災害防救之組織體系

世界各國政府在 80 年代因福利國家政策過度擴張的結果，使得政府財政不 堪負荷，政府開始意識到由公部門主導的政策效益是有限的，因此學者們紛紛提 出由私部門共同參與行政、提供服務的說法，現代政府新治理的理念便為透過公 私部門之協力共同提供服務，除了原本即為治理主要角色的政府以及跨國組織，

非營利組織(non-profit organization) 亦開始介入公共事務中並扮演重要角 色，與人們的生活發生密切關係，當社會中產生或意識到的需要，無法經由商業 體系中的企業來完成，也無法由政府機關來完成時，便可藉由非營利組織這類由 有志之士組成的團體，解決社會問題，舉凡各種社會公益、慈善事業、宗教團體、

學校、基金會、及社區互助組織等皆屬非營利組織的範疇，其在各種社會服務、

政策倡導、教育文化及社區發展等活動中皆扮演著重要的角色。而在政策過程之 知識匯集結合

知識儲存更新

知識使用管道建立 知識創造與建構

知識修正

知識運用

中，大學為重要的學術研究機構，為一知識與新觀念的生產者，可作為治理模式 中提供建議、督促施政的要角。因此在現代政府治理模式下，政府、NGO、跨國 組織、大學、企業皆為不可或缺的部分，因此就災害防救的組織體系而言上述各 組織皆被備受重視，故本研究將防災組織體系分為此五類。而欲瞭解各國之防災 體系現況，必須先從政府開始，因為政府部門仍為政策發展之主要領航者，以下 就美國、日本及我國的防災體系與法律制度設計進行探討。

(一)日本防災組織體系

日本的防災組織體系，以其災害對策基本法（以下簡稱災對法）為基礎。災 對法乃是事前的防災、災難的救災到事後的復原，在周延的體系設計下，推動自 中央到地方，並包括全民在內的防災體系，並擬定各級防災計畫與急需業務，作 為全面性防救災工作的基礎。

日本災對法之防災行政體系：

1. 防災組織之分類（第 2 條）：

　 (1)中央級（指定行政機關及其辦事處，指定地方行政機關）

　 (2)都道府縣（計四十七個）

(3)市町村（位東京都之區與市町村同級）

(4)指定公共機關、指定地方公共機關 (5)居民

2.職責：災對法第 3 條至第 7 條，明訂各階層之職責。

(1)國：萬全之防災相關措施。

(2)都道府縣：協助區域內市町村及指定公共機關有關防災事務或業務之推 行，並負責綜合與協調之工作。

(3)市町村：由基層地方公共企業團體擬定防災計畫，並依法令施行。消防機

關及水防團乃促使市町村之職務能夠充分發揮同心協力、相互支援支援之 功能。

(4)指定公共機關：協助都道府縣或市町村執行相關工作。

(5)居民：說明居民對於災害之準備與因應方法，並自動自發參與防災活動，

落實防災工作。

3.防災會議：（災對法第 11 條至第 22 二條）：

(1)中央防災會議：設於總理府，訂定防災基本計畫。委員由內閣總理於國務 大臣（部長）及兼具學識與經驗知識中選任，反映資料提出之要求及勸告、

指示之工作。

(2)都道府縣防災會議：設於都道府縣，擬定都道府縣地區防災計畫。同時並 進行與市町村有關之聯絡與協調事宜，推動並實施緊急措施相關計畫。

(3)市町村防災會議：設於市町村，擬定市町村地區之防災計畫。

4.緊急災害對策總部（災對法第 24 條至第 28 條之 6）：針對緊急災害事件，總 理大臣根據當時之災害規模及其他狀況，認定有特別必要，則於總理府暫 設緊急災害對策指揮部，推動與該災害有關之緊急因應對策。

5.災對法之搶救災行動與執行機關

搶救災行動 執行者

資訊蒐集傳達 指定行政機關、指定地方行政機關、都道府

縣、市町村、指定公共機關、指定地方公共機 關、公共團體。

防災信號 市町村

受災狀況報告 市町村→都道府縣→內閣總理大臣

指定公共機關→內閣總理大臣

指定行政機關→內閣總理大臣 內閣總理大臣→中央防災會議

發現者之通報 發現者→市町村

　 　 →警察官、海上保安官、市町村 通知（來自氣象廳等）的警報 都道府縣→指定地方行政機關、指定地方公共

機關、市町村

警報傳達 市町村→居民、有關機關

通訊設備之優先利用 都道府縣、市町村、指定行政機關、指定地方 行政機關

出動命令 市町村

事前措施（物件之排除等） 市町村、警察官、海上保安官

避難指示 市町村、警察官、海上保安官

緊急處理 市町村、都道府縣、指定行政機關、指定公共

機關

警戒區設定權 市町村

緊急公共負擔 市町村

居民參與 市町村、都道府縣

支援要求 市町村→其他町村

　 　 →都道府縣

緊急措施指示 都道府縣→市町村

(二)美國防災組織體系

1979 年美國發生三哩島事變後，隨即成立專責的聯邦急難管理署（Federal Emergency Management Agency, FEMA），進行災害防治與緊急應變的工作，受

美國總統指揮。美國防災體系分為聯邦與州的兩級制，但在實際的災害防治上 則涉及聯邦、州、及地方上的郡三個層級。當災難發生時，身處第一線防救任 務的的郡無法獨自應付災害時，州政府及迅速負起緊急應變及災難救助的任 務，如果災害的規模及強度非州政府的防救能力所及，州政府即向總統申請聯 邦政府支援，經 FEMA 評估及認定後，由總統宣布為國家級災害，之後之搶救指 揮協調即由 FEMA 接手，以進行國家級的急難救助工作。

FEMA 設署長、副署長各一人，另設五位相當於我國司長的長官負責減災、

準備、救災、保險及消防等五項重要職責。總署設在華盛頓，另在州設十個地 區分屬，並設置 27 支城市快速搜救部隊，(Urban Search and Rescue Team)，

署長、副署長、分區署長及五位司長由總統任命，並需得到參議員的通過始能 就任，其主要構成單位如下：

1. 減災司（Mitigation）：負責對災區的瞭解、確定、規劃及評估工作。屬於減 災司管轄的法案包括：國家地震減災計畫、颱風計畫、洪水保險率製圖、水 壩安全計畫及減災基金籌畫等。其工作項目則包括製定災區圖、颱風疏散路 線、地震損失估計、水壩安全調查、減災基金的發放以及綜合大型災難評估 等重要工作。另外在救災應變時提供地理資訊系統（GIS）協助地方政府救災 工作。

2. 籌備司（Preparedness, Training, and Exercises, PTE）：負責一切緊急事 物處理的準備工作，他接收了以前國家總署(GSA)的工作，包括儲存品、危險 物、化學原料，因此與國防部、核能管理委員會都有密切關係，並於馬里蘭 州擁有一災害管理研究所，負責對外的訓練工作。籌備司同時與地方政府進 行大規模的動員演習，培養地方政府的自救能力。

3. 救災司（Response and Recovery, R&R）負責災害發生後的救災工作。按照 聯邦應變計畫（Federal Respnse Plan），他可動員 26 個部會和美國紅十字 會進行全盤的救災措施。災難發生後，救災司於 FEMA 總部成立指揮中心，也

在當地成立聯邦災區辦公室（Disaster Field Office, DFO），由聯邦協調主 任（Federal Coordinating Officer, FCO）負責指揮。救災司也有一聯勤處，

專門負責一切物質及機械之供給。救災司的四項主要任務是：

(1)建立通訊系統。

(2)協助地方對災害損失之統計。

(3)直接救災。

(4)提供所需物質及補給，由州政府處理善後。

4. 聯邦保險局（Federal Insurance Administration）：負責洪災保險業務，及 監督撕保險公司代賣聯邦洪水保險之操作過程。任何縣市政府均可參加國家 洪災保險計畫，參加之地方政府則必須負責執行洪氾區的管理。保險局設局 長一位，兼有司長頭銜。

5. 美國消防局（U.S. Fire Administration）：負責協調各地之消防隊，提供新 資料、儀器、工具和訊息。消防局也負責搜救和救援之工作（Urban Search and Rescue），局長也兼司長之銜。

聯邦救災計畫中分十二項支援職務，FEMA 是總負責之機構，其他參加之 27 個組織部會（26 個政府機關與美國紅十字會）可分別主持一項或多項工作：

急難支援職務 主持單位

交通：民間和軍方交通運輸工作 交通部

通訊：通訊支援 國家通訊系統與 FEMA

公共工程：恢復工程設備及公共事業 陸軍部工兵團

消防：防阻大火及救火 農業部

資料收集：收集、分析、傳播災難相關資料 FEMA

災民照護：避難所之管理與食物分配 美國紅十字會

資源補給 總務署

醫療衛生 公共衛生署

都市搜救及救援 消防局、國防部

危險物品處理 環保署

食品補給 農業部

能源供給：修復電源及燃料提供 能源部

(三)我國防災組織體系

民國八十九年「災害防救法」通過後，我國之災害防救即以其為基礎，確立 我國三層級之災害防救體系。依據災害防救法規定，各級政府都成立「災害防救 會報」，並訂定「災害防救計畫」，規劃、督導所屬機關各項災害預防工作之執行。

另於災害發生時，分別成立「災害應變中心」，結合各機關內部之「緊急應變小 組」執行災害應變事宜，設立對應之救災指揮組織。據此，我國之災害防救組織 分為：

(1)各級災害防救會報

(2)會報幕僚機構：中央－災害防救委員會；直轄市及縣市－災害防救專責 單位；鄉鎮市－指定單位

(3)災害應變中心 (4)緊急應變小組

(5)統合全民防衛動員準備體系、國軍、民防團隊及民間社區志工組織

而「災害防救法」之另項重點內容，即為明訂各類災害防救計畫之訂定、位 階及內容要項：

「災害防救法」之各類災害防救計畫

(1) 遇有重大災害發生，且達到災害應變中心開設條件時，中央災害防救業務主 管機關首長會立即報告中央災害防救會報召集人，由召集人視災害之規模、

(1) 遇有重大災害發生，且達到災害應變中心開設條件時，中央災害防救業務主 管機關首長會立即報告中央災害防救會報召集人，由召集人視災害之規模、