協力理論

在重大交通建設建立之後，公共議題涉及相當廣泛的層面，包 含地方政府內部問題，地方與地方之間跨區域的合作。交通建設的 建立，如何影響公部門與私部門為達經濟效益，相互合作及平衡的 狀態，甚而延伸地方與地方之間之協力關係。探討公共議題朝向了 跨越區域性的變化，協力的過程。換言之，地方與地方交織彼此之 間合縱連橫的網絡，將形成既競爭又合作的態勢。而在本節當中將 說明協力理論在地方間形成夥伴關係互動整合的概念；另外要以公 私協力理論（public-private partnership）解釋地方開發過程中，地方政 府治理模式運作關係。

壹、協力理論的概述 一、協力關係

協力（collaboration）關係所代表的是一種組織之間互動的持續 性過程，是不同於科層或是市場機制的作法（詹立煒，2008）。

Thomson 對協力的界定為（轉引自詹立煒，2008：12），協力是一種 過程，在此之中具有自主性的行動者，其互動是透過正式與非正式 的協商談判，共同的建立規則與結構以治理彼此的關係，並且讓參 與者結合在一起，針對議題採取作為或決定，是一種整合共享規範 與共同利益的互動過程。此定義說明協力關係最重要的基礎乃是共 識為導向的對話，在多元團體及利益分享中，結合各方共同溝通的 意見，將利益極大化。

運用於本研究，其論點針對說明地方政府之間的夥伴關係。地 方政府間的夥伴關係（partnership）是一種動態的合作關係，夥伴關

係的建立必然是會涉及合作雙方或多方間存在的資源依賴（resource dependence）關係，藉由夥伴關係的建立，已達到資源優勢的共享和 資源劣勢的互補（劉坤億，2006）。在各地方擁有彼此的資源，以透 過交通建設的聯結，進而成為地方之間的聯接，地方與地方之間成 為一種資源共享的關係，各方從中取得所需的利益。

Thomson 與 Perry 認為（轉引自詹立煒，2008：3-5)，協力關係 必須掌握以下五個重要關鍵的面向，在過程中，治理與行政是屬於 結構化的面向；相互性及信任與互惠的原則乃是社會資本的層面；

組織的自主權則是呈現出機關的觀點。其五個面向分述如下：

(一)、治理的面向：協力化的治理過程

尋求協力的夥伴必須要了解有關共同決策的原則，並藉以治理 其行為與關係，夥伴也需要提出達成協力化行動的協議，以及透過 權力分享的配置來達成目標。此外，在研究協力的文獻中對於治理 是認為一種參與決策、權力分享配置的作法。因此，具有缺乏權威 式的結構，或科層體制的職權分工；參與者要體認到不僅要自我決 策，而且還要負起達成協議的責任；要了解到所有的參與者具有其 正當性的利益，彼此合作的結果是反映出團體的共識，而非合縱連 橫或權力政治的操弄；參與者要了解這種治理的形式，並且強調資 訊分享的開放性，尊重他人的意見，以及會有為了達成協議而產生 冗長談判的可能性等四項特點。

(二)、行政的面向：協力化的行政過程

協力並不單是自我行政管理的形式，同時組織之間的協力合 作，是因為要達成特定的目標。為完成此一目的，組織與組織之間

必須相互協商，進而產生從治理朝向具體行動的行政結構。在行政 面的面向上，因而呈現有：明確的角色與責任；設定權限範圍的能 力；提出可達成的具體目標；良好的溝通等四項特性。

(三)、自主性的面向：調和個人與共同利益的過程

對參與協力的組織而言，必須要面對組織的權威與自我的認 同，與協力關係的認同要有所區別的問題，實際上，這種情況會產 生一種在自我利益與共同利益之間擺盪抉擇的兩難困境。一方面要 達成各自組織所屬的任務並維持自我認同，但須與協力關係有所區 隔。自主權的面向，是共同控管相對於個別控管，個別的控管是因 為參與者要保持自我的認同。就共同控管而言，是參與的夥伴具有 分享資訊的意願，而且不僅是組織運作的資訊，而且還包含了哪些 是參與者能為協力關係有所貢獻，或無法做到的部份。

(四)、形塑共同利益關係的過程：相互性的面向

雖然夥伴間資訊的分享固然重要，卻不足以成功，若無共同的 利益，單憑資訊分享是無法形成協力關係。共同性是一種相互依賴 的途徑，組織基於彼此不同的利益之需求，而產生共同性的相互依 賴關係；亦是呈現出一種互補性(complementarity)的型態。

(五)、建立社會資本規範的過程：信任與互惠的面向

互惠具有兩種概念化的方式，一種是短期且視情況而產生，另 一種長期且根植於義務的社會化認知。在協力關係之中，若有參與 夥伴表現出互動的態度，其他的參與夥伴也會展現出協力互動的意 願。這是一種「如果你願意，我也願意」的心理狀態，或是「一報 還一報」的互惠行為，協力夥伴會願意負起共同的成本支出，這是

基於一種對於義務的認知，因為其他的參與者會公平的對這些付出 的夥伴予以回報，因此是一種「公平的交易」。

簡單來說，協力關係乃是一種共同的行動，是基於互惠、信任、

資源依賴的分享，所形成的互動。此互動乃是一種「如果你願意，

我也願意」的互惠行為，逐步朝向以制度化為基礎。這種聯合的行 動也可以視為「合產」¹⁰(coproduction)，政府部門將責任與行動與其 他行動者，如私部門與非營利組織共同分擔，形成多重組織，構成 一種具有複雜體系的公共服務網絡。

二、公私協力關係

地方與地方的協力關係外，地方內部的協力關係稱之為公私協 力關係，乃是地方政府將責任與私部門或非營利組織共同分擔。協 力關係的建立是提升社會信任、規範與互動網絡，凝聚全民團結與 共識，克服地方發展過程中所面臨各項危機及挑戰。以下為公私協 力關係之說明：(陳姿瑾，2006：22-25)

(一)、Stuart Langton 認為公私部門協力關係是一種概念，它意含 著政府、企業、非營利團體及個別的市民(公民)在追求實 現社群需求上，共同的合作與分享彼此的資源。

(二)、Calivin Bradford 認為公私部門協力關係乃分享與整合社 區、政府及私部門的資源，而提供了新的經濟發展可能 性。

(三)、John Costonisvm 認為公私協力為一種公私部門間動態的 相互合作過程。簡言之，公私部門協力合夥是奠基於一 種三角邊關係上，及由公民團體(市民團體)、政府及開發

10 合產為公民志願地與政府部門進行合作，結合政府與社會的資源，共同生產公共服務，以解 決日益增加的財政壓力，並讓公民得以參與公共事務的決策與執行（周威廷，1995，54）。

者共同構成此種關係主體而相互發揮其影響力。

(四)、V. Koouwenhoven 認為公私協力為政府與企業間協力合作 的互動，為達成具社會與企業特質的共同任務，而參與 團體能各自維持其完整的一致性與責任，而雙方預期的 協力效果必須比各自單獨的作為更實際而有效。

(五)、吳英明教授認為，「協力關係」係指某特定事務的參與者，

形成一種不屬於公部門也不屬於私部門，而是屬於公私 部門結合而成的關係，且其參與者對該事務之處理具有 目標認同、策略一致分工負責的認知與實踐。簡言之，「公 私部門協力關係」乃指存在於公私部門間的一種互相依 存共生共榮的關係。

(六)、吳濟華認為公私部門協力(合夥)關係乃指公私部門互動過 程中，公部門與私部門所形成的「平等互惠」、「共同參 與」及「責任分擔」之關係。在此關係中之合作夥伴彼 此對有關的決策過程，均居於平等的地位，並具有相同 的決策權。

(七)、陳恆鈞：認為公私部門共同尋求目標、策略及資源整合，

共同分擔經營社會責任，及共創可分享之成果。

三、公私協力關係產生的理由

一般而言，公私協力之理由有以下幾點（陳佩君，2002：51-53）

(一)、解決市場失靈的現象

市場失靈（matket failure）乃是利基於競爭市場運作的問題，其 分析議題引自完全競爭的經濟制度。因在真實世界中，經濟運作不 可能完全符合競爭市場的假定，固有市場失靈之現象產生。而在某

些必要的情況下，政府必須藉由公共政策介入市場之運作，透過公 私部門合夥協力關係之運作，能將社會資源與國家資源予以重新配 置或做更有效的配置；且在此情境下，無如情況變的更糟，只有其 他人變的更好，而此意味著社會整體福利確實有所增進，亦保障了 更多人的權益，而將市場失靈的可能性降至最低。

(二)、透過資源整合所創增的利益，使公司雙方互蒙其利

此為公私部門協力合夥之最具價值的理由，透過公私部門協力 合夥之運作，使得公私部門雙方達成更大的利益，並可以使協力合 夥者之間的衝突得以解決。此乃因原本各利益或不同地區間彼此利 益之衝突而無法協力合作，共同參與並有效地執行其合作計畫。公 私部門彼此透過資源的整合與共同的投入，提高資源的使用效率，

使原本可能被低度利用的公私資源因而轉變成高度使用，並經由利 益與權力的分享，使得公私部門的參與者均互蒙其利，故為恆贏策 略。

(三)、提昇國家競爭力，強化政府體質

為因應社會環境與民眾需求的變遷與複雜化，政府的角色功能 亦不斷的演變。行政院於 1987 年頒佈「政府再造綱領」，其總目標 即為「引進企業管理精神、建立一個彈性、創新、有應變能力的政

為因應社會環境與民眾需求的變遷與複雜化，政府的角色功能 亦不斷的演變。行政院於 1987 年頒佈「政府再造綱領」，其總目標 即為「引進企業管理精神、建立一個彈性、創新、有應變能力的政