況及 政 策 規 劃 方 向 攤在陽光 下 供大眾 檢 視，紓解執 行 公務時的 請託、陳抗 及利益交換 等 壓 力 ，可有助 於 包容 式TOD的發展。
(三)部門能力
TOD是屬於一項跨部門的政策與計畫，需要各部門以具體的能力共同 來執行，才能 具體發展與實現；因此，即使公務部門具有一致性的施政目 標，在缺乏執行TOD的技術能力時，也將無法順利獲得可用資源，而導致 無 法 成功的執 行TOD（ Cervero et all, 2014）。
二 、政 策調和
透 過 政 府 間 跨 部 門 合 作 和 訂 定 明 確 的 體 制 才 可 成 功 創 造 包 容 式 TOD 的 發 展 （Hersey and Spotts, 2015b），而整合各部門及各個執行者，使之共 同 合作 是一 項艱 鉅的挑 戰， 不過 這也 是促使 包容 式 TOD 成 功的必 要條件
（Hersey and Spotts, 2015b）。
三 、公 民參與
包容 式 TOD 的核心目標是改善民眾現在與未來的生活品質，大部分都 是藉由公、私部門的行動來規劃與執行 TOD，幾乎沒有個別的民眾來參與；
但 是 民眾 參與 在 TOD 的發展過程中是不可或缺的，因為比起公、私部門的 本 位性思 考， 他們更 能夠深 刻感 受到政 策的 內涵， 並且 更有能 力察覺 出不
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包 容 的政 策（Stead, 2008）。
四 、透 明度與 課責制
TOD 執行期程比市政選舉的週期長，使得公務部門很難以長期的願景 及目標，與 包 含民眾 在 內 的 相關利 益 關係者 進行 溝通與 協調（Ramírez et all, 2013）。但是對於能否成功推展包容 式 TOD 而言，制定具備長期且包容都 市 發 展需 求的 政策 與承 諾，是 一 項 重要的關鍵點。況且私部門參與 TOD 的 程 度很高 ，因 此在法 律與監 管機 制等的 層面 上，為 了要 制定 具 有 長期 性的 政策與承諾，並 能 發 揮包容 式 TOD 的作用，應該修訂相關的權利、責任和 激勵措施等內容，增加施政的透明度。將公權力、民眾參與 融入 TOD 的工 作 中 ，訂定符 合公眾 利 益的政 策 ，以增 加 政府機關 的課責 度。
從 落 實與 執行 包容 式 TOD 發展的觀點來看，必須妥適的整合複雜且相互 具 有影 響性的事 務，包括街 道、建 築設計 規 劃、基礎設 施，到規範與指 標的修 編 以及 政府的財 政等方 面，而 且專業 人 員、公私部 門決 策者和政策 訂定者、投 資者和開發商、居民及民間組織等 諸 多 相關層面的人，必須一同參與。由 此可 知 ，TOD 涵蓋的人、事、時、地、物等層面極為廣泛，非常容易被意象化及 淪 為口 號而停滯 不前，必須建 立 共識及 協 作框架，才能 進行整 體的改造工 作。
另 外 ITDP 為維護相對弱勢的女性族群權益，針對運輸行為產生氣候變 遷 進 而導 致性別平 等的問 題，於 2018 年提出「婦女權利等問題納入政策計畫與 執 行框 架」、「 營造 良善的 步行 與騎 乘的 街道」、「整 體考 量社 區的交 通運 輸和 土 地使 用的發展 」、「 提供滿 足 各階層 需 求的包容 式交通服務」及「運用資金挹 注 、教 育 工作及 推 廣行為 等 影響力 促 進包容 理 念的永 續發展」等 5 項執行要 點 ，使 都市 交通 與都 市設 計產 生「改 善交通 運輸 效能」、「促 進家 庭與 整體經
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濟」等效益，而且不單僅有女性受益，甚至使都市裡的每一位民眾均可受到獲 得 良善 的影響，5 項執行要點說明如下（ITDP, 2018:15~22）：
一 、婦 女權利 等問題 納入 政策計 畫與執 行框 架
制定運 輸政策範圍時，必 須顧及老弱婦孺的觀點 和需求，區分各層面 的 民眾來 收集 研究資 料，以 使政 策執行 時可 涵蓋到 如婦 女等相 對弱勢 的群 眾 。在規 畫階 段，執 行者和 規畫 者必須 洽詢 及瞭解 婦女 等相對 弱勢族 群的 意 見，使 其觀 點有發 聲的平 台， 納入規 劃工 作的參 考以 建立更 符合使 用需 求的運輸系統。例如在倫敦女性人口略大於男性人口為 51％，而使用公共 交 通系統 的比 例更高 於男性 ，為 了促進 婦女 使用運 輸服 務的方 便性， 甚至 獲 得運輸 工作 的機會 ，交通 局透 過諮詢 方式 制定了 性別 主流化 政策及 相關
制定運 輸政策範圍時，必 須顧及老弱婦孺的觀點 和需求，區分各層面 的 民眾來 收集 研究資 料，以 使政 策執行 時可 涵蓋到 如婦 女等相 對弱勢 的群 眾 。在規 畫階 段，執 行者和 規畫 者必須 洽詢 及瞭解 婦女 等相對 弱勢族 群的 意 見，使 其觀 點有發 聲的平 台， 納入規 劃工 作的參 考以 建立更 符合使 用需 求的運輸系統。例如在倫敦女性人口略大於男性人口為 51％，而使用公共 交 通系統 的比 例更高 於男性 ，為 了促進 婦女 使用運 輸服 務的方 便性， 甚至 獲 得運輸 工作 的機會 ，交通 局透 過諮詢 方式 制定了 性別 主流化 政策及 相關