第三章 國內外案例分析
第二節 南亞海嘯收容場所使用案例
以下本文資料節錄自 Challenges in providing shelter in India, Indonesia, and Sri Lanka after the tsunami(14 December 2005)文章報導內容。
壹 、 災 害 概 況
2004 年 12 月 26 日台灣時間早上 8:58（震央時間 AM 7:58），
印尼亞齊省（Aceh）西南方約二百六十公里印尼蘇門答臘島 Banda，
印度洋海床下方約三十公里之地殼深處，印度澳大利亞板塊隱沒歐亞 大陸板塊處，發生規模 9.0 之強烈地震並引發大海嘯，重創南亞地 區周邊國家，其中印尼、斯里蘭卡、印度、泰國等國成為重災區，海 嘯威力甚至遠及非洲東部海岸國家。據世界衛生組織估計，南亞地區 海嘯目前已造成 231,452 人死亡，還有數以萬計的民眾失蹤，數百萬 民眾急需人道救援。由於南亞地區災情嚴重範圍廣大，全球，全球各
國持續投入救援行動，世界各地也自動發起捐款賑災活動，政府和民 間亦展開救災、賑災工作，在震災發生 48 小時後的 12 月 28 日，中 華搜救隊成員第一時間搭機前往普吉島，外交部亦協調衛生署組成醫 療團隊前往印尼災區，國內各民間組織，如慈濟功德會、法鼓山慈善 基金會等團體也立即以行動與物資加入救助行列，不過由於死傷人數 實在太多，加上災區醫療設備不足，國際衛生組織憂心大規模傳染病 爆發，災後許多無家可歸災民收容安置的迫切需求，亦成為國際間的 人道救援危機。
貳 、 海 嘯 所 造 成 的 損 害 一、印尼
海嘯災難在印尼造成了大量的生命財產的傷亡，死亡和失蹤人數 約在 169，000 和 221，000 人之間。生還者男性超過女性的比例將 近 3︰1，一千多個的村莊和城鎮，127,000 個家庭和 1,488 所學校被 破壞，百分之 25 的人口，大約 600,000 人失去他們賴以維生的工作。
海嘯過後結構物、地標被海嘯的波浪一掃而空，包括 10,000 公里的 道路。某些地區土地被大量的災後廢棄物所嚴重污染，對公共的基礎 設施也造成了嚴重的損害，即使直到 2005 年中，地方政府也還無法 回復正常的運作。
二、斯里蘭卡
在斯里蘭卡，海嘯造成了 35,300 人死亡，摧毀了或是嚴重損壞 超過 100,000 棟房屋，導致超過 50 萬人無家可歸。海嘯造成當地旅 遊業和它的基礎設施嚴重破壞，甚至某些地區多達百分之 90 的勞工 沒有工作，73 所醫院和 182 所學校需要從頭開始重建。
在南印度和近海島嶼，海嘯造成了 18,000 人死亡，其中 3 /4 是 婦女和兒童，
總計海嘯影響了印度的 1,089 個村莊，造成 157,000 棟
房屋的破壞，和超過 640,000 人被迫搬遷。雖然由於海嘯破壞而失去 賴以維生的工作的人們的絕大多數是漁民，海嘯的波浪衝垮堤防和運 河同時也使得土壤被海水鹽化，39,000 公頃的農田也被荒廢了。海 嘯造成了約 31,000 頭牲畜的沖失，而這些牲畜是當地居民最主要的 財產。參 、 海 嘯 災 後 復 原 和 重 建
海嘯災後復原和重建包括各種問題︰乾淨的水供應和衛生的問 題、恢復當地居民賴以維生的工作、農耕用地的復原；另外從人權的 角度考量，在受災居民的生活和社區的再造過程中，給受災的男女災 民同樣的發言權。首先想辦法幫助貧窮的社區脫離受自然災害傷害所 造成的貧困。然而，最重要的措施之一，是持續供應無家可歸的災民 中長期收容場所。
海嘯發生後首要任務是調查受災地區災民家園的損壞程度，主要 目標在提供足夠的收容場所，來滿足即使是貧困災民的最低程度需 求。在三個受海嘯衝擊最嚴重的國家：印度、印尼、和受創最深的斯 裡蘭卡多數人在生活在數百公里長的海岸線邊緣地區。
因為牽涉的層面太廣，很少人道關懷組織正視需要層面的問題，
三個受害最嚴重的國家政府在處理能力在上有很大程度的不同。即使 是 在 社 會 穩 定 、 富 有 的 國 家 裡 ， 建 造 長 期 的 住 所 ( Permanent Housing )是一個緩慢的過程。例如在美國，颶風伊凡（IVAN）襲擊 佛羅里達州之後，數千個家庭安置在臨時住處中超過一年。在 1995 年日本神戶（Kobe）的阪神大地震導致約 300,000 災民無家可歸，並 且花費了花 7 年的時間才恢復到地震之前的社會和經濟水準。從其他
地區發生的地震經驗，很清楚地反映出重建是一個歷時漫長的過程，
就如同 2005 年發生在伊朗境內古城巴姆（Bam）的地震，地震後長期 住家的重建計畫開始進入最佳狀況之前，便需要花費兩年的時間。
肆 、 海 嘯 之 後 的 處 理 議 題
雖然海嘯造成了 3 個國家不同程度的破壞，某些重要的議題對 全體受災的地區是共通的。例如像是長期性收容場所（Permanent Shelter）的建造，其中所包含的不僅僅是開始建造房屋的硬體層面 而已，還包括了︰
一、使社區居民能夠充分表達他們的願望，並且設計滿足需要的居所 二、在政治面和法律面問題範圍內與政府建立溝通對話的橋樑
三、幫助解決土地所有權和妥善土地使用的複雜問題 四、提供清楚的謀求生計的方法，滿足不同的社區的需要 五、確保水源的供應和衛生
六、確保以及關照婦女以及弱勢團體的意見和需要
七、妥善處理挫折感和失望的情緒，使民眾認識到完善的重建過程需 要花費很長時間
伍 、 過 渡 型 收 容 場 所 (Transitional Shelter)的 產 生
國際非政府組織（NGOs）和聯合國當局在海嘯發生後迅速地提供 緊急收容場所，還包括了緊急的糧食供應和其他服務，特別是提供醫 療保健照護，防止成千上萬災民在二次災害中喪生。在南亞海嘯剛過 不久的 2005 年 1 月，許多國家的防救災機構意識到未來在災害發生
所(Transitional Shelter)將會有迫切需要。
英國牛津饑荒救濟委員會（Oxfam）在海嘯災區的重建工作提出 一句口號「行動迅速、與社區同在。」 （Do it quick、but do it with communities.）。盡可能採取靈活性行動，使用當地資源和建設。例 如在 Matara、斯里蘭卡，當地人同意用廟宇做為臨時收容場所
（Temporary Shelter），並且作為英國牛津饑荒救濟委員會等組織建 造收容場的建築所材料、飲水的分發和衛生醫療照護的據點。在南印 度和亞齊，Oxfam 建立臨時性收容營地（Temporary Camp），所屬的 工程師在臨時性收容營地安裝乾淨的水設備和廁所。
圖 3-2-1 Oxfam 建造的過渡性收容場所 圖片來源：Rajendra Shaw/ Oxfam
在斯里蘭卡的 Tangalle 地區，Oxfam 開始過渡性的收容場所的 建設計畫，在當地的 3,700 個過渡性的收容場所完成之後，從 2005 年 2 月到 2005 年 7 月末關閉 17 個臨時收容場所，斯里蘭卡政府意識
到重建過程需要大量的木材，將造成本地木材供應的短缺，Oxfam 進 口 8,500 立方公尺人為種植砍伐澳洲種松樹，供作國際和地方非政 府組織的聯合企業建造過渡性和長期收容場所收容場所計畫使用。然 而當熱帶季風季節開始時，大多數的這些臨時住宅需要升級，繼續面 對新的挑戰。
陸 、 臨 時 收 容 場 所 的 改 良 過 程
在海嘯之後的 6 個月，印度洋的熱帶季風襲擊印尼和南亞。國際 和地方 NGOs 參加修理並且加強臨時收容場所的工作，國際遷移組織
（The International organization of Migration）(IOM),Oxfam，
紅十字會/ 紅新月會，和其它單位分發數萬套修理工具，以及改進給 排水和衛生設備。在亞齊，IFRC(紅十字會和紅新月會的國際聯合會) 在 2005 年 9 月宣佈建立 27,000 座家庭尺寸帳篷和 20,000 個預製的 組合屋，部分災民估計 67,000 人左右，仍然因為沒有住所，而生活 在不適合居住的帳篷中超過 9 個月。
圖 3-2-2 紅十字會和紅新月會在災區所提供的組合屋外觀 圖片來源：The Office of the UN＇s Special Envoy for Tsunami Recovery
有經濟和邏輯上的雙重考量，印度政府提供收容場所的空間量方面能 達到一些依據「Sphere Minimum Standards for Disaster Response」
制訂的基本標準，不過設計結果仍缺乏與用戶協商的過程，從基本的 單元來看，收容場所組合屋的構造主要是由屋頂和牆所組成，沒有窗 子或者空調，建築師在發展組合屋設計過程中，主要選擇限制於能被 迅速建造、一般常見的建築材料，像使用浪型鍍鋅鐵皮那樣的普通建 築材料，外觀呈現兵營的形式，通常沒有與社區協商，有時建造在不 適當的地點上，數以千計的這一類型收容場所組合屋被建造出來。
在建造這些收容場所組合屋並且開始使用之後，可以發現生活在 組合屋內的人們認為他們是沒有尊嚴的，即使他們的居住空間達到指 定的基本尺寸標準。因此，在受災最嚴重的 3 個國家，Oxfam 與協力 組織和其他 NGO 開始幫助社區改進他們的收容場所，並且開始建議 政府怎樣是最好的作法。其中包括安裝混凝土的地板，改進排水系 統，並且處理區位在低窪處、容易淹水的土地等其他問題。
柒 、 長 期 性 的 收 容 場 所 需 求
從 2004 年 12 月 26 日那天開始的一年間，因為海嘯被迫遷徙或 者無家可歸的災民，大約 180 萬人中的 5 分之 1 將住在長期住宅
（Permanent House）裡。3 個國家的總共需要相當於 308,000 個長 期住宅，每間長期住宅假設住 5 人，光是這些需要重新安置的總人 口，就相當於整個美國費城、澳洲布里斯本與英國格拉斯哥和伯明翰 的城市人口總和。
印尼在 2005 年底之前，約四分之一的人需要長期住宅，根據聯 合國統計，在 2005 年 10 月下旬，在亞齊仍然有 436,820 因海嘯被 迫遷徙的人口尚未安置； 75,576 人安置在有組織的 軍營式收容場
所 內，67,504 人待在臨時帳篷營區（Temporary Camp）裡，以及 寄住、租屋者方式安置者有 293,740 人。印尼政府機構：亞齊和尼 亞 斯 復 原 和 重 建 署 （ Ache and Nias Rehabilitation and Reconstruction Agency ,BRR），在 2005 年 11 月推估需要最少 80,000 棟長期收容場所，其中的 18,149 棟需要在 2005 年底完成，其餘 57,000 棟需要在 2006 年中建造完成。
圖 3-2-3 基本單位的長期住宅原型
註：Oxfam 在災區部落居民協助下所發展兩公尺*兩公尺的單元建築 圖片來源：The Office of the UN＇s Special Envoy for Tsunami Recovery
註：Oxfam 在災區部落居民協助下所發展兩公尺*兩公尺的單元建築 圖片來源：The Office of the UN＇s Special Envoy for Tsunami Recovery