區分地上權徵收之執行

基於土地徵收為公用徵收之一種，並且為公用徵收適用最多之一部 分。對於徵收之目的、程序、效力及補償規定，於土地法及土地徵收條例 中作一般規定且最為完整之理由，故學者在研究徵收程序時多以土地徵收 條例有關徵收程序為例。有關土地徵收之程序，原於土地法第五編土地徵 收設有規定，後於民國 89 年過土地徵收條例後，基於特別法優先於普通法 之法理，有關區分地上權之徵收亦應適用土地徵收條例之規定，分述如後：

182 史尚寬，土地法原論，1964 年臺 4 版，446 頁。

183 史尚寬，土地法原論，1964 年臺 4 版，447 頁。

184 史尚寬，土地法原論，1964 年臺 4 版，448 頁。

185 史尚寬，土地法原論，1964 年臺 4 版，448 頁。

第一項 徵收之當事人

土地徵收之當事人有三，一為土地徵收人，二為需用土地人，三為被 徵收土地人。依土地徵收條例第 3 條規定，國家因公益需要，興辦有關公 益事業時，得徵收私有土地。故土地徵收權之行使只可由國家或代表國家 之政府機關為之。依土地徵收條例第 10 條規定，需用土地人興辦之事業依 法應經目的事業主管機關許可者，於申請徵收土地或土地改良物前，應將 其事業計畫報經目的事業主管機關許可。由該條規定得之，我國土地徵收 除得由國家發動徵收權外，亦得由經興辦公共事業之公法人、私法人、自 然人向國家申請發動徵收權。而被徵收土地人，即指被徵收土地之所有權 人。與土地徵收之當事人對照下，徵收區分地上權之當事人應為：一、權 利徵收人，二、需用權利人，三、被徵收權利人。其中權利徵收人及需用 權利人與土地徵收之當事人相同，而被徵收權利人應區分有二，如土地上 未設有他項權利時即為權利之設定，應以土地所有權人為被徵收權利人；

而設有他項權利時即為權利之取得，應以他項權利人為被徵收權利人。

第二項 徵收之標的

土地徵收之標的為土地所有權，即為取得一完全無瑕疵並無負擔之土 地所有權，以供目的事業之需用。從土地徵收之學說來看，土地所有權以 外之權利如地上權是否亦得為單獨為徵收標的，學說上區別有三，分述如 後：

一、土地所有權以外之土地權利因徵收一併消滅

私有土地所有權，既因土地徵收而喪失，基於土地徵收為土地權利之 完全取得，徵收取得為原始取得，與權利移轉不同。為達成徵收原因與目 的，被徵收土地上所有權以外之其他權利負擔，因有限制所有權之作用，

均應因徵收而一併喪失。而後依徵收取得所有權，始可保其內容之完整無 瑕¹⁸⁶。

186 李鴻毅，土地法論，2001 年 2 月增修訂 25 版，871 頁。

二、土地所有權以外之土地權利為獨立徵收標的

需用土地人於其原有土地或因與土地所有人合意已取得所有權之土地 上，存有土地所有權以外之土地權利，而妨礙公共事業之進行，則此等權 利得為獨立徵收之權利。或因需用土地人之公共事業之必要程度不需徵收 所有權，徵收使用權利為以足，為設定使用權而獨立徵收此等權利。關於 此等權利之獨立徵收，我土地法雖無規定，解釋上除法律另有規定外可準 用土地徵收之規定¹⁸⁷。

三、徵收地上權為權利徵收之特例

土地所有權以外之權利，基本上應隨土地所有權被徵收而一併消滅，

惟基於實際上之需求，及空間權觀念之建立，對於興辦公益事業之需要，

大眾捷運系統因路線工程之必要或獎勵民間機構興辦交通建設，需穿越 公、私有土地之上空或地下所需用之空間範圍時，於協議不成後，得徵收 取得所需空間範圍之地上權，及單獨取得所需之地上權，而地主仍保有土 地所有權，是為國內有關權利徵收之特例¹⁸⁸。

從以上三說來看，以土地他項權利的為獨立徵收客體此說較符合徵收 區分地上權之性質。因如認為徵收僅能以土地所有權為標的，則無從成立 他項權利之徵收；因而徵收區分地上權應以徵收土地所有權之效力檢討 之。而如認為徵收地上權為權利徵收之特例，似乎認為僅因公共建設需要，

即有必要於法律上予以承認，此於物權法定原則在解釋上似有不周延之處。

第三項 區分地上權徵收程序

依大眾捷運法等公共建設法規均有規定，於必須穿越私有土地及其土 地改良物之上空或地下之情形，主管機關得就得與土地所有權人協議設定 地上權，協議不成時，準用土地徵收條例規定徵收取得地上權。故以下徵 收程序原則上以土地徵收程序為主，並以大眾捷運法之規定為例併為說明。

一、興辦事業應得法令許可之證明

187 史尚寬，土地法原論，1964 年臺 4 版，478 頁。

188 楊松齡，實用土地法精義，2010 年 4 月 10 版 1 刷，535 頁。

依土地法第 211 條規定：「需用土地人於聲請徵收土地時，應證明其興 辦之事業已得法令之許可。」因土地徵收必須基於興辦公共事業或實施國 家經濟政策，始得為之。需用土地人其請求徵收土地之權能，需為法令所 授與，具有適法興辦公共事業或國家經濟之資格方能行使土地徵收請求權。

依大眾捷運法第 13 條規定，大眾捷運系統之建設，由中央主管機關辦 理。但經中央主管機關報請行政院同意後，得由地方主管機關辦理。中央 或地方主管機關得委任或委託其他機關或民間機構辦理。

二、舉辦公聽會並報經目的事業主管機關許可

依土地徵收條例第 10 條第 1 項規定，需用土地人興辦之事業依法應經 目的事業主管機關許可者，於申請徵收土地或土地改良物前，應將其事業 計畫報經目的事業主管機關許可。需用土地人於事業計畫報請目的事業主 管機關許可前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見。

即土地徵收請求權人。需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可 前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見。有關本項規 定，依立法理由說明，謂此一條文係為回應大法官釋字第 409 號所述：尤 其於徵收計畫確定前，應聽取土地所有權人及利害關係人之意見，俾公益 考量與私益維護得以兼顧，且有促進決策之透明化作用而規定。但學者認 為，該解釋之規範目的，係為使核定徵收機關就公益及私益作一衡量。然 本項程序階段需用土地人尚未提出徵收計畫，是否能達到前揭目的不無疑 問¹⁸⁹。

三、協議價購或以其他方式取得

依土地徵收條例第 11 條規定：需用土地人申請徵收土地或土地改良物 前，除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使 用土地未及與土地所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他 方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條 例申請徵收。土地徵收條例基於尊重私有財產權益，非有必要應盡量避免 徵收。但學者指出，需用土地人雖有依法進行協議價購程序，但未實質落 實程序正當性，而內政部審查時亦以形式審查之，以致法定協議程序流於

189 陳立夫，土地法研究，2007 年 8 月 1 版 1 刷，229-230 頁。

形式，並無實質意義，申請徵收案亦未因此而漸少。

而依大眾捷運法第 19 條第 2 項規定，前項須穿越私有土地及其土地改 良物之上空或地下之情形，主管機關得就其需用之空間範圍，在施工前，

於土地登記簿註記，或與土地所有權人協議設定地上權，協議不成時，準 用土地徵收條例規定徵收取得地上權。

四、提出徵收土地計畫書圖聲請徵收

依土地法第 224 條規定，徵收土地應由需用土地人擬具詳細徵收計畫 書，並附具徵收土地圖說及土地使用計畫圖，向中央地政機關聲請核辦之。

五、土地徵收之核准

（一）核准機關

土地徵收條例第 14 條規定，徵收土地或土地改良物，由中央主管機關 核准之。由此得知，土地徵收核准機關應為內政部。

（二）土地徵收審核標準

土地徵收之核准應包括形式審核及實質審核。所謂形式審核，係對需 用土地人提出之徵收土地計畫書，徵收土地圖、土地使用計畫圖等為形式 審查。所謂實質審查，係審查需用土地人申請徵收土地案內容是否符合法 定徵收要件，認定其公共事業之種類是否為該事業之所需，並確定其徵收 範圍。徵收核准機關如有裁斷錯誤，而為違法或不當之處分，被收人得就 其處分不服，依法提起訴願或行政訴訟¹⁹⁰。

六、土地徵收之執行

（一）徵收之公告與通知 1.公告與通知之效力

依土地徵收條例第 18 條規定，直轄市或縣 (市) 主管機關於接到中央 主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物

190 最高行政法院 52 年判字第 263 號判例：土地徵收為行政處分之一種，土地所有權人對於政府徵收其 土地如有不服，自應依通常程序，於接到徵收通知後三十日內提起訴願，逾期則徵收即歸確定，不得 再對之有何爭執，請求變更已確定之徵收處分。

所有權人及他項權利人。前項公告之期間為三十日。土地法第 227 條規定，

土地權利利害關係人對於核准徵收案之公告事項有異議者，應於公告期間 內向直轄市或縣 (市) 地政機關以書面提出。公告與通知之作用，在於將 政府依法實施土地徵收之權利揭示於與土地權利相關關係人。使被徵收人

土地權利利害關係人對於核准徵收案之公告事項有異議者，應於公告期間 內向直轄市或縣 (市) 地政機關以書面提出。公告與通知之作用，在於將 政府依法實施土地徵收之權利揭示於與土地權利相關關係人。使被徵收人