第一章 緒 論 ... 3
第一節 研究緣起 ... 3
第二節 研究動機 ... 5
第三節 研究目的 ... 7
第四節 研究問題 ... 7
第五節 研究方法與架構 ... 9
第六節 研究內容與限制 ... 13
第二章 文獻檢閱 ... 14
第一節 危機管理與災害防救之相關研究... 14
第二節 公部門知識管理運用之相關研究... 31
第三節 當前國內外災害防救知識管理之相關研究. 34
第三章 相關理論基礎與分析架構 ... 48
第一節 知識管理之意涵 ... 48
第二節 災害防救之組織體系 ... 49
第三節 災害之相關種類 ... 58
第四節 災害情境下不同管理功能探討 ... 59
第五節 災害防救階段之分析 ... 67
第四章 研究設計 ... 73
第一節 研究資料之界定與選擇 ... 73
第二節 知識管理評估標準 ... 75
第三節 研究資料之分類 ... 77
第五章 網站內容分析... 83
第一節 網站內容現況評估... 83
第二節 網站內容統計分析... 100
第六章 結論與建議... 107
第一節 研究結論... 107
第二節 後續研究建議... 110
附錄 網站內容資料分類... 112
參考文獻... 429
第一章 緒 論
第一節 研究緣起
身處後工業時代，人類生活最大挑戰之一便是面臨高度的不確定性。由於意 識形態與文化的衝突、全球化之風險擴散、高度工業化與本位分工、科技發展的 負面效應、天然災害與大地反撲、媒體渲染及管理疏失等因素之交錯影響，使得 人們必須正視一個事實，「風險時代」的來臨，我國從土石流事件、層出不窮之 飛安問題、921 地震、阿里山森林小火車事件到 SARS 危機，一再顯示危機的出 現恐已成為生活的常態，政府最大的挑戰已不是承平管理，而是面對不確定性的 管理，我們必須正視危機管理已是國家社會追求永續發展的必備常態管理，過去 視危機議題僅為政府救災之技術層次，今實有必要嚴肅將其視為一專門知識。 隨著無形資產重要性的日增與資訊科技發展的突飛猛進，知識的可管理性大 增，使得知識成為競爭之利器，以資訊及經驗為運作要素之傳統組織，不得不正 視建立知識管理體系之重要。現代化政府必須是排除意識形態、偏見、有限經驗、 低產值資訊、邁向以知識管理為行政重心之知識型組織。 「科技防災」是進步的災害防救觀念，但科技畢竟是廣義知識體系的一環， 「科技始終來自於人性」，人類對真理、事實的發現（Know what），來龍去脈的 暸解（Know why）及應用（Know how），决定了科技的應用；此外，在災害防救 實務過程中，尚有災民心理因素、人際互動因素、組織協同管理等因素所蘊涵之 社會互動知識，有必要將「科技防災」觀念提升至「知識防災」境界，故如何將 知識管理觀念引進我國災害防救體系應有其重要性與急迫性。2005 年一月十八日到廿二日，在日本兵庫縣神戶舉行的「聯合國世界減災 峰會」（WCDR），有 150 餘個國家及 NGO 代表參加；大會結束後，並共同發表一決
議「兵庫宣言」（Hyogo Declaration），代表本世紀第一個全球治理的里程碑。 如同一九九七年「京都議定書」效應，我國雖非締約國，但在國際社會有遵守的 重要性。然國內對此會議之低關注度及其全程議題均透露出台灣面臨全球治理之 重要警訊，值得注意。 全球治理是二十一世紀的國際社會特性，無論是歐盟所代表的全球區域主 義、WTO、東協十加一、泛美洲經濟共同體快速成型，都代表各國政策與國際接 軌的必要性；反之，國際社會之邊緣化也正象徵政府無效治理的警訊。「兵庫宣 言」對台灣之提示意義即於此。 繼 1995 年第一屆聯合國減災橫濱會議提出「橫濱茦略計畫書」（Yokohama Strategy and Plan），「兵庫宣言」將是下個十年，全球各國危機處理的行動綱 領。其重大決議內容包括：（一）2015 年前風險傾向國家必須訂定目標導向之減 災計劃，各國提撥至少目前支付於救災經費之百分之十，用於減災預防工作。（二） 建立全球及區域危機「指標」；（三）以社會風險認知及教育為基礎，推動自主性 防災社區，建立全球連結性減災文化；（四）強化區域及國際間之雙邊及多邊合 作，並落實資訊分享共用機制；（五）按太平洋海嘯預警系統（PEWS）為本，六 個月內進行初步評估，五年內完成印度洋海嘯預警系統；（六）跨國政府災難治 理知識及執行能力建構（詹中原，2005）。 而此次聯合國世界減災峰會之會議資料中亦有關於各國知識防災計畫之引 介，值得做為我國參考仿效之對象，而「兵庫宣言」之內容更可做為我國發展危 機處理之行動綱領，期能與世界防救災管理趨勢進行連結。 一般而言，危機管理的執行，通常是強調組織、企業，或是政府在面對危機 情境時所進行的管理策略。這樣的危機管理主體，通常指涉的較為單一化，亦即 對於危機管理的進行，某組織、企業，或政府單位通常具有絕對的主導權。然而，
在全球治理的時代中，由於治理結構的轉變、超國家權力的出現、各國執行公共 政策難以具有絕對的主導權。在這種情形下，危機管理又該如何進行呢？舉凡電 腦系統的千禧年危機、九一一恐怖事件攻擊，以及最近一兩年的 SARS 疫情等， 皆面臨了這樣的挑戰。 因此一方面，在國內政府近幾年遭遇如九二一大地震、八掌溪事件、象神颱 風等重大災害事件，在所謂的危機處理上並不完善，政府與學者的檢討多關注在 重大災害應變體系沒有建置完全、指揮體系未能發揮其最大功能。在此情況下， 政府重大災害應變體系，應該具有可適用範圍廣泛、具有標準之組織單元、具彈 性機動性與實用性、需與其他單位整合協調、需有充分的訓練、需有足夠的裝備 等特質。另一方面，在全球危機管理概念之下，災害防救的意涵同時被擴充了。 面對全球防救災體系的逐漸形成，我國又該如何自處？ 上述的各點無不呈現了災害防救知識管理的重要性。我們相信透過有效的危 機知識管理的建立，將有助於我國危機管理體系的整合與協調之進行，提升防救 災之回應能力，因此，無論是災害防救的知識創造、知識儲存、知識分享，或知 識應用等各層面，皆為我國在災害防救上應當加強之處。是故，針對上述國內外 情勢的演變，吾人必須以新的方式，對於災害防救的知識體系，進行完整的規劃 與管理。
第二節 研究動機
近年來，台灣地區的災害不斷，從九二一大地震、象神颱風、敏都利颱風、 到日前的納坦颱風等災情，常可見到氣象局受到風災事前預測不準、事中路徑掌 握失據，震災無法有效預測等責難，而消防署或行政院災害防救委員會，也常受 到救災不力的批評。為何這樣的情況會不斷的發生呢？學者陳亮全（民 89）指 出，我國防災體系自民國 83 年成立以來，收到一定程度的效果，也歷經了多次災害的挑戰，吸收了許多經驗；然而，此一運作體系也有部分的缺失，例如工作 重疊或互相推諉、各機關之間的聯繫或溝通不良等，皆為有待改善之處。若要改 善國內防災體系及其運作，則掌握各類問題的癥結所在，成為當前的要務。近年 來，國內許多專家學者也紛紛投入此一領域，例如學者陳亮全（民 90、91）探 討國內的社區防救災體系；張寬勇、施邦築、熊光華（民 91）等人分析重大天 然災害防救業務計畫之強化等。此外，國家災害防救科技中心亦有許多的人力物 力資源投入相關的研究。 進一步探討政府近年的政策主軸，也陸續推出了一些與知識經濟相關的會議 或方案，例如經建會在民國 89 年召開的「全國知識經濟發展會議」、行政院在民 國 90 年舉辦的「知識經濟發展方案」等，皆反映出了「知識經濟」對於當代社 會的重要性，也間接點出了「知識管理」的活動，不僅在企業部門，對於政府部 門來說，也是日漸重要的工作。行政院研考會也以「知識型政府」為施政的目標 之一，然而，究竟何謂知識管理呢？其對災害防救的意義又為何呢？ 民國 68 年，在政府與民間共同出資合作之下，成立了「財團法人資訊工業 策進會」，歷經二十餘年的發展，在政府政策及各項計畫支持，以及與產學研等 相關單位共同努力推動之，2003 年我國資通訊產業產值已超過 640 億美元，資 訊應用水準也名列世界前茅。資策會在其中扮演了重要的角色，具體而言，資策 會本身具有研發資訊軟硬體之能力、協助建構資訊產業及知識經濟發展之基礎與 環境建設、推動全國各界資訊科技之應用、研發及引進前瞻創新之資訊技術、培 育資訊產業及知識經濟所需之技術與管理人才。舉凡種種，莫不與知識管理的各 個重要階段與要素相連結，對資訊產業注入了莫大的效益。同樣的，在災害防救 或危機管理的領域，是否亦能有效的創新、整合相關知識、並且有效的來加以儲 存或分享，形成了本研究的重要動機來源。
第三節 研究目的
知識應用研究的目的主要在瞭解公部門和私部門的決策過程中，如何應用科 學和專業的知識，來改善決策品質及行政績效。當然就公共政策及危機管理的研 究者而言，所關注的是政府部門危機相關決策制定與知識之間的互動關係。知識 應用研究受到重視，主要的發展背景可溯及三 O 年代，美國經濟大恐慌的時期。 由於當時經濟之不景氣，造成社會問題百病叢生。為了有效因應危機，於 1939 年社會科學家林德（Robert Lynd）在普林斯頓大學發表了一系列針眨時事之講 演，這連串演講的標題即是「知識之功能何在?」（Knowledge for What?）在演 講中林德一再呼籲應該使用所有可能的方法以獲得知識，進而應用知識克服危 機。當然，此處呼籲的對象除了社會大眾外，最主要的就是政府部門，也就是政 府制定政策的能力。 本研究認為現代政府應該責無旁貸的推動知識管理，透過知識管理，將政府 在災害防救上的知識予以累積、傳承、擴散、應用、整合、創新，將會有效的提 昇我國災害防救之績效，並有助於順利達成防災、救災、減災等各項目標。 綜合言之，本研究期能以資策會之於資訊工業產業界所發揮的知識整合平台 為自許，希望在政府、企業、民間組織的現代風險管理、災害防救的工作上，達 成下列各項主要的目標： 1. 彙整世界主要先進國家關於災害防救之前瞻新知識； 2. 分析、評估各國防救災新知識之內容； 3. 結合資源、擴大國際合作，縮短各界防救災知識上的差距。第四節 研究問題
本計畫結合了知識管理與災害防救兩個構面，並以知識管理主要階段階段（包含有階段一—知識創新、彙集與結合；階段二—知識儲存與分享；階段三— 知識運用、評估與修正），以及災害防救的兩個部分—災害預防以及災害救治， 綜合整理本計畫的各項主要議題。如下表所示：
表 1-1 本計畫各議題一覽表
災害防救 知識管理 災害預防（不同災害種類） （舒緩期、準備期） 災害救治（不同災害種類） （反應期、回復期）第 一 年 計 畫 要 點
階段一：
知識創新、
知識彙集
與結合
一、文獻分析、各國網站搜尋較新 的災害預防方式 二、網站內容分析—析探各主要先 進國家災害預防之新知識 三、引介各國災害預防相關模型、 技術或分析架構。 一、文獻分析、各國網站搜尋較新的 災害救治方式 二、網站內容分析—析探各主要先進 國家災害救治之新知識 三、引介各國災害救治相關模型、技 術或分析架構。第 二 年 計 畫 要 點
階段二：
知識儲存、
知識分享
一、擬定、分析災害預防計畫或 手冊的重要原則 二、針對民眾、政府的災害預防 知識的傳播管道進行分析、比 較及規劃（如研討會、座談會、 文宣等） 一、擬定、分析災害處理計畫或手冊 的重要原則 二、針對民眾、政府的災害救治知識 的傳播管道進行分析、比較及規劃 （如研討會、座談會、文宣等）階段三：
知識運用、
知識評估
與修正
一、分析、評估政府災害預防的 知識體系 二、評估、修定防災知識分享的 管道，及政府災害預防知識不 足之處 一、分析、評估政府災害救治的知識 體系 二、評估、修定救災知識分享的管 道，及政府災害預防知識不足之 處。 資料來源：本研究自製 根據前文之分析，本計畫第一年度主要的問題包含如下： 1. 目前世界先進國家的防救災新知識為何？ 2. 根據有效知識的評估標準，這些防救災新知識具有的效用、價值為何？ 3. 如何有效的彙整、儲存各國防救災新知識？第五節 研究方法與架構
一、研究方法
(一)文獻分析 文獻檢閱1 （literature review）是針對某個研究主題，就目前學術界的成 果加以探究（朱浤源等，民 88：95）。此種研究方法可以幫助我們瞭解過去、重 建過去、解釋現在、及推測將來以助研究的進行（葉至誠、葉立誠，民 88）。文 獻探討是一種最基本的研究方法。藉由蒐集過去中外書籍、期刊、論文及報章雜 誌等文獻加以整理以做為接下來本研究所進行的理論基礎，藉由彙整這些第二手 1 文獻回顧至少有九個基本目的：1.讓讀者熟悉既存研究中有關的發展程度進展如何；2.提供新 研究者一個思考；3.可以提供對不同理論性的立場說明的概念架構；4.對一個行為或社會現象的 可能解釋與發展；5.辨識概念間前提假設關係；6.理解並學習他人如何界定與衡量關鍵概念；7. 辨識其他研究者的資訊來源以供回溯；8.進而批判與改進既存研究；9.發掘新研究與其他研究相 連與印證（盧建旭，民 85：179-180）。資料，也可以瞭解目前對於「危機管理」這個議題，當前研究的現況，有助於本 研究接下來的進行。 (二)網站內容分析 Neuman（1994: 262-3）指出研究者在許多的研究領域應用了內容分析例如 個人特徵研究、性別研究、廣告訊息的主題等。其進一步表示，內容分析法在研 究問題的三個種類當中，相當的有用。其一，問題指涉了大量的文本；其二，主 題需從遠距（at a distance）研究；其三，內容分析可以揭示文本（text）之 下的訊息，而此訊息是難以觀察其因果關係的。 隨著資訊科技的發達，網際網路的資料日益豐富，而取材自網路資料的研究 方法，無論在時空或其他面向上，都成為一種重要突破。例如網路問卷、網路遠 距面談等。網際網路的資料成為研究者的資料來源之一，尤其目前網路搜尋引擎 的使用，也可當作資料的母體或抽樣架構。因此，本研究以網路內容分析為方法， 主要著眼點在於本研究的研究問題，亦即災害防救新知識在網路上的資料龐大、 需從遠距研究，以及可以揭示某種訊息，深化了採取內容分析法的必要性。 本研究透過知名的網路搜尋引擎「google」及「yahoo」兩個系統，以關鍵 字搜尋相關的「資料」（information）。內容分析包含了一些重要內涵，例如測 量的問題。不可諱言，網路上的一些資料（data）或資訊（information）與「知 識」（Knowledge）仍有一段落差。面對此一問題，本研究將以知識衡量的指標2 ， 進一步衡量網站資料上關於災害防救新知識的可靠性與準確性。
二、研究分析架構
2Mommers 及 Den Herik（1999）指出知識有五個標準，分別是真實性（truth）、適當性（narrow justification）、信度（reliability）、一致性（consistency）、結合性（coherence），第四章中將有進
綜合言之，本研究的架構如下圖所示，首先基於研究緣起產生研究動機，確 立研究目的，其次進行災害防救資料的蒐集與災害防救網站內容分析，藉由書面 文獻與網站資料的整理，以及有效知識之衡量，將整合國內外重要防救災創新知 識，並從組織面、災害種類面、功能面，及災害階段面，以初步建構「災害及危 機知識管理系統」（CMIS）的危機管理知識資料庫，並完成結論與建議。 本年度研究計畫的重點在於對於現有的文獻、網站資料進行蒐集整理，以擷 取其知識要點的工作，從知識管理的角度而言，是屬於知識匯集之步驟。 如同前節所言，本研究是透過知名的網路搜尋引擎「google」及「yahoo」 兩個系統，以關鍵字搜尋相關的「資料」（information）。由於充斥於網站上的 資料品質與數量參差不齊，使得資料無法為人所有效地利用，因此面對大量的資 訊或資料，如何將有價值的部分彙整起來，以供未來使用，是建構知識資料庫所 必須面對的重要課題之一。
根據 Litbowitz & Beckman(1998)的定義，所謂「知識庫」是指組織內以電 腦化或者是在線上，儲存某一個領域相關知識、經驗、文件、以及專業技能 （Expertise）等，將這些知識加以整合、過濾、索引、分類等加工與擷取的過 程，最後將其存在知識庫之中。而本研究所建構的知識庫，所包含的四個構面， 是根據詹中原（1999），在其《危機管理》一書中，對於災害防救知識所做組織、 種類、功能、與階段等四個面項之分類，對於由文獻、網路所匯集的資訊與資料 進行歸納與整理。 歸納而言，本研究架構與流程圖如下圖所示：
圖 1-1 本計畫之研究架構與流程圖 資料來源：本研究自製 結論與建議 文獻探討：災害防 救資料(data)蒐集 災害防救網站 內容分析 災害防救知識 創新與結合 確立研究主題與目的 災害防救 種類面向 災害防救 功能面向 災害防救 階段面向 災害防救 組織面向 建構初步危機管理知識資料庫 研究緣起與動機
第六節 研究內容與限制
本研究一運用知識管理探討政府風險治理之研究案，主要的研究目的為提出 一個知識分享平台，以利日後災害防救知識之分享與應用。本期計畫的重點在於 建構災害防救之知識庫，在蒐集現有文獻資料外，並利用網路內容分析之方式進 行，然而由於網路資料繁雜眾多，為求研究資料品質之考量，對於搜尋網路資料， 本研究所採取的搜尋方式，雖有效地獲取品質較佳且在數量上可以處理之資料， 然在此搜尋方式之下，仍可能有部分網站災害防救資料無法納入至本研究討論 中，為本研究之最大限制。關於此項研究限制，有待本研究將來繼續發展，以獲 得改善。第二章 文獻檢閱
第一節 危機管理與災害防救之相關研究
一、 危機管理的概念與相關研究
危 機 的 概 念 可 以 回 溯 到 古 希臘 時 代 。 ＂crisis＂ 這 個 字 在 希 臘 文 中 即 為＂crimein＂，其意義即為「決定」(to decide)（詹中原，民 82：2）。故危 機是決定性的一刻、關鍵的一刻,是一件事的轉機與惡化的分水嶺,是生死存亡的 關頭,是一段不穩定時間和不穩定狀況,迫切到要人立即做出決定性的變革。危機 不必然是負面,只是前途未卜予相當程度風險。能夠避免潛在危機的人,就是贏家 （詹中原，民 88：14）。 首先就「危機」（crisis）此一構念而言，我們可以發現基本上其採用的是 韋氏大字典之意義（Webster＇s definition）認為「危機是事件轉機與惡化間 的轉捩點」（turning point of better or worse）。因此無論是實務界或知識界 論及危機時，通常均有下列三項基本共識：（一）價值中立性—危機的產生，可能會帶來整個事件更佳之結局，但亦 可能造成更惡劣之下場；其決定關鍵即在決策者危機管理之能力。因此。所謂災 難（disaster, catastrophe or hazard）是危機管理不當兒產生的負面的結果。 按南加州大學危機管理教授皮達克（William Petak）之主張，風險（risk）的 構念應與危機區分，所謂風險則是危機轉變成災難之可能性（probability）。 （二）時間持續性—按危機管理專家芬可（Steven Fink）之「危機發展階 段論」所主張，任何一項危機之產生必經過潛伏期（prodromal crisis）、爆發 期（acute crisis）、延續期（chronic crisis）及解決期（crisis resolution）
四個階段，沒有一項危機是絕然突發，而又遽然終止的。因此針對危機，政府部 門應強調的是「管理」的能力，包括危機管理政策之擬定，執行方案之發展等。 而強調臨時性或反應性（ad hoc and reactive）的「緊急事件處理」（emergency control）技術雖然亦應重視，但在觀念上必須澄清其只是危機管理全部課題的 一部份，亦即是芬可「危機發展階段論」中爆發期之階段性任務。
（三）責任及自由度（responsibility and freedom）—由於危機的價值 中立性及時間持續性，管理危機則成為決策者的「責任」。主政者不應以「危機 為偶發」，作為推諉責任之藉口。同時，由於危機的時間延續性，決策者回應危 機的措施，不能只採被動及消極的態度；而事實上要備有多項選案，而在處理危 機時，有選擇因應方案之「自由」（詹中原，民 79：1-2）。 韋氏字典又把危機解釋成「生死存亡的關頭」。危機是一段不穩定的時間和 不穩定的狀況，迫使要人做出決定性的變革。如果革新，局勢不是會惡化，就是 會有轉機，兩者的機率通常各佔一半，然而決定大局的還是當事人。凡能預測危 機做好打算、把危機視為轉機的人，和會未卜先知事業及人生轉機、精打細算的 人，一定比任令危機來襲，措手不及的人，更會利用機會，開創機運。一般人總 認為危機是負面的，事實上卻不然。危機只是因為前途未卜，令人覺得具有相當 程度的風險而已。(詹中原，民 93：5) 直到二十世的 60 年代，戰略理論家才開始把危機視為國際事務中的一項獨 立分類。國際政治與戰略學上的危機指的是國家政府面對的極度危險狀況，它通 常都包括有以下四種特質： (一) 國家內外環境劇烈改變。 (二) 對國家基本價值或高度優先目標的威脅；諸如威脅國家領土完整、主 權獨立、生存繁榮及大部分人口的安危等。
(三) 這種狀況可能伴隨或導致軍事衝突（或內部動亂）的高度可能性，這 個衝突團體可能來自內亂或外患。 (四) 對外在的威脅，在決策上只容許有限的反應時間（Michael Brecher, 1978：6）。 在致力於瞭解為何有些危機導致戰爭，而有些危機則得以和平解決前，對於 各家有關於危機之定義，首先亦須有一認識： （一）倫敦國際戰略研究學會(IISS)的第一任會長布克安(Alastair Buchan) 說：「危機通常暗示一種故意的挑戰和一種故意的反應，雙方都希望能改變歷史 的方向以有利於他們……。」（Buchan, 1979：159） （二）賀曼(Charles F. Hermann)認為：「危機是一種含有下述三種特點的 狀況：1.威脅決策單位的高度優先目標；2.在情況轉變之前能用的反應時間有 限；3.對決策單位而言，危機乃是未曾意料而倉促爆發造成的一種意外驚訝。」 （Hermann, 1969：29） （三）摩爾斯(Edward L. Morse)認為：「危機是突然出現一種情況，要求一 個國家或多個國家必須在相當短的時間內做成一個政策選擇，此種情況要求在彼 此不相容，而都具有高度的價值目標之間做一選擇。」（Morse, 1973：6）
（四）史奈德(Glenn H. Snyder)與狄辛(Paul Diesing)認為：「國際危機是 兩個或多個主權國家政府之間的一連串互動，而這些國家正陷於嚴重衝突之中， 雖尚未發生實際戰爭，但已含有相信戰爭有極高度發生機率的認知。」（Synder and Deising, 1977：6）
（五）貝爾(Coral Bell)認為「危機」一詞原意只代表轉捩點或決定性時刻 而已，但也許可界定為：「危機是一段時間。在這段時間之內，某種關係中的衝
突會升高到足以威脅改變那種關係的程度。」（Buchan, 1979：159） （六）楊格(Oran Young)則以為：「危機是一種打亂體系或部分體系運作的 情境，進一言，危機是對於體系內變數一種急遽與突然變化的狀況。」（Young, 1967：10） （七）陶意志(Karl W. Deutsch)認為：「國際危機應有四種特性：1.危機包 括一個重要的轉捩點在內；2.必須做某種決定；3.至少有一方面的主要價值受到 威脅；4.以突發的緊急事變而必須在時間壓力下做決定者為限（Deutsch, 1982： 15）。 （八）布里哲(Michael Brecher)以為：「危機是一種情況，它具有下列四種 充分與必要的性質：1.內外環境的激烈改變；2.對基本價值的威脅；3.可能伴隨 或導致軍事衝突的高度可能性；4.對外在威脅只有有限的反應時間。」（Michael Brecher, 1978：6） （九）傑克森(Robert Jackson)認為：「危機是發生於一個系統的事件或一 連串事件，它必須符合下列條件： 1. 危機必須與人們要求政府具備的責任有關，在自由民主國家通常包括下 列最低程度的責任：(1)外來對於主權和利益的挑戰；(2)恢復或避免失 去憲法的秩序；(3)避免與減少人民生命財產的損失。 2. 危機使政策制定者認識決策的做成是在時間的限制之下。 3. 無法預期未來，即使能預期也是一般性的，無法針對特殊的事件。」 （Jackson, 1976：211）
（十）威納(Anthony J. Wiener)和卡恩(Herman Kahn)兩位學者合著的危機 和軍備管制(Crisis and Arms Control)中指出危機的十二面向（Wiener and Kahn,
1962）： 1.危機經常是一種連續性開發的事件和行動的轉捩點； 2.危機是一種情勢，須參與國高度的心智活動和計畫行動； 3.危機威脅捲入國家的目標和目的； 4.危機的最重要後果將成為當事國未來的另一種危機； 5.危機是事件的轉捩點，會產生一組新環境； 6.危機是一個時期，其評價情勢及肆應措施不確定性增加； 7.危機是一個時期或情勢，其間之控制力或影響力減少； 8.危機的特徵是緊急，經常造成行為者之間的壓力和焦慮； 9.危機是一種情境，可視為參與者的情報特別缺乏； 10.危機增加時間的壓力； 11.危機改變參與國之間的關係； 12.危機增加行為者之間的緊張，特別是在政治危機之中。 （十一）包查特（T. C. Pauchant）與密特羅夫（I. I. Mitroff）(1992) 認為危機係指一件實質影響整體系統、威脅基本假定、自我主觀意識(its subjective sense of self)、及現存核心目標的分裂事件。
（十二）貝林斯（R. S. Billings）、密爾本（T. W. Milburn）、沙曼（M. L. Schaalman）(1980)提出「危機認知模型」(如圖 1-2),其認定的過程如下： (1)確認引起危機的事件和覺察問題的存在，即現實存在的狀況與理想狀況間的 差異；(2)定義問題為危機:就可能損失的價值、損失的可能性、時間的壓力等。 至 1980 年代後，「危機管理」（Crisis Management）則是組織與管理領域討 論的重要議題。簡而言之，危機管理是組織為了避免或減輕危機所引起的損失傷 害，而針對危機情境所從事長期性的因應策略與管理措施。茲舉數位學者論點，
分說明之： 1 海耶士（Hayes,1985）認為，危機管理是一種適應性的管理與控制過程，係 由五大管理步驟組成：（1）環境的監測、（2）環境問題瞭解、（3）找尋可用 的行動方案、（4）評估各行動方案的可能結果，以及（5）將行動方案排定 計畫並予辦理。 2 芬克（Fink,1986）將危機管理簡單的界定為，任何為防止危機發生、為消 除危機產生的風險與疑慮，所為之應變準備措施即是危機管理，危機管理程 序包括：危機的預測、擬定危機應變計畫、發現危機、隔絕危機、處理危機 等五項。 3 雷米（Ram＇ee,1987a）認為，針對危機發展的特性，而能讓危機處理小組 的作用確實發揮者，即是危機管理，不同的危機發展階段，所應為之管理措 施包括：（1）危機發生前應做好環境偵察；（2）資訊溝通管道；（3）預擬對 策。 綜合言之，危機一旦發生，則應由危機小組接手，進行處理並防杜危機的影 響範圍擴大。危機發生後，不但要針對危機的成因予以處理，事後還針對危機處 理過程加以檢討，發現管理缺失加以修正，並擬妥應變計畫，為下一次危機發生 時做好萬全準備。而危機管理是一種有計畫、連續動態的管理過程，機關組織針 對潛在或當前危機，於事前、事中、事後所採取一連串的因應措施；其目的性在 危機的急迫、威脅與不確性，危機發展階段進行預測、計畫、檢討和調整，務期 有效預防危機、處理危機、消弭危機於無形。
二、 危機管理與災害防救
危機的認知沒有邊界，他會衝擊企業、非營利組織、政府機關、禮拜堂、公 共事業，以致於家庭；也會在吾人不注意時在生活中造成危害或疾病，如果個人 花時間去了解，危機的效應通常可以被減低，危機與特定組織之間關係的活動， 吾人也可以藉由事先的準備，評估危機之後可能造成的未來問題而加以防範，避 免將危機的範圍減到最小（Barton, 1993）。 然而，就危機管理而言，與災害防救在意涵上是否有異同之處呢？一般而 言，危機定義為「在無預警的情況下,突然爆發,帶給人民生命、財產嚴重損失, 迫使決策者須於短時間內做成決策,採取行動以降低損失的事件」。它與緊急事件 (emergency)、危險(hazard)、風險(risk)、事件(incident)、事故(accident)、 衝突(conflict) 、災難或災害(disaster)等在層次上有所差別,屬性上亦各具特 色,因應防制之道有所共通與殊異,深值注意（詹中原，民 88：15-16）。 (1)「緊急事件」是指突然、意外發生,須立刻處理的事件,強調帶給人相當 大的驚訝及事先無預警性,是危機的一環,多隱喻危機的爆發期而言。 (2)「危險」是對人類及其所看重者的威脅,著重事件爆發前對人民心理造成 的不安和恐懼。 (3)「風險」指某項技術或活動在經過一段時間後產生特定影響的機率,著重 災難發生或然率的探討。 (4)「事件」是附隨於某一整個系統之次級系統、成分或單位的分裂情事, 尚屬局部影響及衝擊。而「事故」則指實質影響整個系統、整個組織或 整個事業之意外或偶發事件。 (5)「衝突」指象徵系統的結構已因遭受衝擊而告分裂支解,惟未臻挑戰其 基 本假定之時段及局面,旦未達實質性危害 (6)「災難」或「災害」意謂突然而至的大災禍,是問題的潛伏、紓緩、準備期,問題未妥適處理或紓解所造成的後果。 根據上述的討論，可以圖 2-1 作為說明： 圖 2-1 危機意涵解析圖 參考資料：修訂自 Gray（1982） 就學理應用上可區分為災難/災害管理（Disaster Management）、風險管理 （Risk Management）、及危機管理（Crisis Management），這些理論探討的是個 人或組織，面臨或可能面臨急迫而又關係成敗之重大事件，採取適當適當行動， 加以化解、控制或消除，以減少損失或不利影響之過程。 美國將災害、災難之大小分級，共區分為三級（省政府消防處，民86）： 第一級（level 1 emergency）：任何不可預期之事件發生，它能被單一部 門普通有效資源所處理，而這一般有效資源，也許包含其他縣市部門例 行性勤務運作能力。 第二級（level 2 emergency）：任何不可預期之事件發生，它必須由兩個 或以上縣市單位動員超過平時例行勤務能力，或其他機關立即反應支援 方足以應付。這種災害須要個人、裝備或資源的合作努力及執行，而這 些均可能被要求超過日常例行性工作，甚至全體總員。 第三級（level 3 emergency）：任何大型異常事故發生，它必須運用市所有 單位和資源或整合動員市級單位及其他機構，才足以控制處理災情。 災害種類包括風災、震災、水災、疫災、旱災與重大火災、核災等，而各種 災害事故將帶來不同效應的損害類型。災難事故發生所帶來之傷害，視災害之種 災難 問題 衝突 危機 轉捩點、決定性的一刻 轉機
類性質，對人類、社會、國家將帶來不同程度的影響，且傷害的程度與政府有關 部門及一般民眾對災害的重視與否，有相當大的差異，詳如表一-3：各種災害可 能影響之層面與程度。 表 2-1 各種災害可能影響之層面與程度 影響層面 影響程度 生命方面 死亡 受傷 失蹤 災民救濟、救助 經濟方面 有形損失（產力） 無形損失（失業） 直接損失 間接損失 政治方面 社會秩序（效率、能力） 政治衝擊（泛政治化） 社會方面 民心 物價 治安 個人心靈撞擊 資料來源：參考省政府消防處(民 86)彙整 有鑑於災害所可能帶來的包含生命、經濟、政治，與社會等各方面重大影響 與損失，必須要對災害進行有系統之管理。綜合言之，本研究界定危機管理之範 圍較風險管理與災難/災害管理來得廣，而危機管理之相關概念，亦發展的較為 完整。因此，在具體進行風險管理、災害防救時，關於危機管理的學理運用，是
可作為重要的參考依據的。
三、現今國外災難及減災研究的趨勢與進展
國際減災策略(International Strategy for Disaster Reduction,
ISDR)2005 年第二屆世界減災峰會報告書（Living with Risk─A global review of disaster reduction initiatives）指出，在早期的災難及減災研究中，除 了以自然科學中的地球及物理力量為主要的主題之外，流行病學以及對公眾健康 的關注，也使相關公共利益的風險結果議題備受重視。過去面臨自然現象的威脅 時，社會總是習於找尋保護資產及權力相關的物質要素，同時不斷探索並改良新 的保護措施，此外工程學的研究亦應用於發展更多保護建築及基本設施的方法。 而隨著社會科學這個更適合探究災難的學術領域的興起，災害研究已逐漸擴 展為研究在不同威脅情境下的人類行為。此外，由於災難往往造成社會成本的增 加，在這種成本無法循環的情況之下，災難相關的成本和利益經濟分析則顯得更 為要緊。同時，科技的革新增加了獲取資訊的管道，同時有助於經驗的交流；在 過去的三十年間，各種與災難風險管理相關的多元專業活動的擴展也使得應用性 的研究受到重視。國際減災策略(International Strategy for Disaster Reduction, ISDR)也在其報告中指出，成功的減災及災難需要下列研究構成要 素：與災難事件相關的廣泛性知識；災難發生的可能性及其衝擊；相關的社會、 經濟和環境。 因此，科技及研究網絡則扮演了將研究分析傳達給相關政策制定者和實務工 作的重要角色，同時也鼓勵相關工作者和經常因應災難的民眾建立關係，如此便 可從中擷取實務經驗。當知識和經驗呈現多元發展時，問題及分析也就越趨專業 複雜，因此減災的全球研究便因而產生，以將各種不同學科的研究興趣、語言及 方法相結合。
上述現象造成國家當局決定設立一個有架構、跨部門並包含各種學科的國家 研究議程。相關工作可能由國家中某個特別的學術研究領域來推動，例如伊朗的 地震工程學，或透過形成專業興趣的整體來推動，如英國的土木工程協會 (Institute of Civil Engineering)。在國際的系絡下，國家學術研究機構或跨 國科學聯盟往往會擁有具影響力的關係，在社會較關注具影響力的組織的情況 下，便可促進各界在智能或物質方面的投資。 雖然以多元學科研究災害及風險的方式被廣為接受，但建立共同的概念和目 標仍是重要的議題。最近提出建立數種概念架構和方法論途徑的觀點已備受國際 和各學科領域關注，儘管此做法可能會導致更多的意見討論，但建立共同的概念 架構後，可協助組織、引導或監控在減災研究中所投入的制度或專業等研究相關 要素，以增加研究的效率和效能。 國際減災策略(ISDR)、聯合國開發計畫暑(UNDP)與其他相關組織合作在 2003~2004 年建立一個用以理解、引導並監控減災的架構，便是上述觀點的關鍵 例證，其目標在於透過共同接受的概念及方法論來提倡並增加合適且有效的減災 實務，同時也透過電子會議進行全球專業的討論和制度性的對話。 另外，資料是研究及決策不可或缺的，這些資訊亦是增進災難研究的要素， 並可協助永續減災政策的形成；同時也預期不久的將來這些資訊分類、收集的途 徑可以促使更多蒐集地區經驗及觀點之災難資料庫的建立。 另一個當代減災研究的領域則是研究災難影響的社會學，研究重心在於了解 脆弱性的多元面向及易受災的脆弱團體，而這些研究亦與社會正義、平等以及社 會安全和永續家園有關的權利議題息息相關。國際減災策略(ISDR)指出，社會上 的弱勢團體、女性及貧窮人口等皆易於因災難事件而遭遇更大的損失，現今許多 研究即針對這種情況進行文件整理及分析，而研究動機即在於倡導更有效且平等
的災難管理實務。 而由上述研究觀點所延伸，另一減災研究的重點便是全球化政策與災難脆弱 性的關係，此研究重心在於全球經濟及貿易實務對於增加人類災難脆弱性的負面 影響。 這些議題已對政府減災政策及實務產生高度的影響，亦顯示當代的減災研究 已遠遠超出過去傳統上研究天然災害相關物理力量的範圍。
四、各國災難管理相關研究
傳統的災難與減災的相關研究是由特定研究興趣及領域的專業學科進行，而 過去十年間則呈現了多元的學科領域皆涉入災難相關研究的現象。相較於過去研 究重心在於物質財產、災難情況等物理面向，近年來則開始關注因應風險及災難 的人類行為面向。 世界各國中，除了美國和日本早有關於減災研究方面整合的國家研究議程之 外，很少其他具有整合的國家性減災研究的例子。然而因為各國意識到災難對社 會造成的損失日趨嚴重，便紛紛開始設立研究機構。下列各國的個案可闡明各國 皆致力於持續提供關注的焦點，同時也鼓勵更多將研究結果進行制度化的交流及 即時的應用。而下列的例子也證明國家在促進研究的過程中，涵蓋了社會中的不 同部門並鼓勵不同研究領域間的廣泛對話。 (一)美國 美國在 1972~1974 年進行第一次的國家天然災害評估，在當時這是項創新的 機制，相關資源包括各學術領域災難研究者以及科技實務專業技術等。此項機制 的進行是因認知到揭示災難風險的本質應視為國家研究議程，同時應致力於發展 更有效的方法以進行風險管理並減少其他可避免的災難發生的可能性。第二次的國家評估則在 1997~1999 年進行，其關注焦點在情境的多元性以及 因各地區社會、經濟及環境因素等脆弱性不同造成的當代風險要素的動態本質。 有超過 250 位學術專家及實務工作者致力於更新並列出未來 10~20 年的研究目 標，結論揭示應從事減災發展的廣泛性調查。 (二)日本 日本經常受到天然災難的侵襲，因此其減災研究相關組織為數不少。雖然在 行政上這些研究組織的編制不在國家預算內，但位於筑波縣(Tsukuba)的國家地 球科學及災難預防研究機構(National Research Institute for Earth Science and Disaster Prevention,NIED)和公共事務研究機構(Public Works Research Institute,PERI)則為國家層級的災難研究代表機構。 NIED 致力於透過有效並可靠的科技發展以創造安全環境，其設計主持了調 查災難發生相關系絡的的研究計畫；而為了回應國內外關注的議題，NIED 亦研 究地球環境外來的變遷並加強預測因變遷而引發的潛在災難，此研究相關領域包 括各種天然災害，其中以地震相關研究最為卓越。 PERI 的主要任務為提供科技的協助並傳遞工程學科技的相關研究結果，其 研究焦點在於新材料物質的研發、創新建設方法，同時研究加強建設因應風險的 措施。 日本亦有許多大學附有減災研究機構，其中兩個具代表性的研究機構分別為 京都減災研究機構(Kyoto University＇s Disaster Prevention Research Institute,DPRI)及東京大學地震研究機構(Tokyo University＇s Earthquake Research Institute,ERI)。
地震、火山爆發、山崩、洪水及風災等，同時人為和社會相關因素亦在研究範圍 內。
ERI 主要研究領域為地震和火山並致力於尋找減低相關風險的方法，其為日 本地震研究最具權威性的代表機構。
The Disaster Reduction Alliance(DRA)是國家研究網絡，會員包括許多國 際知名災難相關組織，其使命為整合並動員相關知識及研究資源，同時其會員經 常在各項災難研究相關事項上進行合作，此合作聯盟並以資訊和研究中心為目 標，以改善世界的減災情況。
(三)中國
在中國，減災研究為 1998~2001 年執行的中國國家減災計畫(Chinese National Disaster Reduction Plan)中的重要部份，國家研究議程則在 National Academy of Sciences 之下運作，為此設立了國家災難管理中心(National Disaster Management Center)以促進知識的移轉並使其應用於政策和實務。為 克服減災研究可能僅由個別學術專業進行探究且片斷不完全的情形，國家科學、 工程學、健康等相關領域學會皆在國家研究議程中扮演重要角色；同時，國家科 學基金會及以相關議題為使命的基金會，如環境議題、氣候變遷或當代國家發展 議題等基金會皆可提供其知識和財務資源，以將其個別任務與社會中更廣泛的減 災研究與實務相連結。 (四)印度 印度正從事一項改善風險管理相關資訊內容及資訊可及性的計畫，印度災難 管理最高權力委員會(The government of India＇s High Powered Committee on Disaster Management)計畫發展一個天然災害知識網絡，這個災難資源網絡
（Indian Disaster Resource Network, IDRN）將作為完整建立網絡前的前導， 用以儲存、管理並傳遞資訊，同時連結並促進從事災難管理的政府部門、研究機 構、大學、社區組織、個人之間的互動及同步的對話。此系統預設為累積經驗的 知識庫，並借用網路的優點應用於遠距教學，透過纳入圖書館及其他資源的連 結，數位服務將可提供更廣泛的連結途徑至全球資料庫、訓練資料及早期預警系 統，同時更預期未來有更多的技術、學術及專業機構連結進入這完整的專業網絡。
五、國內災害防救相關研究
民國八十三年一月十七日，美國洛杉磯發生大地震,造成當地重大生命財產 損失。政府為應付此類災難，便效法美、日等先進國家，由內政部研擬「天然災 害防救方案」草案，並於八十三年四月二十六日華航名古屋空難後，將其修正為 「災害防救方案」。而民國八十八年九二一大地震之後，政府為提升我國災害防 救能力並建立防救災體系，通過災害防救法，取代過去之災害防救方案，提供一 套災害防救體系與運作方式的正式法律規範，奠定我國危機管理的基礎。災害防 救方案與之後的災害防救法，是我國近年來首次針對災害防救所建立的法令規 章，在運作與執行上，自有許多可檢討與改進的部分，也成為了我國學術研究的 主要對象之一。以陳亮全（1998）針對防災專責機構的研究為例,自從災害防救 方案頒行以來，中央到地方成立四個層級的防災體系，各層級會報亦已開始運 作，較長期性與計畫性的防救災工作也開始展開。但過去幾年來的風災、土石流 或是空難等一連事故緊急應變的挑戰，仍呈現出現行的災害防救方案與防救災體 系，尚有不少急待改善與強化之處，因此應否成立災害防專責機構便是其中十分 重要的課題。在未設立專責機構的情況下，國內現行防救災體系的運作，雖已對 平時及災時的防救工作責任單位及人員有所規範，但其實際事務或緊急應變的執 行（含召集人、指揮官以及其他消防或其他災害主管機關之事務）皆由兼職或臨 時編組人員性質人員，以及非專責機構的固定人員負責，而使得防救災工作大打折扣。此研究基於國內災害防救工作的真實狀況，從災害防救所必須具有的功能 之分析，來探討國內中央層級防救災專責機構的組成及其分工。由於災害防救相 關功能涉及之範圍十分廣泛、複雜，若是由一個專責機構完全負責，則此機構之 組織將十分龐大，基於專責機構之設置將不增加員額、經費之原則，同時欲在較 短時間內建構執行災害防救各階段之功能，該研究認為，雖然有災害防救方案的 運作，但仍應將防救災架構予以功能及組織上的調整與強化，建立一救災專責機 構，以解決防救災體系面臨的問題。 而綜觀過去類似之研究，國內災害防救相關的趨勢可整理如下： (一)就研究目的而言： 經由文獻檢閱與整理，由於九二一大地震與其後多次嚴重風災的影響，從研 究目的而言，近年來大多為瞭解地震與颱風所衍生的相關防救災議題，如吳光雄 （民 86）《我國災害防救體系之研究－以社子島防颱執行過程為例》、黃志能（民 91）《台灣地區災害防救之探討－以花蓮縣處理桃芝颱風災害防救為例》、梁杏絹 （民 89）《我國緊急應變體系整建之研究－以九二一地震為例》、謝清泉（民 90） 《災害因應法制問題之研究》等。然而防救災工作項目，除地震與颱風等天災之 外，尚包含許多種類，如大規模交通意外、科技災害、人為災難或是戰爭等，而 這些災難，也存在著本質上的差異。因此，本研究為提供相關知識，也將對此類 災害，進行知識的蒐集與彙整。 (二)就研究設計而言： 其次，就研究方法而言，過去之防救災研究，多採研究方法中的個案研究法， 針對不同情境下的災難案例進行比較、分析研究。一般來說，個案研究法，有以 下之優點(張紹勳，民 90，p20)：
1.質化的個案研究法研究法可幫助研究者明白所研究事件的整個過程，同時掌握 事物的複雜本質。 2.質化的個案研究法較適合過去少有人研究過或無堅強理論的研究問題。 3.個案研究法較適合迅速變化的研究領域。 4.研究者可在自然而非操弄的環境下瞭解現況，並可從實務的觀察中衍生理論。 而由於我國剛通過災害防救法，針對該法運作之後的研究尚在起步階段，並 無深厚的研究結果或是堅強理論出現，因此採用質化的個案研究法，可幫助研究 者理解整個防救災過程的詳細內容，得到相關結論並作為之後研究的基礎。而本 研究之目的旨在進行危機管理中的知識管理，研究者必須針對所蒐集的資料、資 訊，透過理解的過程，對其進行解釋與判斷，從其中擷取出知識。因此，內容分 析法對網站的內容資訊進行詮釋、篩選，揭示文本之下的訊息，將其轉化為知識 的過程，亦可達成質化研究方法中掌握事物複雜本質與發展新知識的優點。但質 化的個案研究法，也有以下的缺點： 1.大多數的個案研究法，均是在事件發生後，才由研究者訪問當事人並蒐集當時 的相關文件，其限制就是人的記憶常會有遺忘、扭曲、失真的現象(張紹 勳，民 90，p25)。 2.個案研究法是由研究者根據所知的理論去做證據的串連，因此個案研究法易受 到研究者本身的研究旨趣、專業限制、詮釋能力等因素的影響。 3.質化研究法由於無法隨機化，因此只能建立個例性知識，而無法建立通則性知 識。 (三)就研究結果而言： 而就研究範圍與相關結果而言，綜觀過去之研究，我國災害管理仍有以下缺 失：
1.在組織面向上：災害防救法中所規範的災害防救組織，與美、日等先進國家相 比，仍然不夠健全，多數仍依賴消防體系，也受到政府官僚體制缺點的拘束， 難以於災害發生時真正發揮效用。 2.在整體的防災計畫上：我國防災計畫的制訂為各個相關單位，但其核定又為臨 時成立之災害防救會報，不利於長期的防災規劃。 3.在相關的法律規範上：雖然我國已有災害防救法，但仍缺乏相關子法，使防救 組織之主體及其權限的行使模糊不清。 4.在防災工作的運作整合上：我國防災體系分為三級，但各單位、層級之間，仍 然缺乏實際之互動與模式與經驗，也並未落實將民間資源納入防災體系的目 標。 5.在資源方面：我國雖依災害防救法成立相關部門，但仍缺乏相關財務與預算的 規定。
第二節 公部門知識管理運用之相關研究
近年來，「知識」儼然成為經濟成長及國家提升競爭力之主要驅動力。民國 八十五年歐洲「經濟合作開發組織」首度發表「知識經濟報告」，認為以知識為 本之經濟即將改變全球經濟發展型態。我國於同時期亦積極研擬相關政策，行政 院於民國八十九年八月卅日第 2696 次院會通過「知識經濟發展方案」，並於九十 三年頒佈「加強行政院所屬各機關研發創新實施要點」，要求各機關首長應運用 知識管理方法積極推動研發創新工作。因此，以下將進一步探討知識管理應用於 我國公部門的現況與限制為何。一、公部門運用知識管理的背景與現況
整體而言，知識管理是指有計畫與系統性地建立、分享、應用與更新知識， 以 提 升 組 織 的 效 能 與 成 本 效 益 （ Wiig, 1997; Davenport & Prusak, 1998;Applehans, et al., 1999; 郭昱瑩，2002）。像過去公部門中許多管理改革如全 面品質管理、目標管理或策略規劃一樣，知識管理也在被導入我國政府部門的一 開始就受到相當的重視。除了行政院的統一規定外，許多機關包括立法院（顧敏、 郭憲鐘，民 92）、工研院（陳幸雄、洪立瑜、魏克儒，民 92）、國立自然科學博 物館（周明，民 91），以及警察機關（簡吉照，民 91）等，更宣稱已著手進行知 識管理的工作。 以公務人力發展中心與高雄市政府公教人力資源發展中心為例，兩機關都認 為為了提升組織競爭優勢，在組織管理的各個面向上都應具體實踐知識管理。在 做法方面，兩機關都是從流程再造開始，先做好導入之事管理的前提要件，消除 員工不必要的抗拒心理，然後才正式推動知識管理。公務人力中心先從業務減量 開始，消除人力不足的問題後才開始推動；高雄市政府公教人力資源發展中心在 推動知識管理之前，則先進行內部組織變革（部門調整－教輔研三合一制），推 衍出一套標準作業程序，然後把知識管理文化帶進組織中。由於對知識管理的重 視，兩中心都指派專人或專門小組負責推動與執行：公務人力發展中心成立了知 識管理暨流程再造專案小組負責推動，而高雄市政府公教人力資源發展中心則是 由專人（主任特別助理）負責推動(張榮發，民 91：p155-156)。 而根據問卷研究調查，我國政府部門（行政院三十六個直屬機關、台灣地區 二十三個縣市政府，以及高雄市政府、台北市政府）的知識管理在短時間內就為 中央政府及縣市政府機關普遍認可。超過 65%的機關知識管理負責人已將知識管 理訂為三年內的優先管理改革，55%指出其所屬機關的人員彼此之間已建立知識 分享與交流的習慣，60%的機關中，人員會主動安排並參與知識性的活動，更有 80%以上的機關知識管理負責人回答其機關中的人員會主動提供所有的知識給需 要的同事，進行工作知識的傳遞。此外，在科技面向方面，幾乎所有的機關知識 管理負責人所屬的機關都已建立專屬的內部網路來進行資訊溝通，網際網路的運
國政府部門的知識管理仍處於初期發展階段，問卷研究調查結果也發現我國公部 門的知識管理與過去行政改革的程序缺乏彈性，偏重紙上作業的情況相比（GAO, 1993），各機關的知識管理並未被強迫使用統一的制式程序。各機關中負責推動 知識管理的單位不但包括傳統的計畫單位，資訊單位的角色也很吃重。此外，一 成左右的機關另行指定特定的知識管理團隊負責相關事宜，更有超過三成以上的 機 關 計 畫 仿 效 企 業 設 置 知 識 長 一 職 來 統 籌 知 識 管 理 的 相 關 工 作 ( 黃 朝 盟 p157-158)。
二、公部門運用知識管理的限制
在過去，各種行政改革運動在落實至公部門機關時，往往都會遭遇到困難與 限制，而知識管理亦不例外。首先，根據張榮發的研究，在推動知識管理時遇到 的主要困難都是在人員的這個面向上，不管是人力短缺、知識系統操作或是或是 天性使然。這是由於近年來，各機關推行人力精簡政策，若同時進行知識管理， 組織成員會有業務增加的疑慮與壓力（張榮發，民 91：p133）。其次，大多數機 關對於人員的績效評估標準並未涵蓋知識管理方面的表現，也僅有極少數機關會 實質地鼓勵組織人員進行知識分享與交流。第三，由於世界性政府電子化的趨 勢，多數行政機關都已大力投資於資訊科技的建置，但在快速進行資訊科技升級 的同時，機關的領導階層卻似乎未同時考慮人力升級的投資。第四，在問卷研究 調查中發現，受訪者認為「缺乏時間與資源來進行知識分享」是推動知識管理時 最大的困難。機關的高層主管雖有意願進行知識管理，但顯示的投入程度與承諾 仍偏低。各機關對於知識管理的宣傳推廣活動頻率甚低，花費於知識管理的工作 經費也不到機關總支出的 1%（黃朝盟）。第三節 當前國內外災害防救知識管理之相關研究
一、國外災害防救知識管理相關研究
聯合國國際減災策略組織(International Strategy for Disaster
Reduction, ISDR)在其報告中指出，有效的災難風險管理，有賴於所有利害關係 人能獲取相關的消息和情報並據此做出決策。因此，資訊的交換和便利可及的交 流管道成為重要的關鍵：資料對於進行中的研究、國家計畫、災難監控以及風險 評估皆為不可或缺的要素，因此減災各面向的基礎便是資訊的普及和一致。資訊 可描述情境、提供參考資料並提供接近資源的途徑，同時也建立許多有效的關 係。現代通訊的快速發展可協助經驗的紀錄及宣傳、專業知識的傳達並對決策過 程有所貢獻。 將資訊管理的新發展與已建立的傳統方法加以整合，可使人們對災害和風險 有更深的了解，同時資訊也可透過公共察覺方案加以宣傳，對災難減緩體系和早 期預警系統的建立皆有所幫助。 ISDR 在其報告中繼續闡述當今資訊管理技術在防救災工作上所能發揮的優 勢。減災議題與大眾的關注和官方的政策息息相關。由於資訊的快速擴散流通， 使得資訊的使用和需求的範圍大為擴張，對此議題有興趣的群眾、教育機構以及 組織、社群的資訊使用者數量增加，同時相關的網站、網絡、專業以及有關各種 學問的的交換頻率也大量提升。此外，除了上述這些交換資訊的管理，其他交流 方法也逐漸產生，以傳遞與災難風險相關的研究和新活動、新方案的訊息。在Ｉ ＳＤＲ的支持之下下，以網路為基礎的電子會議以及論壇已經有不少成功的案 例。
害風險呈現及分析的決策支援工具；其他形式的資訊傳遞則提供了相關知識工 程、管理技術及認知科學的新觀點，而許多這類性質工具的普及也提升了地區的 決策、計畫選擇能力以及實施遠距會議或教育的機會。總而言之，ISDR 認為， 先進的資訊管理科技促進了更快速的資訊交流，並對防救災工作有正面的助益。 雖然資訊科技的發展有著上述的功能，但在實際的知識管理應用與發展上， 仍有某些限制： 1.資訊數量的龐大造成真正有意義的訊息難以有效傳達，使用者往往會發現比 過去更難取得有效並正確的資訊，事實上，欲達成有效的資訊運用，關鍵在於 系統性的資料蒐集並得以提供使用者所需的即時訊息。 2.現今越來越多的資訊提供者採用複雜的電子通訊方法，造成許多潛在的資訊 使用者被排除在外，女性比起男性通常較少使用電腦的機會和管道；而放眼全 球，不同地區使用電腦的機會和管道亦有所不同。 3.許多機構仰賴電子交流的方式以滿足自己內部的需求，使得一般易於受到災害 威脅的大眾無法取得所需資訊。同時由國家機構、國際、科技組織、學術單位 以及 NGO 等提供過剩的相關資訊，造成資訊超載的現象，因此個別的組織紛紛 發展獨自的資訊系統，以獲取組織真正需要的資訊。 基於上述原因，雖然災害及過去災難的相關資訊是可以散佈或複製的，但通 常它們是斷續且相互矛盾的；資訊可信度和品質不佳的現象也常常發生，使得資 訊不足以因應危機管理的動態本質。有時，這些不適當之處會因為安全服務或其 他政府責任，而對關於社會潛在威脅的資訊接受敏感度有所影響，這個現象比起 現代科技的限制更容易阻礙有效獲取即時資訊的管道。於是，儘管有許多組織皆 從事減災相關活動，但卻沒有一個共通的知識基礎系統，以提供便利而有效的資 訊獲取途徑，因此重要的數據資料散佈在世界各地，受災經驗也往往只能受限保 存於個別地區。
而運用資訊科技進行知識管理的另一項困難，就是資料效度的問題。許多地 區通常沒有基本的數據資料或根本沒有一致的資料庫，因此就算以個人為基礎， 準確的資訊也往往因為沒有進行通則化的處理或無法反映廣泛的情境而無法獲 得。 為了擴展觀察風險的觀點和經驗，目前對於可供全球參考之災難事件的需求 越來越大，而這更需要各界致力於改善災難及風險資料庫在時間或空間上的公共 可及性。儘管資料庫資訊的連結已受到重視，仍缺少整合或多元分析比較。 在許多領域中，資料的運用和收集仍有幾項主要的限制，其中一項是普遍性 的缺少，包括時間和空間相關一致的資料，而在貧窮國家中，這種資料的差距更 是明顯，資料的品質因缺少關於資料收集、歸檔、儲存、分析及傳達的方法或標 準議定程序而參差不齊，使得有效的比較分析就難以取得。 目前各國皆在發展將減災的資訊制度化的方法，而每個國家需要的資訊不 同，注重的面向也有所不同，以下的個案將闡述各國在發展資訊計畫上所面臨的 挑戰，同時對發展策略性國家災難風險管理計畫而言，改善災害風險資訊是首先 必須完成的任務： （一）美國 災害管理創始計畫是美國電子化政府三個創始計畫之一之一。它建構了 DisasterHelp.gov這個網站，以提供美國公民一個可以查詢災害準備與災害回應 相關資訊的單一窗口。該網站同時也收集美國各防救災組織的災害管理措施 (disaster management operations)，將「最佳方式」能透過這個網站散播出去， 並簡化獲取服務的途徑。為了達成這個目標，該創始計畫包含了兩個主要元素： 1. 公眾入口網站：該網站提供美國民眾一個獲取災害管理資訊與服務的單一入
口網站，美國民眾可以透過這個網站，迅速地獲得政府與各部門所提供的災 害管理服務與相關資訊。
理相關服務與資訊的網路空間。透過各災害管理部門之間的資訊與服務分 享，他們可以迅速地對災難回應並預作準備。這個資訊入口網站不僅只提供 第一線災難回應機關相關的資訊與服務，更可以透過網路，將這些資訊傳遞 給第二線的災難管理組織。 該創始計畫著重於三個重要的內容： 1. 第一線災害回應部門之間的溝通與協調合作。 2. 提供超過四百萬個災害管理組織相關資訊與服務的能力。 3. 提供可幫助各組織進行災害預防、準備、回應、減輕與回復工作的相關計畫 與方式。 這個計畫增進了各部門之間的互動與合作，也讓各個部門可以對災害管理相 關領域的資訊與服務有更多的瞭解，與更方便的服務取得方式。而除了增進災害 防救組織之間的資訊互動與合作之外，它更可以提供美國民眾一個取的災害防救 資訊與服務的單一管道，不論是政府部門、私人部門或是任何的非營利組織。 該計畫的重點除了提供上述的服務之外，更重要的是它也可以透過公私協力 提供民眾服務的方式，達成降低政府運作成本與提高政府績效的現代治理理念。 （二）南非
南非 Cape Town 大學的永續家園減災計畫(Disaster Mitigation for Sustainable Livelihoods Programme, DiMP )研發出一套可以監測、定位及分 析南非當地災難事故的資訊管理系統(MANDISA)，此計畫是由美國國際災難救援 署(Office for Foreign Disaster Assistance, OFDA) /美國國際開發署(United States Agency for International Development, USAID)及英國國際發展部 (Department for International Development, DFID)所共同出資，其目標在於 創造一套可以提供災難的危險、易發生災害地區、發展趨勢相關文件資訊的系 統，並透過資訊的整合協助決策。過去小災難事件的資訊都是片斷的或甚至不存 在，因為這樣的事件往往會被忽略。再者，這些災難事件的相關資訊常被分散保 存於不同的政府部門，因此要找到一致的資料是很困難的。現今認為小事件被對 邊緣化的社區有不平衡的影響，所以一致的資訊在特定的事件上是非常重要的。 而在 1999~2000 年間，組織人員發現有超過 12 件的災害相關資料群在 Cape Town
大學遺失了，其中包含 10000 筆的災害紀錄，而在此期間只有 20~30 筆資訊是被 官方所正式發布的。 現行的研究觀察發現除了兩個電子資訊來源，其他的資訊多為紙本形式，如 此不一致的資訊來源更增加建立災難資訊系統的困難度，亦使得整合的減災計畫 無法實現。現行已蒐集的資料保存於一個資料庫並可透過公共網站與 GIS 科技連 結。
從 2001 年開始，MANDISA 已開始整理 1990~1999 年發生於 Cape Town 的災 難事件，並將這些資訊以圖表及照片等方式呈現，使用者可在網路上對此資料庫 提出問題，同時提供更多關於災難趨勢、地點及模式等相關資訊。 而在不久的將來，此系統可協助市政計畫者及居民以策略性方式思考災難風 險，不論是犯罪、公共健康、交通意外或其他形式的風險皆被視為是維護人類安 全的重要面向。資訊獲取途徑的改善，將創造更多立即為大眾接受的災難概念。 (二)中國
中國的國家減災計畫(National Disaster Reduction Plan, NDRP)的目標在 建立一套供全國使用的資訊系統。此系統增強政府部門及機構的資訊分享、運輸 科技及相關實務工作的推行。1997 年政府成立了中國國家天然災害減災中心 (China National Center for Natural Disaster Reduction, CNCNDR )，將其 作為國家資訊系統中心，提供議會、行政部門及各政府委員會相關服務，並將中 央政府與各省市連結。其使命在透過資訊系統合併從衛星偵測得到的資料，同時 進行災害資訊管理，並透過專業技術建立評估和支持決策系統的基礎，以提供官 員廣泛的資訊、專業服務與技術指導，促進危機管理方面更有效的決策。此外， CNCNDR 也被預期成為提供減災相關專業訓練及社會教育的主要單位。 中國為對各類自然災害進行資訊管理，並建立專業決策支援機構，提高政府
災害管理的效率，於 2002 年四月成立了國家減災中心，負責中國災害管理資訊 的管理、傳遞、技術支援、基礎研究與政策諮詢的工作。透過災害資訊的收集與 分析、對災害現場的緊急救援和災情的快速評估，與借助衛星遙感等先進技術手 段，進行災害分析和科學研究，為災害管理部門提供決策參考，為中國的綜合減 災事業提供技術支援。以下為該部門的主要業務： 1.資訊管理： (1)負責收集處理國內外各類災害資訊，為災害管理部門提供及時、可靠的災害 資訊服務。 (2)針對國內重大災害事件或階段性災情，建立災情會商制度。 (3)制定全國災害資訊收集、管理、發佈的標準及相關技術規範，建設全國災害 資料庫，研究開發全國災害資訊管理系統，促進全國災害資訊的業務化、自動化 管理。 2.災害應急： (1)現場救援：民政部在自然災害發生的第一時間，會及時啟動應急回應機制， 並迅速向災區下派了現場救災工作組。 (2)應急回應：為確保自然災害發生後緊急救援工作的效率，該部門進一步規範 了災害應急回應的工作流程。 3. 應急評估：應急回應機制啟動後，國家減災中心的工作人員將進行初步的評 估。同時，國家減災中心還將對地方應急救災工作的開展情況進行評估，並完成 《應急評估報告》。 4.空間減災技術：以遙感影像資料為基礎，遙感和地理資訊系統技術為支撐，進 行圖像和資訊的處理和綜合分析，將遙感災害監測工作納入日常業務，以空間技 術提高減災、災害救助與災後恢復的科學化與現代化。 5. 減災培訓業務：圍繞國家減災救災中心工作，展開災害管理培訓需求的調查 與分析，參與制定國家災害管理人員培訓規劃，承擔災害管理人員的培訓工作 (三)印度
印度的內政事務部（Ministry of Home Affairs）為參加 2005 年 1 月於日 本神戶舉辦之「國際減災峰會」（WCDR），特別進行了「風險減災之知識管理」之 計畫與報告。文件中特別指出：許多人假定知識管理是從具有最好實務與經驗的 人之處獲得知識，將它們分類置於資料庫中，並期望將來可能會是有用的。然而 事實上，所謂的知識管理係指「在正確的地點、正確的時間，取得正確的知識」 （MHA, 2005: 3）。
就印度的減災知識管理計畫而言，係歸屬在印度「國家發展計畫」之一 （Nations Development Programm）。在此計畫中，主要目的即在建立減災知識 管理的網絡與夥伴關係（partnership），例如包含有主要的政府機關、決策者、 災害管理者、及工程領域、建築、設計等不同的專家，透過彼此之間不同資訊的 交換，來進行減災的相關運作。這些交換機制的運作，則是透過實體的互動 （physical interaction）、工作坊（workshops）、經驗性的文件（documentation of experiences），以及網際網路入口站之分享（sharing on World Wild Web Portal）。
下面為三個主要的階段：
1. 創 造 知 識 管 理 的 環 境 （ creating an environment for Knowledge Management）： 此計畫的初步構想是將相關網絡加以連結，並提供一個合作平台。這是一 個促進網絡夥伴互動的電子平台，此系統以動機為基礎（incentive based） 並提供利害關係人各種工具、決策支援系統以及監測系統。 第一階段是連結印度政府所有相關的計畫夥伴，接著將致力於促進各種網 絡的發展，如國家網絡由國家所有的災難管理部門組成，訓練機構網絡由 印度所有的災難管理相關行政訓練機構所組成。
2.災害管理知識網絡的好處（Strengths of Knowledge Networks in Disaster Management）：災害管理的知識網絡，能提供以下的好處：
(1)更好的回應
(2)授權政府各災難管理部門 (3)對資源和服務進行更好的評估
(4)透過整合成為主流發展 (5)有效監控
(6)提倡公平的實務
3.知識入口網站的建置：知識管理的工具（The Knowledge Portal: A tool for knowledge management）： 印度政府的知識管理的初步計畫為入口網站，用以促進網絡成員在知識面 向上的合作，使入口網站提供獲取組織知識的工具，同時也透過這個入口 網站促進知識分享。 此入口網站提供知識整合工具及動機基礎工具，如： (1)討論信件區管理人 (2)計畫監測及方法分享工具 (3)會員的內容管理工作空間 (4)強力的搜尋引擎 (5)用以解決問題的論壇 (6)文件管理系統 (7)內建網路電子郵件群組 其他創造網絡會員動機的服務： (1)Gol,災難管理方案監控工具 (2)災難風險管理方案監測工具 (3)NPCBEERM/NPCBAERM 計畫監測工具 (4)緊急聯繫管理系統 (5)地區災難管理計畫資料庫
