災害防救階段之分析

學者指出，多數的研究將重點放在那些明顯的災難上，如交通傳輸系統的重 大意外，諸如齊伯格運輸船沈沒事件、國王地下鐵站大火、查布漢火車意外事件 等。其他的災難分析著重於重大客機墜機及著火意外事件，如英國米德蘭航空墜 機事件。此外，亦有一些研究將重點放在高複雜組織的系統失能現象上，如挑戰 者號太空梭爆炸意外事件。然而，意外事件的調查往往會變調－「是在找個頂罪 的羔羊，而非尋找真正的事發原因」。

對意外事件進行研究調查的動機，亦來自試圖改善災難所帶來的不良影響。

針對災難緊急應變措施及社區應變程序所做的研究，就將其關注的重點放在災難 的防治，及災民的心靈安撫和罪惡感的消彌上。但是，再怎麼樣設計精良的系統，

卻也無法完全避免意外災難事件發生的可能。若研究者僅將其調查重心放在意外 事件的近因上，這將錯失事發的真正原因，這種研究方式僅會增加意外再次發生 的可能性。

誠如 FEMA 首任局長吉弗達所言，危機管理之目標包括處理平時自然和人為 的災難，以及戰時的兵災。他同時認為就總體之觀點來看，危機管理政策不應該 是以單一災難之預防計畫為導向（single hazard program orientation），行政 體系應利用有限的人力資源，綜合考量行政轄區內各種可能產生的危機，而預設 以多目標為導向（multi-hazard objectives）之危機管理政策（詹中原，民 79：

3-4）。

一般而言，危機有如疾病般,是有階段性的發展,可區分為：

（1） 潛伏期(prodromal crisis stage)

（2） 爆發期(acute crisis stage)

（3） 後遺症期(chronic crisis stage)

（4） 解決期(crisis resolution stage)

潛伏期就是警告期,又稱作「事件發生前」的階段,在問題未爆發形成嚴重 的危機時,找出問題點加以處理,這常常成為組織尋求「生機」之成敗的關鍵。

處理潛伏期的危機,不但簡易而且效果最好,也能達到防範未然的效果,就是 預防勝於治療。一旦進入爆發期,就是一般人所認知的危機時期,既然危機已發生, 這階段處理的關鍵在於儘量控制危機,避免危機發展的速度和強度如雪崩一樣決 且強。危機爆發後所隨之而來的是許多的後逍症,是所謂的後道症時期,這段時期 也是恢復、善後、療傷止痛的時期,此時政府部門應分析危機發生的問題點,有些 危機並非突發性,而是醞釀許久、待伺機爆發出的,所以探究危機的肇因癥結,方 能採取適時的補救措施。如果處理得宜危機就解決,倘若補救不足則反致問題的 惡化與蔓延（詹中原，民 88：17-18）。

進一步從公共政策階段的角度來看，「整合性危機管理系統」（IEMS）即是 以多目標途徑為主要考量，其基本假設在於各類型的危機均有共同的危機特性。

因此 FEMA 在運作過程上所提倡的此套系統強調建構一種單一而彈性的運作能 力，能因應各類型之危機（single flexible system capable of adjusting to many kinds of hazards）。IEMS 將危機管理分為以下四大階段的政策規劃及執 行過程（詹中原，民 93）：

（一）紓緩政策（mitigation policy）—此一階段之政策包括規劃足以減輕災難 損害之各種因應措施。危機管理中之紓緩性政策可分為兩種類型（1）結構 性（structural）—例如推動興建水壩防洪計畫、改善鎮暴裝備及技術計 畫等；（2）非結構性（unstructural）—如研擬房屋建築法規增強抗震能 力，訂定災難保險給付規則，規劃土地（或山坡地）使用規則，及改革獎 勵及處罰性稅制誘因（tax incentives and dis-incentives）。

（二）準備政策（preparedness policy）—此類行政策主要是在發展因應危機的 運作能力。其計畫包括（1）設計危機運作計畫，（2）建立危機資訊溝通網 路，（3）建立緊急事件處理中心，（4）設立危機警報系統，（5）緊急事件 處理人員訓練計畫及模擬，（6）資源管理計畫。

（三）回應政策（response policy）—此一階段的政策特色在於強調當危機已無 可避免地轉換成災難時，所應採取之行動。例如（1）醫療救援系統，（2）

緊急事件處理中心之運作，（3）救難及撤離計畫，（4）災民收容，（5）第 二波災難發生可能性預防措施等。

（四）回復政策（recovery policy）—短程回復政策包括重建基本民生支援系統，

例如將水源、電力恢復至最起碼之運轉程度。而就長期回復政策言應重建 交通運輸系統、污染放射物之控制、疾病衛生控制等。

學者努納梅克（Jay Nunamaker）（詹中原，民 88：13-14）將危機發展的三 階段，即危機爆發前階段、危機發生期間及危機解決後等三個階段為探討指標，

然後依此指標來分別規劃各階段所需的管理活動，並建構動態管理模式，此三階 段的內涵分述如下：

(一)危機爆發前(災前)的活動

主要是負責協助組織對危機情境作預期,並在危機發生前即將危機予以消 弭於無形。此階段的活動包括:建立危機計畫系統、危機訓練系統、危機感應系 統等,並成立危機知識庫,負責危機相關情境的草擬及推演。

（二）危機爆發時(災中)的活動及設備

主要在對危機管理小組提供相關的支援,如重要訊息及資源等的提供。此階 段的執行機構大致可分為:

1.危機指揮中心:負責各項指派事宜及處理工作,由決策者及其幕僚、危機 處理小組、危機處理專家等三個單位所組成,即一般學者所稱的「危機管 理小組」。

2.危機情境監測系統:負責對危機的發展狀況作追縱,並向危機指揮中心內 的決策者作報告。

3.危機資源管理系統:負責有關解決危機時所需資源的安置、分配及取得等 任務。

(三)危機解決後(災後)的活動

對組織的執行績效工作評估,並將評估結果作為對目前危機管理過程的修 正參考。此階段的主要任務計有:1.成立評估調查系統,確認危機的成因；2.加速 復原工作的進行；3.繼續推展下一波的危機管理計畫。

綜合上述之探討，本研究將災害防救之重要階段區分為「災害預防」、「減 災」、「救災準備」、「災害救治」，以及「災後回復」等五個重要面向，以下進一 步分別探討各階段重要之內涵。

(一)災害預防：指提供即時避免災害負面影響的活動及將相關環境、科技及生 物災難之發生減至最低的方法。

(二)減災：指採行結構的或非結構的方法以限制天然災害、環境惡化及科技災 害的負面影響。

(三)救災準備(Lerbinger,1997,69-75;李小梅 p.63):本階段主要是在發展、改 進因應危機的運作能力：

1.設計緊急應變計畫：緊急應變計畫應包括行動計畫、溝通計畫、防災演習及確 立基本關係。準備好應付「假如…，則…」的工作是緊急應變計畫的核心，其 權變性與危機的類型、嚴重程度有關，不同的危機類型，嚴重程度，處置方式

也有所不同。

2.早期警報系統：預警能使人們採取不同的預防措施，減少生命財產的損失，例 如窗戶在災害尚未發生前的加板裝釘，家具和其他用品可以先行搬移至較安全 的地方。

3.教育：政府官員努力防止傷亡需要各個團體負責人、社會大眾的合作，政府應 該給予民眾現有計劃與如何準備因應緊急狀況的相關資訊，例如在危機發生 前，使大眾了解社區緊急運作計畫和緊急事務處理單位的合法性，並促使民眾 積極參與計畫之擬定。

4.媒體：大多數組織負責人和政府官員都對媒體採取敬而遠之態度，但緊急處理 計畫之籌備工作不可避免的需要與媒體充分合作，媒體部但提供了一套無價的 網絡對社會大眾施以災前教育，於災害過程中或之後，也提供資訊、忠吿和救 援，減緩災害帶來的衝擊。

5.演練：危機中蘊藏機會，危機中也潛伏危險，緊急應變計畫與演練是轉危為機 的關鍵所在。同時，緊急應變計畫需要持續的訓練與練習，而偽裝災難發生、

模擬情境及角色扮演都是十分有用的技巧，組織成員不但要經常演習，並應將 之視為日常生活的一部份。

(四)災害救治（李小梅 p.63）：此一階段在於災難發生後，立即採取行動以減 低危險，致力拯救生命，使損害減至最低，即所謂「停止出血」：

1.隔離：危機猶如一種傳染病，防止傳染病的流行，要先隔離傳染病人；為了不 讓危機影響別的事物，必須隔絕危機，將日常事務與處理危機的兩組人馬分 開。集體行為研究顯示，人們在劇烈的災禍衝擊後之行為通常是衝動且情緒化 的，對於情況的不確定導致不安全感和無助感，會因個人不知道怎麼應付或該 採取什麼行動而惡化、蔓延。

2.媒體：讓社會大眾知道災難侵襲後該採取的步驟，例如新聞媒體可以告訴民眾 哪條路封閉？哪裡可以得到必需用品？是媒體的責任之ㄧ，而避免新聞媒體惡

意比較、指責所產生之後遺症，是組織應該密切關注的課題。

3.社會控制：為達到此目的，軍隊、警察和國家其他守護單位都必須嚴格的維持 法律和秩序方能奏效。

（五）災後回復（李小梅 p.63）：危機管理的最後階段是「利用現有大量的檸檬 榨檸檬汁」（美諺：檸檬係指不好的事）如果組織正確無誤地執行前述幾個步 驟，未讓危機更形惡化，那麼在本階段則有機會回收部份損失，並且能開始修 補之前的混亂。

努力復原的目的在於穩定災區、確定生命維持系統再運作無虞，讓災區盡速 恢復常態的活動，並避免二次傷害。總之，緊急應變計畫因應和復原需要整個社 區、功力和私人團體的參與，其中政府官員在發展政策和計畫尚有處理危機和災 難的主導權，而對人民生命財產安全應該提供人道服務，並負起最終任務。