第五章 臺灣與南韓政策歷程比較
第四節 議程控制權：威權到民主
國民年金政策產出的過程中，臺灣與南韓皆由權力集中的政治過程中，逐漸向權 力分散移動。從威權主義發展時期、民主突破時期、民主深化時期，到後民主深化時 期，這些不同的階段正好將臺灣與南韓在國民年金的歷程中做一個比較。我們可以看 到，南韓的國民年金在威權主義發展中迅速通過的政策結果，但卻在民主突破時期才 實行，由於否決點數目的增加，促使國民年金在南韓的施行成為可能；相對於同一時 期的臺灣，透過否決點提出國民年金政策草案，使議題成為可能，但卻在民主進程不 斷發展中，議題終究只能在行政與立法部門之間擺蕩，否決點反而成為國民年金制度 通行的阻礙。
圖 5-2 臺灣與南韓的國民年金歷程比較
威權主義發展 民主突破 民主深化 後民主深化
1970 1990 2010 實行 改革 通過
南韓 臺灣 提出 研議 實行
資料來源：作者自繪
如此一來，我們不禁要問，否決點的數目是否會影響國民年金政策決議的可能性?
民主的深化非但不能使國民年金快速通過，甚至使臺灣陷入較弱勢的少數政府之中。
國民年金的設立必須同時考慮決策的包容性和排外性（exclusive），還必須考慮到公 眾的意見及民調的結果，社會動員、工會領導的群眾性抗議活動成功地迫使政府轉向，
透過勞工運動的形式使其威脅潛力提昇，基於制度的權力集中構成一種與政治制度相 互抗衡的作用。勞工運動有可能推動政府與利益團體的談判，縱使政治制度並未賦予
本文討論的歷程範圍 非本文討論歷程範圍
其否決點，但勞工運動卻有強大的潛在性威脅力。換句話說，制度性權力分散、穩定 強大多數黨的缺乏、動員能力強大的勞工運動等因素，皆可能促使外部利益團體和政 府協商合作（Bonoli, 2001:247；汪淳波、苗正民譯，2004:355），但也將使政策延宕、
協商出規模較小的福利模式，過多的否決點將使國民年金政策停滯不前。
權力越是集中，責任歸屬也越是明顯；權力越是分散，責任歸屬將產生不確定性。
當憲法結構中存在著否決點時，外部團體對制訂政策的影響力通常會更大，南韓正是 因為在威權時期通行國民年金政策，因此可以由行動者的理念作為主軸，毋須顧慮否 決點很少或根本不存在的政治制度所造成的否決效應。當民主突破時期轉化了威權時 期的高度壓抑性格，利益團體可以使用否決點，以達到阻止通過政策的效果，在這樣 的情況下，政府容易接受談判、做出政策決議的讓步，並給予關鍵行動者一定的補償
（Bonoli, 2001:238；汪淳波、苗正民譯，2004:342-343）。臺灣在民主突破時期，同 樣透過利益團體才使得國民年金的議題成為立法院討論的議程，正因為否決點的增加，
促使政府感到壓力，對於國民年金的政策制定勢必做出回應與對策，但政治制度對權 力集中的影響不應該被看成一種固定不變的特徵，根據不同的選舉動態，臺灣在權力 集中和權力分散之間游移，結果反而導致談判、協商所產出的包容性決策模式，尤其 在少數政府的情況中，國民年金成為政治協商的產物。
於是，我們可以進一步來檢視誰是議程的控制者?從威權體制到後民主深化時期 的漫長時間過程中，議程控制者是怎麼轉換的?是否有潛在否決者（potential veto players）的存在?正因為不同的政體會導致不同的否決者，所以我們可以從臺灣與南 韓的政策過程中，發現威權到民主政體中，不同否決者的政策結果。
在威權主義發展過程中，首先是南韓於 1973 年通過國民年金政策，權力集中在 朴正熙手中，以軍事統治作為南韓政體，總統握有絕對的議程控制權，也是國民年金 政策中的重要否決點，其主導的經濟、國防的國政目標與理念，成為潛在的否決點。
而到了民主突破時期，南韓透過移轉（transplacement, Huntington 著、劉軍寧譯，
1998:81），由政府和反對黨聯合行動產生民主化的突破，因此國家和社會之間處於高 度緊張狀態，在政治和解（political pompromise）的過程中化解潛藏的衝突與矛盾（林 震，2008），隨之增加的工會、利益團體、社會福利運動、政黨競爭等，作為主要的 議程控制者，推動了盧泰愚將權力集中轉變為權力分散制衡，南韓的總統中心制傾向
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於權力集中於一人之手，當權力集中於總統一人時，行政院獨立運作的傾向自然也就 增強，行政院優勢於立法院、司法院之上時，常會表現出支配行為的現象，而導致「政 治的行政化」（盧泰愚，1988:45），也因此在盧泰於的《民主化宣言》中，更強調民 主改革要限縮總統權限，並強化內閣權限以對抗權力集中，實現自由平等的經濟，躍 向民主福利國家（盧泰愚，1988:126）。
民主突破的臺灣，在野黨的發聲推動國民年金浮上檯面，在連年的選戰策略成功 之下，執政黨注意到國民年金議題的重要性，臺灣的民主選舉帶動民主政治的形塑，
選舉逐漸成為抒發政治改革意見的平台，臺灣的民主發展也被稱為「選舉帶動的民主」
（election driven democracy），政黨競爭在民主突破下擁有議程控制權。選舉雖然使 國民年金的議題成為可能，但選舉卻可能導致不一樣的責任效應，在高度競爭的政治 制度中，責任效應可能更強（Scharpf, 1997:183; Bonoli, 2001:244），在野黨必須提出 有力的政見說服選民可以替代執政政府，彼此間的競爭將增強責任效應，因此國民黨 勢必對在野黨的訴求作出回應，行政院著手規劃國民年金便是對責任效應的回應。民 主深化過程中，選舉的競爭增加了否決的份量，但執政黨的多數政府仍擁有最大的議 程控制權，國民年金僅止於規劃、研議、決策參考。2000 年的政黨輪替，民進黨以代 表弱勢者發聲的姿態登上了執政舞臺，增強的責任效應卻沒有發揮政策通過的結果，
反而以極左到極右的三種版本重新審議，甚至出現「經濟優先，社福暫緩」的論調。
依據不同的政治週期會產生不同的權力分配關係，在當選開始執政時，權力集中效應 強，而在選舉臨近的階段，則責任集中效應較強，透過譁眾取寵的政策擄獲民心，表 達高度的責任感。而臺灣處於高度競爭、高選舉週期的政治制度之中，連年的選舉分 散了權力集中的可能性，縱然責任效應增加，卻僅在口號上體現，後民主深化時期以 民意為依歸，選民擁有較大的議程控制權，但弔詭的是，議程的方向卻不符合人民的 最大福祉，政治制度在民主化與政策結果中，產生雙盲的效果，多重權力制衡下，僅 能在行政與立法的緊張關係之間推諉責任，形成政治空轉（political tickover）79
79在政治制度中，因為否決點多、或者意識形態的對立，產生長期的政治僵局（gridlock）造成重大政 策的停滯或衰退，在朝政府無力主導國家發展而稱為政治空轉。由於無法大幅改變現狀，這種情形又 稱為「政策穩定性」（policy stability） （Tseblis, 2002:2；吳文欽譯，2009:3），也與憲政僵局（constitutional gridlock/rigidity）的概念相同。
的民 主悲劇。
第五節 小結
否決點和否決者的論述，便是以政治偏好的角色來概念化政治體系並修正缺點，
以政治阻礙政策的過程來瞭解動態的公共政策決策過程，否決點理論可以解釋政策動 態變遷和資源協商的過程，「制度」提供了政策制定的遊戲規則，政治制度和選舉壓 力使政策形塑受到影響，也因此，政策決策的主要動力在於過程中的「政治」因素
（Immergut and Anderson, 2007:7, 15,16）。臺灣與南韓之間的關鍵差異在於極不相同 的政治制度及其導致各種權力集中或分散的模式，南韓在國民年金的過程中，代表了 權力集中的極端，逐漸走向否決點增加的過程；臺灣則是由權力趨於集中，走向權力 高度分散的過程，在權力集中的 X 軸上移動時，我們可以看見不同的否決點數目隨之 增減，而過少的否決點，將使權力高度集中，並且依照少數或單一行動者的理念進行 政策決議；而過多的否決點，則使權力高度分散，並且依照選民偏好作為政策決策的 方向。
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