當前國內外災害防救知識管理之相關研究. 34

一、國外災害防救知識管理相關研究

聯合國國際減災策略組織(International Strategy for Disaster

Reduction, ISDR)在其報告中指出，有效的災難風險管理，有賴於所有利害關係 人能獲取相關的消息和情報並據此做出決策。因此，資訊的交換和便利可及的交 流管道成為重要的關鍵：資料對於進行中的研究、國家計畫、災難監控以及風險 評估皆為不可或缺的要素，因此減災各面向的基礎便是資訊的普及和一致。資訊 可描述情境、提供參考資料並提供接近資源的途徑，同時也建立許多有效的關 係。現代通訊的快速發展可協助經驗的紀錄及宣傳、專業知識的傳達並對決策過 程有所貢獻。

將資訊管理的新發展與已建立的傳統方法加以整合，可使人們對災害和風險 有更深的了解，同時資訊也可透過公共察覺方案加以宣傳，對災難減緩體系和早 期預警系統的建立皆有所幫助。

ISDR 在其報告中繼續闡述當今資訊管理技術在防救災工作上所能發揮的優 勢。減災議題與大眾的關注和官方的政策息息相關。由於資訊的快速擴散流通，

使得資訊的使用和需求的範圍大為擴張，對此議題有興趣的群眾、教育機構以及 組織、社群的資訊使用者數量增加，同時相關的網站、網絡、專業以及有關各種 學問的的交換頻率也大量提升。此外，除了上述這些交換資訊的管理，其他交流 方法也逐漸產生，以傳遞與災難風險相關的研究和新活動、新方案的訊息。在Ｉ ＳＤＲ的支持之下下，以網路為基礎的電子會議以及論壇已經有不少成功的案 例。

而ＧＩＳ(Geographic Information System)也是一項逐漸被廣為接受的災

害風險呈現及分析的決策支援工具；其他形式的資訊傳遞則提供了相關知識工 程、管理技術及認知科學的新觀點，而許多這類性質工具的普及也提升了地區的 決策、計畫選擇能力以及實施遠距會議或教育的機會。總而言之，ISDR 認為，

先進的資訊管理科技促進了更快速的資訊交流，並對防救災工作有正面的助益。

雖然資訊科技的發展有著上述的功能，但在實際的知識管理應用與發展上，

仍有某些限制：

1.資訊數量的龐大造成真正有意義的訊息難以有效傳達，使用者往往會發現比 過去更難取得有效並正確的資訊，事實上，欲達成有效的資訊運用，關鍵在於

系統性的資料蒐集並得以提供使用者所需的即時訊息。

2.現今越來越多的資訊提供者採用複雜的電子通訊方法，造成許多潛在的資訊 使用者被排除在外，女性比起男性通常較少使用電腦的機會和管道；而放眼全 球，不同地區使用電腦的機會和管道亦有所不同。

3.許多機構仰賴電子交流的方式以滿足自己內部的需求，使得一般易於受到災害 威脅的大眾無法取得所需資訊。同時由國家機構、國際、科技組織、學術單位 以及 NGO 等提供過剩的相關資訊，造成資訊超載的現象，因此個別的組織紛紛 發展獨自的資訊系統，以獲取組織真正需要的資訊。

基於上述原因，雖然災害及過去災難的相關資訊是可以散佈或複製的，但通 常它們是斷續且相互矛盾的；資訊可信度和品質不佳的現象也常常發生，使得資 訊不足以因應危機管理的動態本質。有時，這些不適當之處會因為安全服務或其 他政府責任，而對關於社會潛在威脅的資訊接受敏感度有所影響，這個現象比起 現代科技的限制更容易阻礙有效獲取即時資訊的管道。於是，儘管有許多組織皆 從事減災相關活動，但卻沒有一個共通的知識基礎系統，以提供便利而有效的資 訊獲取途徑，因此重要的數據資料散佈在世界各地，受災經驗也往往只能受限保 存於個別地區。

而運用資訊科技進行知識管理的另一項困難，就是資料效度的問題。許多地 區通常沒有基本的數據資料或根本沒有一致的資料庫，因此就算以個人為基礎，

準確的資訊也往往因為沒有進行通則化的處理或無法反映廣泛的情境而無法獲 得。

為了擴展觀察風險的觀點和經驗，目前對於可供全球參考之災難事件的需求 越來越大，而這更需要各界致力於改善災難及風險資料庫在時間或空間上的公共 可及性。儘管資料庫資訊的連結已受到重視，仍缺少整合或多元分析比較。

在許多領域中，資料的運用和收集仍有幾項主要的限制，其中一項是普遍性 的缺少，包括時間和空間相關一致的資料，而在貧窮國家中，這種資料的差距更 是明顯，資料的品質因缺少關於資料收集、歸檔、儲存、分析及傳達的方法或標 準議定程序而參差不齊，使得有效的比較分析就難以取得。

目前各國皆在發展將減災的資訊制度化的方法，而每個國家需要的資訊不 同，注重的面向也有所不同，以下的個案將闡述各國在發展資訊計畫上所面臨的 挑戰，同時對發展策略性國家災難風險管理計畫而言，改善災害風險資訊是首先 必須完成的任務：

（一）美國

災害管理創始計畫是美國電子化政府三個創始計畫之一之一。它建構了 DisasterHelp.gov這個網站，以提供美國公民一個可以查詢災害準備與災害回應 相關資訊的單一窗口。該網站同時也收集美國各防救災組織的災害管理措施 (disaster management operations)，將「最佳方式」能透過這個網站散播出去，

並簡化獲取服務的途徑。為了達成這個目標，該創始計畫包含了兩個主要元素：

1. 公眾入口網站：該網站提供美國民眾一個獲取災害管理資訊與服務的單一入 口網站，美國民眾可以透過這個網站，迅速地獲得政府與各部門所提供的災 害管理服務與相關資訊。

2. 政府入口網站：該入口網站專門為美國公、私部門提供一個可以交換災害管

理相關服務與資訊的網路空間。透過各災害管理部門之間的資訊與服務分 享，他們可以迅速地對災難回應並預作準備。這個資訊入口網站不僅只提供 第一線災難回應機關相關的資訊與服務，更可以透過網路，將這些資訊傳遞 給第二線的災難管理組織。

該創始計畫著重於三個重要的內容：

1. 第一線災害回應部門之間的溝通與協調合作。

2. 提供超過四百萬個災害管理組織相關資訊與服務的能力。

3. 提供可幫助各組織進行災害預防、準備、回應、減輕與回復工作的相關計畫 與方式。

這個計畫增進了各部門之間的互動與合作，也讓各個部門可以對災害管理相 關領域的資訊與服務有更多的瞭解，與更方便的服務取得方式。而除了增進災害 防救組織之間的資訊互動與合作之外，它更可以提供美國民眾一個取的災害防救 資訊與服務的單一管道，不論是政府部門、私人部門或是任何的非營利組織。

該計畫的重點除了提供上述的服務之外，更重要的是它也可以透過公私協力 提供民眾服務的方式，達成降低政府運作成本與提高政府績效的現代治理理念。

（二）南非

南非 Cape Town 大學的永續家園減災計畫(Disaster Mitigation for Sustainable Livelihoods Programme, DiMP )研發出一套可以監測、定位及分 析南非當地災難事故的資訊管理系統(MANDISA)，此計畫是由美國國際災難救援 署(Office for Foreign Disaster Assistance, OFDA) /美國國際開發署(United States Agency for International Development, USAID)及英國國際發展部 (Department for International Development, DFID)所共同出資，其目標在於 創造一套可以提供災難的危險、易發生災害地區、發展趨勢相關文件資訊的系 統，並透過資訊的整合協助決策。過去小災難事件的資訊都是片斷的或甚至不存 在，因為這樣的事件往往會被忽略。再者，這些災難事件的相關資訊常被分散保 存於不同的政府部門，因此要找到一致的資料是很困難的。現今認為小事件被對 邊緣化的社區有不平衡的影響，所以一致的資訊在特定的事件上是非常重要的。

而在 1999~2000 年間，組織人員發現有超過 12 件的災害相關資料群在 Cape Town

大學遺失了，其中包含 10000 筆的災害紀錄，而在此期間只有 20~30 筆資訊是被 官方所正式發布的。

現行的研究觀察發現除了兩個電子資訊來源，其他的資訊多為紙本形式，如 此不一致的資訊來源更增加建立災難資訊系統的困難度，亦使得整合的減災計畫 無法實現。現行已蒐集的資料保存於一個資料庫並可透過公共網站與 GIS 科技連 結。

從 2001 年開始，MANDISA 已開始整理 1990~1999 年發生於 Cape Town 的災 難事件，並將這些資訊以圖表及照片等方式呈現，使用者可在網路上對此資料庫 提出問題，同時提供更多關於災難趨勢、地點及模式等相關資訊。

而在不久的將來，此系統可協助市政計畫者及居民以策略性方式思考災難風 險，不論是犯罪、公共健康、交通意外或其他形式的風險皆被視為是維護人類安 全的重要面向。資訊獲取途徑的改善，將創造更多立即為大眾接受的災難概念。

(二)中國

中國的國家減災計畫(National Disaster Reduction Plan, NDRP)的目標在 建立一套供全國使用的資訊系統。此系統增強政府部門及機構的資訊分享、運輸 科技及相關實務工作的推行。1997 年政府成立了中國國家天然災害減災中心 (China National Center for Natural Disaster Reduction, CNCNDR )，將其 作為國家資訊系統中心，提供議會、行政部門及各政府委員會相關服務，並將中 央政府與各省市連結。其使命在透過資訊系統合併從衛星偵測得到的資料，同時

中國的國家減災計畫(National Disaster Reduction Plan, NDRP)的目標在 建立一套供全國使用的資訊系統。此系統增強政府部門及機構的資訊分享、運輸 科技及相關實務工作的推行。1997 年政府成立了中國國家天然災害減災中心 (China National Center for Natural Disaster Reduction, CNCNDR )，將其 作為國家資訊系統中心，提供議會、行政部門及各政府委員會相關服務，並將中 央政府與各省市連結。其使命在透過資訊系統合併從衛星偵測得到的資料，同時