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第二節 包容式都市設計
壹、包容式發展重要性
都 市 化泛 指人 們聚 集型 態與 環 境 的改變，在 都市地區人 口比例 的提高及集 中 ，同 時亦 為鄉 村社 會文 化轉 變為 都市 社會 文 化 的過 程， 此一 過程 可區 分為 集中、集中化、分散化、隔離、侵入及繼承等六種不同的方式；都市化同時伴 隨快速的「經濟發展」、「人口成長」及「城鄉蔓延」等現象，對於人們所需的 水 、資 源及 糧食 等三 大維 生系 統造 成了 相當 程度 的挑 戰， 並且 產生 「都 市政 策」、「交通運輸」、「居住環境」、「自然環境汙染」、「社會制度」、「經濟結構」
及「市政組織」等都市問題，（于明誠，2015：89~99、黃書禮等，2018：96）。
都 市發 展的 工作 ，涵 蓋層 面及 待改 善的 問題 相當 廣泛 ，因 此追 求都 市化 的同 時，不應僅重視某一方面的成長率，而忽略了其他要素的重 要性，必須要考量 民 眾每 一層面的 需求，打造 公 平、多元的 都 市環境，讓都 市在包 容性環境下 更 加 完善 及茁壯。
一 、包 容性意 涵
檢索「教育部國語辭典簡編本」等資料庫，「包容」一詞意為寬恕接納，
包 容性發 展亦 同於包 容性成 長 ， 使 人、 自然 及社會 三者 在 以人 為本的 基礎 上 和諧發 展， 並 強調 公平正 義、 降低不 均及 推動成 長， 且 分享 共同的 成果
（ 教 育部 國語 辭典 簡編 本，2019、百度百科，2019、MBA 智庫百科，2019、
陳 建 良 ，2013 ： 50 ）。 有 關 包 容 性 成 長 的 概 念 ， 亞 洲 開 發 銀 行 （ Asian Development Bank, ADB）於 1966 年時提出的「應對地區和諧發展作出努 力」可視為最早的倡議；2006 年時，在世界銀行（ World Bank, WB）發布 的「印度包容性成長發展政策評估報告」文獻中，提醒開發中的新興國家，
發 展過程 的重 點需從 早期的 強調 經濟成 長， 轉變為 強化 全體性 包容成 長，
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注 重社會 安全 網及使 人人享 有均 等機會 獲取 資源， 以消 彌所得 分配不 均與 貧 富 差距 加大 的現 象；兩年 後 到 了 2008 年，WB 因應全球化產生的不均問 題 ，建議 要有包 容性 的執行 策略， 提出「包 容性社 會」、「開 放性經 濟」及
「 有效 性政府 」等三 個包 容性發 展的要 素（ 陳建 良，2013：49、 李敏 慈，
2017：12~13、莫積懿，2019：7）。Ali and Zhuang（ 2007）則指出，包容性 成 長所關 心的 面向在 於造成 不均 的原因 ，而 非各種 不均 本身， 並提出 「增 加就業機會」、「提升人力資本」及「社會安全網」等 3 項具體的政策建議，
以 促 進包 容性 成長 的目 的（Ali & Zhuang, 2007:12~15）。
關於包 容的寬恕接納，張 宇鐘 （2010）指出這是 對於都市的形成與發 展 過程是 一項 必需的 要素。 因為 都 市 不 僅 是 由看得 見形 體的物 質所構 成，
也 不單靠 技術 和資金 等力量 對外 蔓延與 擴張 ，它是 由多 元的物 質及要 素 構 成 的人類 生產 和生活 場所。 關於 都市的 生存 與發展 ， 第 一要務 就是吸 引人 群 及 包容 各種 要素，否 則它 將 缺乏動能、寥無生機。簡而言之，都市的生存 和 發展離 不開 包容性 這個要 素。 因為， 寬恕 和接納 的特 點， 乃 為 聯結 和貫 穿 都市發 展的 要素， 具有整 合和 吸納多 方觀 點與力 量的 特 質 。 都市只 有在 包 容性的 支持 下，才 能把 相 異 人 口、繁 雜資 訊、多 樣資 源和豐 富物資 包容 在 都市範 圍內 ，再經 由都市 獨 有 特質的 整合 與轉換 ，融 匯成為 都市本 身新 的 樣貌， 讓都 市往更 廣範圍 伸展 及更深 層次 邁進。 因此 ， 都 市 可視為 包容 的產物（張宇鐘，2010：85~86）。另外在李慈敏研究中（2017），蒐整 Mckinley 的 35 項指標、亞洲開發銀行（ ADB）的 35 項指標、經濟合作暨發展組織
（Organisation for Economic Co-operation and Development, OECD）的 23 項指標、
世 界 經濟 論壇 （The World Economic Forum, WEF）的 4 項指標及賴允政的 40 指標，歸納分析計「經濟成長」等 11 項要素（如圖 2-4），作為評估市整 體 規劃 工作的 依據， 以檢 視都市 包容型 成長 的發 展情形 （李慈 敏 ，2017：
23~33）。
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圖2-4：都市包容性成長要素
資料來源：參考自李敏慈（2017：33）
Goltsman and Iacofano（2007）認 為包容性是作為在都市環境中對於社會 和 環境負 責的 基礎， 而包容 性城 市則說 明了 城市如 何設 計，以 支持所 有 民 眾 的 環境 、經 濟、文 化和社 會需 求。其 運用 了實際 案例 歸納出 包容性 設計 指南，探 討 如何 運用 包容 性城 市政策 框 架於經 濟發展、住房與 社區、教育、
交 通、棲 息地 保護、 社區設 施和 文化意 義等 領域並 產生 積極的 社會效 果，
所 獲得之 成果 將能建 立一個 充滿 包容且 蓬勃 生機的 環境 與社區 。都市 為各 個 國 家發 展最 主要 的地 區，近 乎包含 了 全球 1/2 以上的人口和 2/3 以上的經 濟 力，此 外， 都市裡 的民眾 爭奪 資源及 發生 不公平 的狀 況也較 非都市 地區 高。因此，推動都市包容性成長已經是多數國家促進包容性成長的關鍵（李 敏 慈 ，2017：22）。
在歐洲，隨著歐盟 提出「 歐 洲 文化城 市 」或「 歐洲文 化首都」等計 畫，
創 意城市 的意 象開始 萌生， 並且 形塑成 另一 種不同 以往 的都市 模型（ 陳坤
包容性
成長
經濟成 長
就業
收入
貧窮
機會均 等 研究與 教育
開發 基礎設
施 能源效
率 降低汙
染
綠色成 長
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宏，2012：227），藉由創意城市的各種發想，可為都市發展引領出新的方向 及 增 添許 多的 動能，而其 核心 觀 念 為「少數族 群」、「無家 可歸問 題」及「社 會包容」（Charles Landry, 2000；Masayuki Sasaki, 2004:29~35）。例如：Richard Florida 在《The rise of the creative class》中主張，都市裡應該制定足以吸 引 所謂「 創意 階級」 這一類 型的 人 群加 入 的 政策。 這也 體現包 容在都 市發 展 中 接納 的特 點， 使都 市整 體 的 深度與 廣 度日 益茁 壯。
二 、相 關案例 分析
都市 裡 的民眾 在包容性的 氛圍中，能夠互相瞭解 並接受對方的文化特 色 與生活 經驗 ，使得 都市的 人口 和文化 逐漸 呈現異 質性 發展出 新的多 元樣 貌。例如 東京在 2001 年時，設籍的外國居民占總人口的 2.5%，聚集了各種 文化機構、出版社、圖書館、博物館和美術館，彙集了來自世界各地的藝術 家 和藝術 作品 ，可以 欣賞到 國際 級的文 藝表 演及展 覽。 另外位 於美國 東岸 的紐約市，市民來自於 120 幾個國家中的 230 多個種族，每年接待的旅遊 者 不 下 2500 萬人次，全球 500 強公司中有 128 家總部設在紐約，引領著全 世 界的經 濟脈 動 。 因 此，包 容性 對促進 都市 發展和 繁榮 的作用 是顯而 易見 的 （ 張宇 鐘，2010：85~86）。
聯合國人居署 （UN Habitat）在 2000 年時，提出每個人在都市裡，均 可 利 用城 市所 提供的 機會參 與生 產性活 動 的 包容性 城市 概念。 關於城 市的 管 理 制度，UN Habitat 亦提出加強居住權、保障貧民生活、增加城市服務、
促 進創收 機會 及 注意 土地使 用、 交通 發 展 和 提供基 礎設 施 等具 體建議 。另 外 ， 為 消 彌 日 趨 嚴重 的 城 市 非包 容性問題，OECD 和福特基金會一同 倡導
「 城 市 內 包 容 性 成 長 運 動 （Inclusive Growth in Cities Campaign）」， 並 在 2016 年 3 月於美國紐約召開會議提出「紐約宣言（ New York Proposal）」， 內 容 主要 聚焦 於教 育 制度、就業 機 會、住房問題、都市 環境及 運輸 系統，確
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保 民眾均 可享 受便利 的 公共 基礎 設施和 服務 ，包括 交通 、能源 、 用水 和廢 棄物處理等（李敏慈，2017：19）。UN-Habitat 及國際都市訓練中心（IUTC）
在 2012 年 時 共 同 提 出 「 亞 洲 地 區 永 續 都 市 化 － 給 地 方 政 府 的 參 考
（Sustainable Urbanization in Asia-A Sourcebook for Local Governments）」報 告 ， 在政 策規 劃重點 中 提 倡 包容 性成長 的 概 念，其 內容 分為「 規劃層 面考 量」、「經濟層 面考量」、「社會層 面考量」、「 環境層 面考量 」及「 治理與管 理 」 等五 大層 面， 以 作為 都 市 發展 指引 （UN-Habitat, 2012）。
在達成包容性 交 通運 輸 的工作 方面，美國早在 1970 年即通過了「都市 大 眾 運輸 補助 法」（Urban Mass Transportation Assistance Act of 1970），確定 一 項聯邦 政策 ，明定 美國老 年及 殘障人 士同 樣眾運 輸設 施與服 務的權 利，
因 此要求 各級 政府在 規劃 及 設計 大眾運 輸時 ， 需讓 老年 及殘障 人士均 能方 便 地 使用 大眾 運輸 系統；同 時 在1990 年更通過「美國殘障者法案」（American with Disabilities Act, ADA），防止各界對殘障者各方面的歧視；此一方案並 要 求美國 運輸 部（DOT）要 為殘障 者提 出一 套解決 運輸 障礙問 題 的方 案。
自 1970 年以後，世界各先進國家都非常重視老人及殘障人者的交通運輸問 題 ，紛紛 提出 無障礙 運輸政 策及 計畫， 包括 大眾運 輸、 特殊運 輸及個 人運 輸服務方式，並配合人行步道、公共建築或公共場所之改善（ 張有恆，2018：
426）。在交通部 2012、2019 年發行的文獻中提出建構「人本 」交通環境、
改 造 弱勢 交通 族群 用路 環境，發展「以 人 為本」的道路 交通，強調無障礙的 通 用環境 在確 保全民 的移動 權， 是一項 人性 化城市 空間 的展現 ，同時 透過 補 助 票價 的方 式來 嘉惠 搭乘 的 民 眾，除 可 間接降 低私有車輛 的使用 頻次外，
更 可 顧及 到經 濟不 便民 眾的 出 行 需求（ 交 通部運 輸研究所，2012b、黃琬婷，
2017：4、陳其華等， 2019： 84~85）。衛生福利部則於 2015 年修正「身心 障 礙 者權 益保 護法 」， 於 第 53 條明定，運輸營運者應於所服務之路線、航
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用」、「 資 訊標 示 」、「 容 錯機制」、 「舒適度」與「尺度與環境便利性」等七 項 「 通用 設計 原則 」納 入修 訂 ， 以增加 運 輸設施服 務弱勢 族群之包容 性。
貳、都市空間設計
一 、都 市設計
土地使 用、交通動線、都 市實體空間及都市虛體 空間係為構成都市空 間 環 境的 四大 要素 （如 圖 2-5），經由「都市設計」的過程，將此四大要素 作妥適規劃設計，以塑造該地區的城市風格並提升民眾的生活品質；因此，
「 都市設 計」 為設計 規劃一 定區 域範圍 內的 城市活 動、 交通動 線、建 物的 配 置、外 觀造 型、開 放空間 及城 市景觀 等事 項，並 且將 都市計 畫的內 容轉 化 為 實質 空間 的規 劃設 計內 容，是 一 項 執行「都市計畫 」的工具（廖世璋，
2012：51~57）。關心 的範疇 為都市 環境的品 質，目 的在於 造就出 「清晰易 辨的空間結構」、「便利的交通系統」及「完整且高效的公共設施服務」的理 想都市實質環境，其具有整體性規劃與公共行政策略的特點，工作內涵為：
(1)強調實質三維空間的都市規劃；(2)結合景觀建物的技術，表現在都市空 間 、 活動 及時 間形 式意 義等 方 面 ；(3)軟體性公共行政策略，亦為管理實質 環 境 的 政 治 ；(4)有 別 於 建 築 物 設 計 的 整 體 性 建 築 控 制 （ 林 欽 榮 ， 1995：
(1)強調實質三維空間的都市規劃；(2)結合景觀建物的技術，表現在都市空 間 、 活動 及時 間形 式意 義等 方 面 ；(3)軟體性公共行政策略，亦為管理實質 環 境 的 政 治 ；(4)有 別 於 建 築 物 設 計 的 整 體 性 建 築 控 制 （ 林 欽 榮 ， 1995：