我國徵收區分地上權概述

第二節 我國徵收區分地上權概述

第一項 徵收區分地上權之法源 一、憲法

相對於威瑪憲法或德國基本法，我國憲法對公用徵收並未明文規定其 要件內容及意義。僅於憲法第 108 條第 14 款中提及公用徵收，但該條所規 範者僅為中央與地分之權限事項之劃分，因此仍無法從該條規定窺探我國 憲法對公用徵收之概念與意義。

二、司法院大法官解釋

歷年司法院大法官解釋中與公用徵收及損失補償制度較有關聯者計有 釋字 215、236、322、336、344、400、409、425、440、516、564、579。

其解釋內容多屬土地徵收之問題，且多涉及徵收要件及程序與補償問題。

目前我國欲實行公用徵收時均以土地徵收條例作為一般規定，故規定於土 地徵收要件及程序與補償問題原則上於公用徵收均有適用。在釋字 400 號 解釋文謂：既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對 土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國 家自應依法律之規定辦理徵收給予補償。從徵收要件方面來看，學者認為 本號解釋僅是賦予土地所有權人「請求徵收之權利」，仍不認為因土地無從

自由使用收益所受之土地使用限制，即屬公用徵收之一種¹⁷⁶。在釋字 425 號解釋文謂：土地徵收，係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之 財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。規定此項徵收及其程序之法律必須 符合必要性原則，並應於相當期間內給予合理之補償。由此可知，大法官 對於土地徵收要件之概念著重於「權利之剝奪」與「補償之必要性」。相對 於德國徵收制度之演進過程，其見解應與德國古典徵收之概念相同¹⁷⁷。 三、法律

從現行法律觀察，我國現行法律中除土地法與土地徵收條例對於土地 徵收設有專章規定外，其他法律亦散見有關徵收之規定¹⁷⁸。其所稱徵收者 多以所有權移轉為其主要目的，在概念上亦與德國古典徵收之概念相同乃 屬於一種財產權利之剝奪¹⁷⁹。由此可推論在土地徵收條例第 57 條及大眾捷 運法第 19 條所規定之徵收取得地上權，亦是以剝奪地上權為其概念基礎。

第二項 我國徵收區分地上權體系

由於我國徵收制度未如德國威瑪憲法及基本法直接明定其要件、內容 及意義，所以在司法院大法官解釋及學者討論有關徵收之問題時，均是從 憲法財產權保障之基本權出發。學者謂公用徵收雖屬憲法位階的財產權保 障，但相較於德國威瑪憲法及基本法係屬於「遺漏的制度」。因此公用徵收 制度無法從法律明文規定中而推論其內涵，而需由學說、法理之補充而建 構。

從憲法基本權中之財產權觀之，財產權為人民基本權利，並應於法律 制度予以承認，使其成為國家法律制度之一環，是為財產權之制度保障。

而基於財產權為制度性保障之權利，為實現對財產權之個別保障之利益 時，必須確定財產權之保障範圍。而對於財產權保障效果表現於財產權存

176 李建良，損失補償，收錄於翁岳生行政法（下），2006 年 10 月 3 版第 1 刷，662 頁。

177 例見李建良，損失補償，收錄於翁岳生行政法（下），2006 年 10 月 3 版第 1 刷，660 頁。陳新民，憲 法基本權之基本理論（上），2002 年 7 月 5 版 2 刷，445 頁；陳敏，行政法總論，2007 年 10 月 5 版，

1182 頁。

178 例見平均地權條例第 5、10、11、33 條；都市計畫法第 48、52、58 條；非都市土地管制條例第 39、

40、42 條；大眾捷運法第 6、7、19 條；促進民間參與公共建設法第 13、16、17 條等。

179 李建良，損失補償，收錄於翁岳生行政法（下），2006 年 10 月 3 版第 1 刷，659 頁。

續保障及財產權之個別性保障二種方式。所謂財產權存續保障指國家立法 機關有制定財產權得供私人使用、收益權限法律之義務。而個別性保障指 人民應具有一個積極主張之權利，來對抗國家對其合法擁有之財產權所為 之侵害。亦即雖然憲法對人民財產權應為保障，但基於所有權社會義務性 之觀念亦得對其限制。從憲法第 22 條規定：「凡人民之其他自由及權利，

不妨害社會秩序公共利益者，均受憲法之保障。」則可導出財產權之行使 不得妨礙社會秩序公共利益，而具有社會義務性。因此國家為促進公共利 益得基於公益與私益協調角色，對私人利益予以限制，此時乃屬國家合法 侵害人民之財產權。因此在財產權個別性保障制度下，私人之財產權如為 公共利益如已超過忍受義務範圍而形成特別犧牲時，則人民得主張應給予 補償。從公用徵收來看，我國認為公用徵收係國家以合法侵害人民之財產 權所造成之特別犧牲，而大法官在解釋上則著重於「權利之剝奪」與「補 償之必要性」，亦即國家所為徵收侵害人民財產權，除需符合必要性、比例 原則外，且需達權利之剝奪之程度，並應於相當期間內給予合理之補償，

始符合憲法基本權保護之原則。

第三項 土地徵收與區分地上權徵收之比較

土地徵收與區分地上權區別實益，在於如何檢討二者之權利及效力分 配問題。在以土地為客體之徵收時，如認為公用徵收即為土地徵收，則區 分地上權徵收即為土地徵收，而土地徵收應徵收土地所有權，並無所謂區 分地上權之徵收，故於檢討徵收區分地上權之權利及效力時，即成了徵收 土地所有權之問題。但如認為土地徵收與區分地上權徵收應有區別時，因 所有權與區分地上權於權能上具有重疊部分，故應再檢討二者之權利及效 力應如何分配、調整？例如在已設有普通地上權之土地上，欲以徵收取得 區分地上權時，究竟是對所有權或地上權造成剝奪或限制？因此時至少涉 及「補償之必要性」之問題，而補償之必要性有決定徵收是否生效之效力。

從民法上的權利觀點來看，土地徵收係取得完全且無負擔之所有權，

而徵收區分地上權係取得一完全且無負擔之區分地上權。相同之處在於兩 者均為民法上物權，均得單獨成為獨立之權利。相異處在於所有權為完全 物權，區分地上權為定限物權；且區分地上權係限制所有權權能行使之一

種物權。所以從權利觀點來看，土地徵收與區分地上權徵收是對於不同權 利標的之處分。從徵收之觀點來看，可區分為二個部分觀察：一、對照德 國徵收制度演進歷史來看，古典徵收幾乎同於土地徵收，而學者多認為我 國徵收制度尚停留於相當古典徵收階段。換言之，在我國公用徵收等同於 土地徵收。二、從憲法財產權的觀點，公用徵收之客體應不限於有體物，

且應擴及具有財產價值之權利，而土地徵收之客體則專指以土地所有權為 客體，前者之範圍大於後者，公用徵收之範圍應大於土地徵收之範圍。所 以土地徵收與區分地上權徵收是否應有區別，應從如何定義徵收制度來檢 討；故以下本文從徵收之觀點，試對二者作一比較。

第一款 土地徵收與區分地上權徵收之比較 一、以徵收之客體而言

公用徵收之標的為特定財產權，不以土地之權利為限，故區分地上權 得為公用收之標的；而土地徵收之標的為土地所有權，土地所有權以外之 權利係基於土地所有權之完全取得，應因徵收而一併消失，故區分地上權 無法成為土地徵收之標的。我國憲法對財產權之性質認為財產權保障與財 產權自由合一，故憲法財產權之意義及範圍遠超過民法所有權之規定範 圍。土地所有權及土地所有權以外有交易價值之財產均為財產權之標的。

故如徵收之標的為土地所有權以外之權利為標的時，對於公用徵收與土地 徵收應不能認為係同一規定。

二、以徵收之體系而言

由憲法財產權解釋可知，公用徵收在學說檢討上常與財產權保障及損 失補償等法理觀念併論，屬於憲法位階之制度；而土地徵收其法源基礎係 以土地徵收條例為依據，屬於法律位階制度，且土地徵收條例屬性質上具 公法性質，應有行政法法理、原則之適用。所以從法律體系來看，土地徵 收為公用徵收之一種，且為公用徵收中之徵收程序規定。因土地徵收條例 屬於法律規定，應受較嚴格之法律解釋限制；而公用徵收屬於憲法概念規 範，解釋上除應受法律保留及法律明確性原則檢驗外，應較重視其合目的 性解釋之適用。

以徵收區分地上權為例，土地徵收條列第 57 條第 1 項規定，需用土地 人因興辦第 3 條規定之事業，需穿越私有土地之上空或地下，得就需用之 空間範圍協議取得地上權，協議不成時，準用徵收規定取得地上權。但應 擇其損害最少之處所及方法為之。如不區分公用徵收與土地徵收時，徵收 區分地上權即應認為屬應直接適用土地徵收之規定。而土地徵收僅得應向 土地所有人徵收土地所有權，反而無法徵收區分地上權。且法文中使用準 用徵收規定取得地上權，應明指徵收區分地上權於本質上與土地徵收有別。

土地徵收為公用徵收之一種，並且為公用徵收適用最多之一部分。對 於徵收之目的、程序、效力及補償規定，於土地法及土地徵收條例中作一 般規定且最為完整。原本土地徵收之規定除了土地法第 5 篇土地徵收有專 篇規定外，亦散見於各特別法規¹⁸⁰。非但執行不便，且經常發生困擾。舉 例而言，土地徵收條例未公布前，徵收補償之規定大多準用土地法之規定，

土地徵收為公用徵收之一種，並且為公用徵收適用最多之一部分。對 於徵收之目的、程序、效力及補償規定，於土地法及土地徵收條例中作一 般規定且最為完整。原本土地徵收之規定除了土地法第 5 篇土地徵收有專 篇規定外，亦散見於各特別法規¹⁸⁰。非但執行不便，且經常發生困擾。舉 例而言，土地徵收條例未公布前，徵收補償之規定大多準用土地法之規定，