第三章 臺灣的政策否決場域
第二節、 行動者的理念導引
臺灣自 1987 年解嚴，不論在政治活動或社會風氣上，都朝向民主與開放的路途，
國民黨一黨專政的權力與資源也逐漸受到民進黨及民間社會力量的挑戰，臺灣強人決 策的時代已經過去了，蔣經國拍板定案的決策模型已不復見，妥協決策的方式取而代 之，因此各部會的意見具有舉足輕重的地位。
一、政黨競爭推動國民年金藍圖
由於選舉的開放，促使政黨競爭成為國民年金推動的要素，1990 年代，在野黨民 進黨以社會福利政策作為訴求，以社會福利主張來吸引選票，並獲得可觀的選舉成就。
1992 年的立法委員選舉，民進黨候選人提出了「福利國」的主張，接著在 1993 年縣 市長選舉、1994 年省市長選舉等，老人年金的議題無不成為各個政黨的政見。國民年 金政策的推動過程，體現為政黨競爭底下的產物，彼此以意識型態作為號召，而非在 社會安全制度中按部就班的規劃，但國民年金政策的形成並非是選民投票結果而生，
而是基於政府部門的集體協商，因此角力場域除了政黨競爭的政治選舉過程之外，政 策形成機制必須要由立法部門作為認可，立法部門也是重要的國民年金法案形塑機
45 內政部長余政憲代表內政部說明國民年金，能領的年金金額是7900元；國民黨團則強調他們所繳的 保費較少，並且加碼過後使年金能領到8900元；沈富雄委員則強調不會債留子孫的個人帳戶制，以右 派經濟學的觀點強調自己負責老化的問題，以免影響國家財政。這三種不同的版本，包含了國民年金 儲蓄保險版、國民年金社會保險版，以及全民提撥平衡基金版三種不同的方案，不同版本的國民年 金並陳於立法院中，從光譜中的極右派到極左派皆在行政部門中提案，顯現了行政部門的價值紛歧、
價值混亂的一面。立法院第五屆會期中，朝野政黨的協商意見仍然未達成共識，三版的架構不一無法 逐條併案討論，因此國民年金立法未完成又再度退回政府行政部門。
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制。
在政黨競爭的政治選舉過程之中，影響到國民年金政策的形成。1990 年代的各項 選舉之中，政黨競爭以老人年金作為選票工具，在野黨主導老人年金的議題，學者將
「福利國家」引進政治的爭議之中，將社會權和社會福利議題提昇到更高的憲法層次 來討論，使民進黨在政治的議題之中另闢新路，並影響到往後政黨與議會的政治生態
（林萬億，2000:112）。其中，在野黨以「敬老津貼」作為選戰利器，而國民黨則以
「中低收入戶老人生活津貼」為主要的福利政策，可以見得，當民進黨作為在野黨時，
推動的年金政見以普及式的、全民式的年金方式作為主軸，人民毋須負相對的義務、
以特定身份作為給付條件的基礎、不需要進行資產調查、財源多來自於政府所編列的 預算，因此，社會津貼的施行必須耗費國家財政，政府未必能夠有能力、有效的執行，
必須要視一國的福利意識型態與財政負擔來決定津貼的執行（孫健忠，1997: 77） 。 在野黨必須採取非現行的政策作為政見，以避免選民選擇原來的政黨，做為政黨 競爭的區隔；而執政黨國民黨則因為政府財政的困境，但亦必須贏得多數選民的支持，
為因應民進黨所提出的政見，而提出內政部版的「國民年金保險法草案」，強調老人 年金已在政府部門規劃之中，希冀藉此爭取老人選票，國民黨在選舉中必須提出不同 於民進黨的獨創性政見，用以作為市場區隔，因此以選擇式的、資產調查式的年金方 式作為政見。至此，國民黨執政時期所著重軍公教體系的福利政策所造成的福利階層 化效應，漸漸在社會不平等的結構中被轉化，政治局勢的轉變及政黨間的制衡力量，
使得社會民間團體的聲音逐漸受到重視。可惜威權體制剛結束，政黨政治健全性尚不 足以在臺灣的民主舞臺上演出，使得社會福利政策只能成為政黨選戰的工具，46
不論是國民黨或民進黨，都得以窺見其在國民年金的議題上，僅將國民年金政策 的推動用作為意識形態的選票工具，當國民黨具有立法院過半數的政黨席次時，國民 黨對於國民年金的議題卻一直停留在行政部門由下往上的推動，1995 年以全民健保的 開辦作為延議的理由，原訂 2000 年開辦的國民年金，也在 1999 年九二一大地震而延 用作 政府照顧特定對象的酬傭性的福利。
46 1994 年部分縣市開始發放敬老津貼，但各縣市發放標準不一、無法源依據、政府財力不足，發放的 月數多僅有四個月而中途停止，僅新竹縣發放 12 個月、澎湖縣 9 個月。但「老人福利」儼然成為民進 黨捍衛的意識形態，國民黨在執政時期，在野黨民進黨以左派之姿為民眾發聲，以福利的提供與推動 贏得了民眾的選票與信賴。
宕；民進黨時期亦同，歷任行政院長對國民年金的態度不積極且不連續，僅蜻蜓點水 式的帶過，在 2000 年政黨輪替以後，民進黨同時提出了儲蓄保險制、社會保險制與 平衡基金制三種版本，沒有堅定的立場、沒有背後的理念，也沒有政策的選擇，國民 黨與民進黨這樣的考量不外乎評估與想像為選舉的利多。
國民年金的施行，就短期而言，政府的支出是增加的，政府必須要補助保費，另 外又必須要和民眾收錢；但就長期而言，國民年金會解決與減少國家的財政、津貼等 支出。易言之，國民年金是一種「短空長多」的社會政策（受訪者 005，20090414），
但作為選舉體制下的政客，所希求的是「短多」，而「長空」與否則不在考量的範圍 之列。執政者要的是安全「下莊」，國民年金的開辦若沒有選票上的實質利益，將不 會有長治久安的規劃與設計，最後的戰役點只是爭取「為選民爭取福利」的美名。
二、全國社會福利會議的軌跡
在「福利國」的意識形態之下，民進黨代表的一種「草根的、普及的」福利政策 聲浪，社會福利團體對於民進黨的執政與政黨輪替具有期望性，也因此為社會福利團 體的發聲提供了管道。2002 年全國社會福利會議，擬定了分立式國民年金的方向，並 採行儲蓄保險制，47
弔詭的是，在價值紛歧、制度分立之中，這樣的決策途徑卻留下強人決策的影子，
也由此應證民進黨執政時期，總統並未有積極的推動國民年金的意願，和國民黨一樣，
這樣的政策方針和民進黨所代表的價值理念背道而馳，不具有風 險分攤的大數法則效果，也不再是普及性的提供福利，反而強調個人責任，陳水扁總 統在「全國社會福利會議」中，提出「積極性社會福利」的願景，認為應將社會福利 當作社會投資，規劃兼顧社會正義與經濟發展的社會福利制度，明顯把光譜向右靠攏。
這樣的決議促使社會福利團體動員劉俠女士，希冀藉辭職國策顧問的動作來表達民間 團體反對個人儲蓄帳戶制的立場，陳水扁所揹負的價值理念與意識形態受到挑戰，在 社會氛圍與社會壓力的推動之下，將儲蓄保險制改成社會保險制，因此整個政策方向 確立，又回到了整合與否的原點。
47 2002 年全國社會福利會議，決議採行五分之四的儲蓄保險制，五分之一的社會保險制，以個人儲蓄 帳戶為主，若壽命超過所規劃的平均餘命之後，再用社會保險來補貼個人帳戶存款不足的部份。
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國民年金只是一種手段，而非利民的目的。2008 年國民年金法案的執行與總統大選、
立委選舉同一年，農保的脫勾抗議活動也巧妙的將農保脫離國保，國民黨和民進黨為 爭取選票所揹負的福利政見，反倒使得國民年金法案成為福利性不足的福利政策。