危機管理與災害防救之相關研究

一、 危機管理的概念與相關研究

危 機 的 概 念 可 以 回 溯 到 古 希臘 時 代 。 ＂crisis＂ 這 個 字 在 希 臘 文 中 即 為＂crimein＂，其意義即為「決定」(to decide)（詹中原，民 82：2）。故危 機是決定性的一刻、關鍵的一刻,是一件事的轉機與惡化的分水嶺,是生死存亡的 關頭,是一段不穩定時間和不穩定狀況,迫切到要人立即做出決定性的變革。危機 不必然是負面,只是前途未卜予相當程度風險。能夠避免潛在危機的人,就是贏家

（詹中原，民 88：14）。

首先就「危機」（crisis）此一構念而言，我們可以發現基本上其採用的是 韋氏大字典之意義（Webster＇s definition）認為「危機是事件轉機與惡化間 的轉捩點」（turning point of better or worse）。因此無論是實務界或知識界 論及危機時，通常均有下列三項基本共識：

（一）價值中立性—危機的產生，可能會帶來整個事件更佳之結局，但亦 可能造成更惡劣之下場；其決定關鍵即在決策者危機管理之能力。因此。所謂災 難（disaster, catastrophe or hazard）是危機管理不當兒產生的負面的結果。

按南加州大學危機管理教授皮達克（William Petak）之主張，風險（risk）的 構念應與危機區分，所謂風險則是危機轉變成災難之可能性（probability）。

（二）時間持續性—按危機管理專家芬可（Steven Fink）之「危機發展階 段論」所主張，任何一項危機之產生必經過潛伏期（prodromal crisis）、爆發 期（acute crisis）、延續期（chronic crisis）及解決期（crisis resolution）

四個階段，沒有一項危機是絕然突發，而又遽然終止的。因此針對危機，政府部 門應強調的是「管理」的能力，包括危機管理政策之擬定，執行方案之發展等。

而強調臨時性或反應性（ad hoc and reactive）的「緊急事件處理」（emergency control）技術雖然亦應重視，但在觀念上必須澄清其只是危機管理全部課題的 一部份，亦即是芬可「危機發展階段論」中爆發期之階段性任務。

（三）責任及自由度（responsibility and freedom）—由於危機的價值 中立性及時間持續性，管理危機則成為決策者的「責任」。主政者不應以「危機 為偶發」，作為推諉責任之藉口。同時，由於危機的時間延續性，決策者回應危 機的措施，不能只採被動及消極的態度；而事實上要備有多項選案，而在處理危 機時，有選擇因應方案之「自由」（詹中原，民 79：1-2）。

韋氏字典又把危機解釋成「生死存亡的關頭」。危機是一段不穩定的時間和 不穩定的狀況，迫使要人做出決定性的變革。如果革新，局勢不是會惡化，就是 會有轉機，兩者的機率通常各佔一半，然而決定大局的還是當事人。凡能預測危 機做好打算、把危機視為轉機的人，和會未卜先知事業及人生轉機、精打細算的 人，一定比任令危機來襲，措手不及的人，更會利用機會，開創機運。一般人總 認為危機是負面的，事實上卻不然。危機只是因為前途未卜，令人覺得具有相當 程度的風險而已。(詹中原，民 93：5)

直到二十世的 60 年代，戰略理論家才開始把危機視為國際事務中的一項獨 立分類。國際政治與戰略學上的危機指的是國家政府面對的極度危險狀況，它通 常都包括有以下四種特質：

(一) 國家內外環境劇烈改變。

(二) 對國家基本價值或高度優先目標的威脅；諸如威脅國家領土完整、主 權獨立、生存繁榮及大部分人口的安危等。

(三) 這種狀況可能伴隨或導致軍事衝突（或內部動亂）的高度可能性，這 個衝突團體可能來自內亂或外患。

(四) 對外在的威脅，在決策上只容許有限的反應時間（Michael Brecher, 1978：6）。

在致力於瞭解為何有些危機導致戰爭，而有些危機則得以和平解決前，對於 各家有關於危機之定義，首先亦須有一認識：

（一）倫敦國際戰略研究學會(IISS)的第一任會長布克安(Alastair Buchan) 說：「危機通常暗示一種故意的挑戰和一種故意的反應，雙方都希望能改變歷史 的方向以有利於他們……。」（Buchan, 1979：159）

（二）賀曼(Charles F. Hermann)認為：「危機是一種含有下述三種特點的 狀況：1.威脅決策單位的高度優先目標；2.在情況轉變之前能用的反應時間有 限；3.對決策單位而言，危機乃是未曾意料而倉促爆發造成的一種意外驚訝。」

（Hermann, 1969：29）

（三）摩爾斯(Edward L. Morse)認為：「危機是突然出現一種情況，要求一 個國家或多個國家必須在相當短的時間內做成一個政策選擇，此種情況要求在彼 此不相容，而都具有高度的價值目標之間做一選擇。」（Morse, 1973：6）

（四）史奈德(Glenn H. Snyder)與狄辛(Paul Diesing)認為：「國際危機是 兩個或多個主權國家政府之間的一連串互動，而這些國家正陷於嚴重衝突之中，

雖尚未發生實際戰爭，但已含有相信戰爭有極高度發生機率的認知。」（Synder and Deising, 1977：6）

（五）貝爾(Coral Bell)認為「危機」一詞原意只代表轉捩點或決定性時刻 而已，但也許可界定為：「危機是一段時間。在這段時間之內，某種關係中的衝

突會升高到足以威脅改變那種關係的程度。」（Buchan, 1979：159）

（六）楊格(Oran Young)則以為：「危機是一種打亂體系或部分體系運作的 情境，進一言，危機是對於體系內變數一種急遽與突然變化的狀況。」（Young, 1967：10）

（七）陶意志(Karl W. Deutsch)認為：「國際危機應有四種特性：1.危機包 括一個重要的轉捩點在內；2.必須做某種決定；3.至少有一方面的主要價值受到 威脅；4.以突發的緊急事變而必須在時間壓力下做決定者為限（Deutsch, 1982：

15）。

（八）布里哲(Michael Brecher)以為：「危機是一種情況，它具有下列四種 充分與必要的性質：1.內外環境的激烈改變；2.對基本價值的威脅；3.可能伴隨 或導致軍事衝突的高度可能性；4.對外在威脅只有有限的反應時間。」（Michael Brecher, 1978：6）

（九）傑克森(Robert Jackson)認為：「危機是發生於一個系統的事件或一 連串事件，它必須符合下列條件：

1. 危機必須與人們要求政府具備的責任有關，在自由民主國家通常包括下 列最低程度的責任：(1)外來對於主權和利益的挑戰；(2)恢復或避免失 去憲法的秩序；(3)避免與減少人民生命財產的損失。

2. 危機使政策制定者認識決策的做成是在時間的限制之下。

3. 無法預期未來，即使能預期也是一般性的，無法針對特殊的事件。」

（Jackson, 1976：211）

（十）威納(Anthony J. Wiener)和卡恩(Herman Kahn)兩位學者合著的危機 和軍備管制(

Crisis and Arms Control

1962）：

1.危機經常是一種連續性開發的事件和行動的轉捩點；

2.危機是一種情勢，須參與國高度的心智活動和計畫行動；

3.危機威脅捲入國家的目標和目的；

4.危機的最重要後果將成為當事國未來的另一種危機；

5.危機是事件的轉捩點，會產生一組新環境；

6.危機是一個時期，其評價情勢及肆應措施不確定性增加；

7.危機是一個時期或情勢，其間之控制力或影響力減少；

8.危機的特徵是緊急，經常造成行為者之間的壓力和焦慮；

9.危機是一種情境，可視為參與者的情報特別缺乏；

10.危機增加時間的壓力；

11.危機改變參與國之間的關係；

12.危機增加行為者之間的緊張，特別是在政治危機之中。

（十一）包查特（T. C. Pauchant）與密特羅夫（I. I. Mitroff）(1992) 認為危機係指一件實質影響整體系統、威脅基本假定、自我主觀意識(its subjective sense of self)、及現存核心目標的分裂事件。

（十二）貝林斯（R. S. Billings）、密爾本（T. W. Milburn）、沙曼（M.

L. Schaalman）(1980)提出「危機認知模型」(如圖 1-2),其認定的過程如下：

(1)確認引起危機的事件和覺察問題的存在，即現實存在的狀況與理想狀況間的 差異；(2)定義問題為危機:就可能損失的價值、損失的可能性、時間的壓力等。

至 1980 年代後，「危機管理」（Crisis Management）則是組織與管理領域討 論的重要議題。簡而言之，危機管理是組織為了避免或減輕危機所引起的損失傷 害，而針對危機情境所從事長期性的因應策略與管理措施。茲舉數位學者論點，

分說明之：

1 海耶士（Hayes,1985）認為，危機管理是一種適應性的管理與控制過程，係 由五大管理步驟組成：（1）環境的監測、（2）環境問題瞭解、（3）找尋可用 的行動方案、（4）評估各行動方案的可能結果，以及（5）將行動方案排定 計畫並予辦理。

2 芬克（Fink,1986）將危機管理簡單的界定為，任何為防止危機發生、為消 除危機產生的風險與疑慮，所為之應變準備措施即是危機管理，危機管理程 序包括：危機的預測、擬定危機應變計畫、發現危機、隔絕危機、處理危機 等五項。

3 雷米（Ram＇ee,1987a）認為，針對危機發展的特性，而能讓危機處理小組 的作用確實發揮者，即是危機管理，不同的危機發展階段，所應為之管理措 施包括：（1）危機發生前應做好環境偵察；（2）資訊溝通管道；（3）預擬對 策。

綜合言之，危機一旦發生，則應由危機小組接手，進行處理並防杜危機的影 響範圍擴大。危機發生後，不但要針對危機的成因予以處理，事後還針對危機處 理過程加以檢討，發現管理缺失加以修正，並擬妥應變計畫，為下一次危機發生 時做好萬全準備。而危機管理是一種有計畫、連續動態的管理過程，機關組織針 對潛在或當前危機，於事前、事中、事後所採取一連串的因應措施；其目的性在 危機的急迫、威脅與不確性，危機發展階段進行預測、計畫、檢討和調整，務期 有效預防危機、處理危機、消弭危機於無形。

二、 危機管理與災害防救

危機的認知沒有邊界，他會衝擊企業、非營利組織、政府機關、禮拜堂、公 共事業，以致於家庭；也會在吾人不注意時在生活中造成危害或疾病，如果個人 花時間去了解，危機的效應通常可以被減低，危機與特定組織之間關係的活動，

吾人也可以藉由事先的準備，評估危機之後可能造成的未來問題而加以防範，避 免將危機的範圍減到最小（Barton, 1993）。

然而，就危機管理而言，與災害防救在意涵上是否有異同之處呢？一般而 言，危機定義為「在無預警的情況下,突然爆發,帶給人民生命、財產嚴重損失, 迫使決策者須於短時間內做成決策,採取行動以降低損失的事件」。它與緊急事件

然而，就危機管理而言，與災害防救在意涵上是否有異同之處呢？一般而 言，危機定義為「在無預警的情況下,突然爆發,帶給人民生命、財產嚴重損失, 迫使決策者須於短時間內做成決策,採取行動以降低損失的事件」。它與緊急事件